S. 243 / Nr. 47 Interkantonales Armenunterstützungsrecht (d)

BGE 69 I 243

47. Urteil vom 25. Oktober 1943 i. S. Zürich gegen St. Gallen.

Regeste:
Begriff der staatsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Kantonen im Sinne des
Art. 175 Abs. 1 Ziff. 2 und des Art. 177 OG und der Bürgerrechtsstreitigkeiten
zwischen Gemeinden verschiedener Kantone im Sinne des Art. 110

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 110 * - 1 La Confédération peut légiférer:
1	La Confédération peut légiférer:
a	sur la protection des travailleurs;
b	sur les rapports entre employeurs et travailleurs, notamment la réglementation en commun des questions intéressant l'entreprise et le domaine professionnel;
c	sur le service de placement;
d	sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail.
2	Le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale.
3	Le 1er août est le jour de la fête nationale. Il est assimilé aux dimanches du point de vue du droit du travail; il est rémunéré.

BV und des Art.
49

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 110 * - 1 La Confédération peut légiférer:
1	La Confédération peut légiférer:
a	sur la protection des travailleurs;
b	sur les rapports entre employeurs et travailleurs, notamment la réglementation en commun des questions intéressant l'entreprise et le domaine professionnel;
c	sur le service de placement;
d	sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail.
2	Le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale.
3	Le 1er août est le jour de la fête nationale. Il est assimilé aux dimanches du point de vue du droit du travail; il est rémunéré.

OG. Eine solche Streitigkeit liegt nicht vor, wenn die beiden Heimatkantone
eines Doppelbürgers oder dessen Heimatgemeinden sich darüber streiten, ob der
Doppelbürger gültig auf das Bürgerrecht des einen Kantons verzichtet hat und
aus diesem entlassen worden ist.
Unterstützung einer Person mit zwei Kantonsbürgerrechten. Soweit die beiden
Heimatkantone die gemeinsame Unterstützung vereinbart haben, hat der
nachfolgende Verzicht des Doppelbürgers auf das Bürgerrecht des einen Kantons
und die Entlassung aus diesem Bürgerrecht nicht zur Folge, dass die
Unterstützungspflicht dieses Kantons dahinfällt.
Notions du « différend de droit public » prévu à l'art. 175, al. 1, 20 OJ, de
la « contestation de droit publie » prévue à l'art. 177 OJ et des «
contestations entre communes de différents cantons, touchant le droit de cité
» prévues aux art. 110 dernier alinéa CF et 49 OJ. Pareille contestation
n'existe pas lorsque le conflit entre les deux cantons d'origine d'un citoyen
qui a une double bourgeoisie ou entre ses deux communes d'origine porte sur la
renonciation valable à l'un des droits de cité cantonaux et sur la perte de ce
droit.

Seite: 244
Assistance d'une personne possédant deux droits de cité de différents cantons.
En tant que les deux cantons sont convenus de fournir ensemble l'assistance,
la renonciation ultérieure au droit de cité de l'un des cantons et la porte de
ce droit ne rendent point caduc le devoir d'assistance de ce canton.
Nozione di « questioni di diritto pubblico » previste dall'art. 175 op. 1
cifra 2, di « contestazioni di diritto pubblico » previste dall'art. 177 OGF e
di « contestazioni sui diritti di cittadinanza fra comuni di diversi cantoni »
previste dagli art. 110 op. 2 CF e art. 49 OGF.
Una siffatta contestazione non esiste, quando il conflitto tra i due cantoni
d'origine d'un cittadino che ha una doppia attinenza o tra i due comuni verte
sulla validità della rinuncia ad uno dei diritti di cittadinanza cantonali e
sulla perdita di questo diritto.
Assistenza d'una persona che possiede due diritti di cittadinanza di cantoni
differenti. In quanto i due cantoni hanno convenuto di prestare insieme
l'assistenza, la rinuncia ulteriore al diritto di cittadinanza di uno di essi
e la perdita di questo diritto non rendono caduco l'obbligo di assistenza di
questo cantone.

