BGE-71-I-287 - 1945-01-01 - ATF - Droit administratif et droit international public - Compensazione.L'ente pubblico può compensare una pretesa di un privato non solo con un credito...

S. 287 / Nr. 46 Beamtenrecht (i)

BGE 71 I 287

46. Sentenza del 4 maggio 1945 nella causa X. contro Strade Ferrate federali.

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Regeste:
Compensazione.
L'ente pubblico può compensare una pretesa di un privato non solo con un
credito derivante dal diritto pubblico, ma altresì con un credito di diritto
civile (nella specie: una pretesa di risarcimento contro il responsabile che
ha cagionato una temporanea invalidità al lavoro ad un funzionario federale) e
ciò anche ove il credito della controparte sia fondato sui diritto pubblico
(in casu: una pretesa di stipendio di un funzionario federale). Art. 125 cifra
3 CO, art. 46 legge sull'ordinamento dei funzionari federali, art. 125 cifra 2
CO (consid. 5).
Verrechnung: Die Verwaltung kann im öffentlichen Rechte begründete Schulden
(hier den Gehalt eines Bediensteten) mit ihren Forderungen an den Gläubiger
verrechnen, auch wenn diese nicht auf öffentlichem Recht beruhen (Art. 125,
Ziff. 2 und 3 OR, Art. 46 BtG).
Compensation: L'administration peut compenser ce qu'elle doit en vertu du
droit public (i. c. traitement d'un employé) avec ce que lui doit son
créancier, même lorsque sa créance n'est pas fondée sur le droit public (art.
125 ch. 2 et 3 CO, art. 46 Stat. fonct.).

A. - In data 19 ottobre 1942, il conduttore S.F.F. Y., nel corso di un alterco
avuto fuori servizio, per dei motivi di natura privata, con il frenatore
S.F.F. X., riportava delle lesioni semplici che gli provocavano una temporanea
incapacità al lavoro. Durante il periodo d'invalidità, egli percepiva
dall'Amministrazione delle S.F.F. e dall'Istituto nazionale svizzero
d'assicurazione contro gl'infortuni la somma di fr. 258,25.
B. - Y. proponeva querela penale contro l'autore. Nel corso del procedimento
penale, le parti addivennero, il 15 luglio 1943, ad una transazione
giudiziale, in conformità della quale si rimettevano al giudizio inappellabile
de bono et aequo del Pretore di Bellinzona, affinché avesse a stabilire se, ed
eventualmente in quale misura, X. dovesse indennizzare la parte lesa.

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C. - In seguito, e più precisamente a partire dal novembre del 1943, le
S.F.F., in conformità dell'art. 46 del Regolamento dei funzionari II e
dell'art. 100 LAMI, si rivalevano della somma versata alla parte lesa durante
il periodo d'invalidità al lavoro (per quanto attiene alle prestazioni
dell'Istituto nazionale svizzero d'assicurazione contro gl'infortuni, agendo
quali rappresentanti dell'Istituto medesimo) mediante delle trattenute mensili
di fr. 30 sullo stipendio dell'autore.
Contro tale provvedimento, questi insorgeva con lettera 25 novembre 1943,
facendo segnatamente riferimento alla clausola compromissoria della
summenzionata transazione giudiziale. Rispondeva la Direzione competente in
data 22 dicembre, osservando in sostanza ad X. che, con la transazione
giudiziale 15 luglio 1943, egli aveva riconosciuto il fondamento dell'atto
d'accusa e che il giudizio arbitrale non avrebbe potuto in alcun modo influire
sulle pretese di regresso delle Ferrovie federali e dell'Istituto nazionale
d'assicurazione contro gl'infortuni. A1 che X. nulla obiettava, non
manifestando ulteriormente il proprio dissenso durante tutto il periodo in cui
vennero effettuate le trattenute.
Il 30 novembre 1944, X. faceva nondimeno notificare alla Direzione delle
S.F.F. del II Circondario un precetto esecutivo dell'importo di fr. 258,25,
adducendo, quale titolo del credito, le summenzionate trattenute sullo
stipendio, di cui asseriva l'illegalità. L'escussa interponeva opposizione.
D. - Con domanda 2 febbraio 1945 alla Camera di diritto amministrativo del
Tribunale federale, X. chiede che la Direzione del II Circondario venga
condannata alla rifusione dell'ammontare delle trattenute. L'attore, desunta
la competenza di questa Corte dall'art. 60 LF 30 giugno 1927 sull'ordinamento
dei funzionari federali e dall'art. 17 lett. a LF sulla giurisdizione
amministrativa e disciplinare (art. 110 lett. a nuova OGF), sostiene, nel
merito, che il giudizio sulla sua responsabilità