A. ­ Der Kanton Zürich ist ­ mit Ausnahme von drei Gemeinden ­ auf den 1.
Januar 1927 der internationalen Vereinbarung betr. die Unterstützung von
Doppelbürgern beigetreten (AS 42 S.250, Entscheid des Bundesgerichtes i. S.
Zürich g. Glarus vom 22. Juni 1928 S. 3), ebenso der Kanton St. Gallen für die
Zeit vom 1. Januar 1927 bis zum 31. Dezember 1938 (AS 42 S. 878; 54 S. 432).
Johann Vogel, geb. in Flawil am 5. April 1909, ist Bürger der Gemeinde Horgen,
wohin er nach den Akten in der Primarschulzeit gekommen ist. Er war auch
Bürger von Bütschwil im Kanton St. Gallen. Wegen Vornahme unsittlicher
Handlungen mit Kindern und vor solchen ist er wiederholt bestraft worden, am
3. Dezember 1929, 3. März 1933, 10. März und 28. Juni 1938, 15. Januar 1941.
Als er sich in Wädenswil bettelnd herumtrieb, wurde er am 8. November 1933 im
Bürgerheim (Armenanstalt) in Horgen untergebracht und musste sich die
Armenpflege von Horgen seiner annehmen. Sie setzte sich mit der Armenbehörde
von Bütschwil in Verbindung und ersuchte sie um den Ersatz der Hälfte des
Kostgeldes, das täglich Fr. 3.- ausmachte. Bütschwil fand jedoch das Kostgeld
zu hoch und machte den Vorschlag, Vogel

Seite: 245
in einer andern Anstalt zu versorgen. Auf Veranlassung der Armenpflege von
Horgen beschloss darauf der Bezirksrat von Horgen am 7. Februar 1934, Vogel
für drei Jahre in eine Arbeitserziehungsanstalt einzuweisen, und die
Justizdirektion des Kantons Zürich verfügte am 13. Februar, dass Vogel für die
genannte Zeit in die Arbeitserziehungsanstalt Uitikon a. A. aufzunehmen sei.
Horgen gab Bütschwil hievon Kenntnis und ersuchte um Übernahme der Hälfte der
Kosten dieser Versorgung und der vorhergehenden im Bürgerheim in Horgen.
Bütschwil sollte danach für die bisherige Versorgung Fr. 1.10 und für die neue
75 Rp. täglich bezahlen und erklärte sich hiemit einverstanden. Auch die
Kosten einer zahnärztlichen Behandlung wurden von beiden Gemeinden je zur
Hälfte übernommen. Am 30. April 1935 erstattete die Psychiatrische Poliklinik
für Kinder und Jugendliche in Zürich ein Gutachten über Vogel, das zum
Schlusse kommt, es bestehe bei ihm eine latente Geisteskrankheit
(Schizophrenie), eine aussergewöhnliche Sexualneurose (Pädophilie) und ein
hohes Mass von Verwahrlosung. Auf Grand eines Vorschlages der Poliklinik
verfügte die Justizdirektion des Kantons Zürich am 2. Oktober 1935, dass gegen
Vogel das Entmündigungsverfahren einzuleiten und er vorläufig in die
Heilanstalt Burghölzli zu versetzen sei. Von hier wurde er am 28. Oktober 1935
der Kostenersparnis wegen in das kantonale Asyl in Wil (St. Gallen)
übergeführt. Die Armenbehörde von Bütschwil schrieb der Armenpflege von Horgen
am 20. November 1935, sie wahre sich das Recht des Rückgriffs für die Hälfte
der daraus entstehenden Kosten. Ausserdem sandte sie der Direktion des
Armenwesens des Kantons Zürich ein von ihr am 5. Dezember 1935 ausgefülltes,
der interkantonalen Vereinbarung betr. die Unterstützung von Doppelbürgern
entsprechendes Formular, womit sie Anspruch auf die vom Kanton Zürich nach
Art. 1 der Vereinbarung zu leistenden Rückvergütungen an die
Unterstützungskosten erhob. Darin erklärte die Armenbehörde von Bütschwil,