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civile compete, in conformità della clausola compromissoria di cui alla
transazione giudiziale 15 luglio 1943, al Pretore di Bellinzona. Il relativo
lodo non è ancora stato prolato, onde abusive appaiono le trattenute della
Direzione del II Circondario delle S.F.F., la quale sembra cosi volersi
sostituire al giudice.
E. - Rispondendo, le S.F.F. hanno innanzi tutto contestato la competenza di
questa Corte, trattandosi, nella specie, di una controversia che, per essere
essenzialmente di natura civile, compete ai tribunali d'ordinaria
giurisdizione. Per altro l'azione è tardiva. La prima trattenuta sullo
stipendio risale dilatti al novembre dell'anno 1943; la più recente al mese di
luglio del 1944. Nel merito, le convenute avvertono che, con la transazione
giudiziale 15 luglio 1943, le parti hanno inteso di compromettere al Pretore
di Bellinzona solo il giudizio sulle pretese della parte lesa che
eventualmente dovessero eccedere l'importo delle prestazioni delle S.F.F. e
dell'Istituto nazionale d'assicurazione contro gl'infortuni. La questione
della responsabilità dell'attore nei confronti di Y., rispettivamente verso le
S.F.F. e l'Istituto nazionale (surrogati, per l'ammontare delle loro
prestazioni, nei diritti del danneggiato), è risolta dalla summenzionata
transazione, con la quale X. ha espressamente riconosciuto il fondamento
dell'atto d'accusa.
Considerando in diritto:
1.- Con l'azione in esame, X. chiede la rifusione della somma di fr. 258,25,
che gli è stata trattenuta sullo stipendio dall'Amministrazione delle S.F.F. a
decorrere dal mese di novembre del 1943. Trattasi dunque di una pretesa
derivante dal rapporto d'impiego sussistente fra l'attore e le ferrovie
convenute. Ora, ai sensi dell'art. 60 cp. 1 LF sull'ordinamento dei funzionari
federali-che perfettamente coincide con il disposto dell'art. 110 lett. a
nuova OGF: art. 17 lett. a dell'abrogata logge federale sulla giurisdizione
amministrativa e disciplinare - il

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tribunale federale giudica, come autorità d'unica giurisdizione, le
contestazioni scaturenti dal rapporto d'impiego dei funzionari federali.
D'altro canto, in conformità dell'art. 96 cp. 3 OGF - applicabile, nella
specie, giusta il richiamo dell'art. 115 cp. 2 della legge medesima -, questa
Camera di diritto amministrativo è competente a decidere la questione, di
natura pregiudiziale, se in concreto le S.F.F. avessero il diritto di
compensare con lo stipendio dell'attore il credito contro di lui acquisito in
forza di surrogazione (art. 46 cp. 4 Regolamento dei funzionari II) e le
pretese dell'Istituto nazionale (pure surrogato, giusta l'art. 100 LAMI, nei
diritti del danneggiato).
Da tale aspetto, nulla s'oppone quindi alla competenza di questo Tribunale.
2.- Qualche dubbio può invece sorgere circa la competenza di questa Corte dal
profilo dei combinati disposti degli art. 114 OGF e 58 Regolamento dei
funzionari II, ai sensi dei quali le azioni contro la Confederazione, che
abbiano per oggetto delle vertenze di natura pecuniaria risultanti dal
rapporto d'impiego, non possono essere intentate innanzi al Tribunale federale
se non quando la competente autorità amministrativa siasi pronunziata in
merito (nella specie, l'autorità amministrativa che ha nominato il
funzionario: cfr. la circolare 25 aprile 1929 No 5002.4 P.C. della Direzione
generale delle S.F.F., sub 2, i. f.). L'azione, proposta da X. al Tribunale
federale senza che la competente autorità amministrativa si sia pronunciata al
riguardo con decisione motivata (v. l'art. 58 cp. 2 Regolamento dei funzionari
II), è nondimeno ricevibile, poiché le convenute non hanno specificatamente
sollevato tale eccezione d'ordine: sia ch'esse considerino questa condizione
formale sodisfatta dal carteggio scambiato con la controparte nei mesi di
novembre e dicembre del 1943, sia ch'esse vi abbiano rinunciato, essendo
risolute a non dipartirsi dall'opinione espressa, sulla questione
pregiudiziale della fondatezza delle trattenute,