Seite: 246
dass Vogel jedenfalls dauernd unterstützungsbedürftig sei und wegen
Geisteskrankheit im kantonalen Asyl in Wil auf Kosten der beiden heimatlichen
Armenkassen Bütschwil und Horgen je zur Hälfte versorgt werde. Am Schlusse
heisst es: « Bisher hatten die beiden Heimatgemeinden Bütschwil und Horgen
gemeinsam die entstandenen Erziehungs- und Versorgungskosten je zur Hälfte
getragen und wird auch in Zukunft so gehalten werden müssen.» Horgen übernahm
denn auch die Hälfte der Kosten der Versorgung im Asyl in Wil, nachdem es die
Herabsetzung der Tagestaxe auf Fr. 3.- erreicht hatte.
Am 25. Oktober 1935 hatte das Waisenamt Horgen, nachdem die Psychiatrische
Poliklinik für Kinder und Jugendliche ihr Gutachten vom 30. April 1935 am 17.
Oktober ergänzt hatte, beschlossen, die Entmündigung des Vogel wegen
Geisteskrankheit zu beantragen. Der Bezirksrat von Horgen gab diesem Antrag
durch Beschluss vom 30. Dezember 1935 Folge. Er überliess die Bestellung des
Vormundes der Vormundschaftsbehörde von Bütschwil und überwies ihr die Akten
zur Weiterführung der Vormundschaft. Diese Behörde bestellte denn auch einen
Vormund. Am 15. November 1937 schrieb die Armenbehörde Bütschwil der
Armenpflege Horgen, Vogel sei nunmehr ins Bürgerheim von Bütschwil versetzt
worden und werde hier bleiben, die Kosten von Fr. 2.- täglich seien zur Hälfte
von Horgen zu tragen. Doch wurde Vogel im Januar oder Februar 1938 aus dem
Bürgerheim entlassen und trat eine Stelle an. Im Frühling dieses Jahres kam er
sodann in den Kanton Zürich. Da er sich aber in der Freiheit wieder
unzüchtiger Handlungen mit Kindern schuldig machte, ergingen gegen ihn die
Strafurteile des Bezirksgerichts Alttoggenburg vom 10. März und des
Bezirksgerichts Zürich vom 28. Juni 1938. Deshalb ersuchte die Justizdirektion
des Kantons Zürich gemäss einer Verfügung vom 13. August 1938 das
Justizdepartement des Kantons St. Gallen, dafür besorgt zu

Seite: 247
sein, dass Vogel nach dem Strafvollzug wieder in einer geeigneten Anstalt
versorgt und ohne seine Zustimmung nicht mehr auf freien Fuss gesetzt werde,
und beauftragte das kantonale Polizeikommando, Vogel nach dem Strafvollzug den
st. gallischen Behörden zuzuführen. Das Departement des Innern des Kantons St.
Gallen antwortete der zürcherischen Justizdirektion am 22. September 1938, es
wäre richtiger gewesen, wenn die Vormundschaft weiterhin in Zürich geführt
worden wäre; deshalb wäre es ein Akt begründeten und angemessenen
Entgegenkommens, wenn die Heimatgemeinde Horgen die Hälfte der
Versorgungskosten übernehme; unter dieser Voraussetzung erkläre sich das
Departement bereit, Vogel den zürcherischen Behörden abzunehmen und in einer
st. gallischen Anstalt, zunächst im Asyl in Wil, zu versorgen. Die Armenpflege
Horgen teilte darauf am 29. September 1938 der Justizdirektion des Kantons
Zürich mit, dass sie beschlossen habe, für die Hälfte der heimatlichen
Versorgungskosten von Fr. 2.- oder Fr. 2.20 im Tag Gutsprache zu leisten. Der
Regierungsrat des Kantons St. Gallen beschloss am 14. Oktober 1938, Vogel auf
unbestimmte Zeit im Asyl Wil zu versorgen und die Kosten der Versorgung den
Heimatgemeinden Horgen und Bütschwil aufzulegen. Wegen guten Betragens wurde
Vogel, der unterdessen kastriert worden war, am 25. Juli 1939 aus dem Asyl
entlassen und kam nach Dietikon in den Kanton Zürich. Dort wurde er in der
Folge arbeitslos wegen unbefriedigender Leistungen und beging wiederum
unzüchtige Handlungen mit einem Kind. Deshalb wurde er am 20. November 1940
verhaftet, nach der Einvernahme nach Bütschwil heimgeschafft und dort im
Bürgerheim untergebracht. Wegen der erwähnten Handlungen wurde er am 15.
Januar 1941 bestraft. Die Armenbehörde von Bütschwil hatte unterdessen der
Armenpflege von Horgen am 29. November 1940 geschrieben, der Gemeinderat von
Bütschwil habe beschlossen, Vogel nach Art. 1 lit. a und b des Gesetzes über
die Versorgung arbeitsscheuer

Seite: 248
und liederlicher Personen in Zwangsarbeitsanstalten für die Dauer von zwei
Jahren in der Arbeitserziehungsanstalt Bitzi unterzubringen, in der Meinung,
dass die Kosten von beiden Heimatgemeinden je zur Hälfte zu tragen seien. Die
Armenpflege von Horgen erklärte sich mit dieser Versorgung und der Übernahme
der Hälfte der Kosten einverstanden. Darauf genehmigte der Regierungsrat des
Kantons St. Gallen den Versorgungsbeschluss des Gemeinderates von Bütschwil
vom 28. November 1940. Da Vogel am 19. Mai 1941, als er sich in der Anstalt
Bitzi befand, einen Fluchtversuch machte, fragte das Polizeidepartement des
Kantons St. Gallen den Gemeinderat von Horgen durch Schreiben vom 24. Juli
1941 an, ob er damit einverstanden sei, dass Vogel auf die Dauer von drei
Jahren in der kantonalen Strafanstalt verwahrt werde, und ob Horgen bereit
sei, zusammen mit Bütschwil die daraus entstehenden Kosten zu tragen. Die
Armenpflege von Horgen stimmte der vorgeschlagenen Verwahrung zu und erklärte,
die Hälfte der Kosten übernehmen zu wollen. Der Regierungsrat des Kantons St.
Gallen beschloss darauf am 22. August 1941, Vogel für drei Jahre in die
kantonale Strafanstalt zu versetzen, und bestimmte, dass die Kosten zu
gleichen Teilen von den beiden Heimatgemeinden zu tragen seien.
Vogel, der in der Strafkolonie im Saxerriet arbeiten musste, erklärte am 28.
November 1942, dass er auf das Bürgerrecht der Gemeinde Bütschwil und des
Kantons St. Gallen verzichten wolle. Der Vormund, die Waisenbehörde, der
Ortsverwaltungsrat und der Gemeinderat von Bütschwil stimmten diesem Verzicht
und der Entlassung aus dem Bürgerrecht zu. Der Regierungsrat des Kantons St.
Gallen beschloss am 5. Januar 1943, dem Zustimmungsbeschluss des Waisenamtes
von Bütschwil die obervormundschaftliche Genehmigung zu erteilen und Vogel aus
dem st. gallischen Gemeinde- und Kantonsbürgerrecht zu entlassen. Vogel
ersuchte nunmehr um Entlassung aus der Vormundschaft der Gemeinde Bütschwil
und um Versetzung in eine zürcherische Anstalt.