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nella loro lettera 22 dicembre 1943. Una siffatta rinuncia tacita,
conformemente alla giurisprudenza di questa Corte, è ammissibile (sentenza del
Tribunale federale 19 settembre 1935 - non pubblicata - nella causa Pellencini
contro la Cassa pensioni e di soccorso del personale delle S.F.F.).
Nulla s'oppone pertanto, anche a tale riguardo, alla competenza di questo
Tribunale.
3.- La censura di tardività formulata dalle ferrovie convenute è priva di
fondamento. Nessuna norma procedurale stabilisce difatti che le azioni fondate
sull'art. 110 lett. a OGF debbano essere proposte entro un dato termine, salve
restando le norme reggenti la prescrizione.
4.- In conformità dell'art. 46 cp. 4 Regolamento dei funzionari II,
l'Amministrazione delle S.F.F. può esigere che il funzionario colpito da
incapacità al lavoro l'autorizzi a far valere, essa stessa, le pretese di
risarcimento per invalidità contro il terzo responsabile.
D'altro canto, giusta l'art. 100 LAMI, l'Istituto nazionale d'assicurazione
contro gl'infortuni è surrogato, per l'ammontare delle sue prestazioni, nei
diritti dell'assicurato contro il terzo responsabile.
In virtù degli anzidetti disposti legali, l'Amministrazione delle S.F.F. e
l'Istituto nazionale d'assicurazione contro gl'infortuni sono subentrati, per
l'ammontare delle loro prestazioni, nei diritti di risarcimento di Y. verso
l'attore, con ciò che le convenute acquistavano ad un tempo il diritto di
rivalersi su quest'ultimo anche per quanto concerne le prestazioni
dell'Istituto nazionale, provvedendo le S.F.F., per il loro personale, al
servizio d'agenzia di detto Istituto.
5.- Non vi è dubbio che il credito di risarcimento verso X., acquisito
dall'Amministrazione delle S.F.F. e dall'Istituto nazionale in virtù degli
art. 46 cp. 4 Regolamento dei funzionari II e dell'art. 100 LAMI, è
obbligazione di diritto privato, nulla mutando a tale riguardo la circostanza
che i surriferiti disposti di legge - in conformità dei quali

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s'ebbe il cambiamento del subietto attivo nel rapporto giuridico -
appartengono al diritto pubblico.
All'incontro il credito dell'attore verso l'Amministrazione delle S.F.F. a
titolo di stipendio costituiva un'obbligazione di diritto pubblico, fondata
sull'ordinamento 30 giugno 1927 dei funzionari federali.
L'eterogeneità dei due crediti fa sorgere la questione della loro
compensabilità. È, in termini più concreti, da chiedersi se le ferrovie
convenute avessero la facoltà di opporre, in compensazione della pretesa di
diritto pubblico dell'attore, il credito di diritto privato di cui avevano
acquisito l'esercizio, conformemente a quanto esposto alla cifra precedente.
La fattispecie non sembra essere compresa dall'art. 46 legge sull'Ordinamento
dei funzionari federali, il quale, nonostante il più lato tenore della rubrica
che lo precede, sembra limitarsi a regolare la compensazione di obbligazioni
di diritto pubblico (stipendi, indennità di residenza, assegni) con pretese
della stessa natura (somme che l'assicurato o il depositante deve versare in
conformità degli statuti delle Casse d'assicurazione della Confederazione,
indennità per alloggi di servizio e multe).
Nel caso concreto trattasi invece, come già s'ebbe ad avvertire, della
compensazione di una pretesa di diritto privato con un'obbligazione fondata
sul diritto pubblico.
Un'indicazione ci è data al riguardo dall'art. 125 cifra 3 CO. Stabilisce
questo disposto, consacrando un principio largamente professato dalla dottrina
giuridica, che le obbligazioni di diritto pubblico - ad esempio un debito
fiscale - verso enti pubblici non possono essere estinte mediante
compensazione, contro la volontà del creditore. Ne scende, argomentando a
contrario (e l'illazione è univocamente ammessa dalla dottrina e dalla
giurisprudenza, cfr. VON TUHR-SIEGWABT, Allgemeiner Teil des Schweizerischen
Obligationenrechts, p. 644, nota 85 e le sentenze ivi citate; BECKER,
commentario all'art. 125 CO, p. 519, cifra marginale 6; JANGGEN, Die
Compensation nach