Seite: 249
B. ­ Am 24. Juni 1943 hat der Regierungsrat des Kantons Zürich gegen den
Kanton St. Gallen eine staatsrechtliche Klage erhoben mit dem Antrag, die
Entlassung Vogels aus dem Bürgerrecht der Gemeinde Bütschwil und aus dem st.
gallischen Kantonsbürgerrecht sei nichtig zu erklären und der Kanton St.
Gallen zu verpflichten, sich weiterhin zur Hälfte an den entstehenden
Versorgungskosten und übrigen Unterstützungsauslagen zu beteiligen.
Die Klage ist wie folgt begründet: Für das Begehren der Entlassung aus dem st.
gallischen Kantons- und Gemeindebürgerrecht hätten keine guten Gründe
bestanden. Es sei einzig und allein darauf zurückzuführen, dass Vogel sich der
strengen Verwahrung in der st. gallischen Strafanstalt entziehen wollte und
hoffte, nachher im Kanton Zürich mit einer mildern Versorgung davon zu kommen
oder in Freiheit gesetzt zu werden. Die Bürgerrechtsentlassung liege daher
nicht im erwiesenen Interesse des Mündels. Da dieser almosengenössig sei,
handle es sich zudem um einen Rechtsmissbrauch, nämlich um einen Missbrauch
der vormundschaftlichen Macht über einen Geisteskranken. Diese Macht sei dazu
verwendet werden, um bedeutende dauernde Armenlasten auf die andere
Doppelbürgergemeinde abzuwälzen. Das verstosse gegen Art. 2 Abs. 2

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 2 - 1 Chacun est tenu d'exercer ses droits et d'exécuter ses obligations selon les règles de la bonne foi.
1	Chacun est tenu d'exercer ses droits et d'exécuter ses obligations selon les règles de la bonne foi.
2	L'abus manifeste d'un droit n'est pas protégé par la loi.

ZGB.
C. ­ Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen hat die Abweisung der Klage
unter Kostenfolge beantragt und u. a. ausgeführt: Der Verlust des st.
gallischen Bürgerrechts beeinträchtige die Interessen Vogels nicht in
erheblichem Masse. Er werde in gleicher Weise wie bisher unterstützt werden.
Ein Doppelbürgerrecht gebe einer Heimatgemeinde nicht den Anspruch darauf,
dass der Doppelbürger auf das Bürgerrecht der andern Gemeinde nicht verzichte.
Jene Gemeinde müsse die aus einem solchen Verzicht entstehenden Nachteile
hinnehmen. Übrigens habe die Gemeinde Bütschwil bis Jetzt es nicht abgelehnt,
Vogel zu unterstützen, obwohl ihr das Recht hiezu zugestanden wäre. Anders
wäre es, wenn die

Seite: 250
st. gallischen Behörden Vogel zum Verzicht auf das st. gallische Bürgerrecht
veranlasst hätten. Dann würde wohl eine Unterstützungspflicht des Kantons St.
Gallen nach den Ausführungen in BGE 53 I S. 312 noch bestehen. Vogel habe aber
von sich aus, ohne dass es ihm nahe gelegt werden wäre, den Verzicht erklärt.
Nach Art. 37 Abs. 1 KV könne ein Bürger des Kantons St. Gallen, der zugleich
ein anderes Kantonsbürgerrecht besitze, auf das st. gallische Bürgerrecht
verzichten (vgl. auch BGE 55 I S. 9 Erw. 2). Die Entlassung des Vogel aus dem
st. gallischen Bürgerrecht bilde daher keinen Rechtsmissbrauch.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. ­ Nach Art. 175 Abs. 1 Ziff. 2 und Art. 177 OG hat das Bundesgericht als
Staatsgerichtshof staatsrechtliche Streitigkeiten zwischen den Kantonen zu
beurteilen, sofern eine Kantonsregierung seinen Entscheid anruft. Wenn jemand
in zwei Kantonen heimatberechtigt ist und auf das Bürgerrecht des einen
Kantons verzichtet, so ist jedoch ein Streit zwischen den beiden Kantonen über
die Gültigkeit dieses Verzichtes oder der infolgedessen ausgesprochenen
Entlassung aus dem Bürgerrecht des einen Kantons als Hauptfrage nicht eine
staatsrechtliche Streitigkeit zwischen Kantonen, weil er nicht ein
interkantonales, sondern lediglich ein innerkantonales Rechtsverhältnis
zwischen einem Kanton und einem seiner Bürger betrifft. Es handelt sich dabei
auch nicht um eine Bürgerrechtsstreitigkeit zwischen Gemeinden verschiedener
Kantone im Sinne des Art. 110

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 110 * - 1 La Confédération peut légiférer:
1	La Confédération peut légiférer:
a	sur la protection des travailleurs;
b	sur les rapports entre employeurs et travailleurs, notamment la réglementation en commun des questions intéressant l'entreprise et le domaine professionnel;
c	sur le service de placement;
d	sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail.
2	Le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale.
3	Le 1er août est le jour de la fête nationale. Il est assimilé aux dimanches du point de vue du droit du travail; il est rémunéré.