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schweiz. Obligationenrecht, p. 93 i. f., p. 94 e nota 1 ib., per quanto
attiene alla corrispondente disposizione dell'art. 132 cifra 3 del CO del
1881; RU 56 III 246) che l'ente statale, dal canto suo, può senz'altro opporre
un suo credito di diritto pubblico - ad esempio per imposte - in compensazione
di un credito che un privato abbia nei suoi confronti. Non si scorge quindi
perché un ente statale non debba poter compensare un credito di un privato -
foss'anche di diritto pubblico, com'è il caso nella specie-opponendogli una
pretesa di diritto civile. Nessuna disposizione dell'ordinamento dei
funzionari s'oppone a tale riguardo; né vi osta il CO, il quale, in materia di
compensazione d'obbligazioni eterogenee - di diritto civile e di diritto
pubblico-contempla la sola limitazione dell'art. 125 cifra 3.
Non si perverrebbe ad un diverso risultato ove in concreto si dovesse
ammettere l'applicabilità dell'art. 46 dell'ordinamento dei funzionari,
movendo segnatamente dal rilievo, cui si è già accennato, che la rubrica della
detta disposizione non distingue la natura della pretesa opposta in
compensazione dallo Stato, per argomentare che il secondo capoverso del
disposto in parola rinvia, per le ipotesi non contemplate dal primo comma
(com'è il caso nella specie, in cui il credito opposto in compensazione dalle
S.F.F. è pretesa di diritto civile) alle norme del CO.
Entrambi i motivi conducono quindi all'applicazione degli art. 120 ss . CO. In
particolare, avrebbe potuto aver pratico rilievo, nel caso in esame, la norma
dell'art. 125 cifra 2 leg. cit., secondo la quale il lavoratore può opporsi
alla compensazione della pretesa di stipendio, nella misura in cui la mercede
gli sia assolutamente necessaria per il proprio sostentamento e per quello
della famiglia. L'attore, pur protestando, in data 25 novembre 1943, contro le
trattenute, non ha però sostenuto che esse eccedessero i limiti stabiliti
dall'art. 125 cifra 2 CO.
6.- L'attore contesta per altro il credito opposto in compensazione dalle
S.F.F. e chiede il versamento delle

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quote di stipendio non percepite. La legge sull'ordinamento dei funzionari non
contempla un termine entro il quale debba essere esperita tale azione; né la
convenuta ha sollevato - l'eccezione della prescrizione, la quale sarebbe del
resto infondata, essendo applicabile per analogia alla pretesa in argomento il
termine decennale dell'art. 127 CO o, nell'ipotesi più sfavorevole all'attore,
quella quinquennale dell'art. 128 cifra 3 leg. cit. (cfr. FLEINER, Les
principes généraux du droit administratif allemand, p. 42 i. f. e p. 43).
La pretesa di rimborso delle trattenute è infondata. Da un lato, le
prestazioni delle Ferrovie federali e dell'Istituto nazionale alla parte lesa,
a titolo di stipendio durante il periodo d'invalidità e di spese mediche, sono
incontestate; d'altro canto, la responsabilità dell'attore è dimostrata dalla
transazione giudiziale 15 luglio 1943, con la quale X. deplorava il fatto
indicato nell'atto d'accusa, di cui riconosceva il fondamento.
Vero è che la transazione in argomento demanda al giudizio inappellabile «de
bono et aequo» del Pretore di Bellinzona la questione se, e eventualmente in
quale misura, l'attore sia tenuto ad indennizzare la parte lesa. Se non che la
clausola compromissoria non poteva evidentemente concernere le pretese di
risarcimento nella misura in cui erano passate alle S.F.F. e all'Istituto
nazionale in virtù di surrogazione: al riguardo nulla poteva difatti stipulare
Y., trattandosi di un credito che non gli competeva. Ne scende che il patto
arbitrale di cui è questione non è opponibile alla convenuta.
7.- L'azione appare del resto infondata per un secondo motivo. È invero da
ritenere che fra le parti sia intervenuta, nel dicembre del 1943, una
convenzione vera e propria relativamente alla compensazione in argomento:
convenzione venutasi a costituire in seguito al comportamento concludente
dell'attore che, col suo silenzio, tacitamente rinunciava ad opporsi alle
trattenute con le quali la controparte manifestava la volontà di opporre, in

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compensazione della pretesa di stipendio del funzionario, il suo credito di
regresso.
Sta di fatto che in seguito alla lettera 22 dicembre 1943, con la quale le
ferrovie convenute significavano ad X. che il giudizio arbitrale del Pretore
di Bellinzona non avrebbe potuto influire sul loro credito di regresso,
l'Amministrazione delle S.F.F. procedeva mensilmente a trattenere sullo
stipendio dell'attore - senza che questi avesse a manifestare il proprio
dissenso - la somma di fr. 30. Fu solo in data I dicembre 1944, vale a dire
dopo oltre un anno, che X. fece notificare alle S.F.F. un precetto esecutivo
per l'importo delle trattenute.
Ora è palese che l'attore, ove avesse inteso di opporsi alla compensazione,
avrebbe dovuto comunicare tempestivamente alle convenute di non condividere
l'opinione di cui alla loro lettera 22 dicembre 1943.
In tali circostanze è da stimare, conformemente a quanto stabilito dall'art. 6
CO, che l'attore abbia dato il suo assenso alla compensazione.
Il Tribunale federale pronuncia:
La domanda è respinta.