BV und des Art. 49

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 110 * - 1 La Confédération peut légiférer:
1	La Confédération peut légiférer:
a	sur la protection des travailleurs;
b	sur les rapports entre employeurs et travailleurs, notamment la réglementation en commun des questions intéressant l'entreprise et le domaine professionnel;
c	sur le service de placement;
d	sur l'extension du champ d'application des conventions collectives de travail.
2	Le champ d'application d'une convention collective de travail ne peut être étendu que si cette convention tient compte équitablement des intérêts légitimes des minorités et des particularités régionales et qu'elle respecte le principe de l'égalité devant la loi et la liberté syndicale.
3	Le 1er août est le jour de la fête nationale. Il est assimilé aux dimanches du point de vue du droit du travail; il est rémunéré.

OG. Eine derartige
Streitigkeit liegt nach der Praxis nur dann vor, wenn solche Gemeinden sich
darüber streiten, ob jemand das Bürgerrecht in der einen oder in der andern
Gemeinde besitzt, nicht auch dann, wenn streitig ist, ob er Bürger von beiden
Gemeinden oder nur von einer ist. Verzichtet jemand, der das Bürgerrecht von
zwei Kantonen besitzt, auf das eine, so ist der andere Heimatkanton nicht
legitimiert, dem

Seite: 251
Bundesgericht die Frage der Gültigkeit des Verzichtes als Hauptfrage zum
Entscheid vorzulegen; denn er hat am Bestand des Bürgerrechtsverhältnisses im
andern Kanton höchstens ein tatsächliches, kein rechtliches Interesse (vgl.
BGE 5 S. 456; 8 S. 79 f., 867; 9 S. 573; 18 S. 84; 35 I S. 457 Erw. 1; 55 I S.
9 ff.). Soweit der Kanton Zürich beantragt, die Entlassung des Johann Vogel
aus dem Bürgerrecht der Gemeinde Bütschwil und des Kantons St. Gallen sei
ungültig zu erklären, ist daher auf die Klage nicht einzutreten.
Dagegen liegt eine grundsätzlich vom Bundesgericht zu beurteilende
staatsrechtliche Streitigkeit zwischen Kantonen insoweit vor, als Zürich
beantragt, St. Gallen sei zu verpflichten, die Hälfte der Kosten der
Unterstützung des Johann Vogel zu tragen oder zu ersetzen (vgl. BGE 55 I S. 34
Erw. 1; 64 I S. 408; 66 I S. 169). Dabei kann die Frage der Gültigkeit der
Entlassung des Vogel aus dem st. gallischen Kantonsbürgerrecht als Vorfrage
vom Bundesgericht geprüft werden.
2. ­ Ursprünglich wurden dauernd unterstützungsbedürftige Personen mit
mehreren Kantonsbürgerrechten im schweizerischen Bundesstaat im allgemeinen
von allen ihren Heimatkantonen gemeinsam unterstützt. Hierin brachte das
Bundesgericht durch seine Praxis eine Änderung, indem es erklärte, das
Bundesrecht enthalte keine Norm, die es gestatten würde, einen Heimatkanton
eines Doppelbürgers zu verpflichten, die dem andern Heimatkanton aus der
Unterstützung erwachsenden Auslagen teilweise zu ersetzen (BGE 23 S. 1467 ff.;
29 I S. 449 Erw. 2; nicht veröffentlichte Entscheide i. S. Neuenburg g. Bern
v. 15. Juni 1904, i. S. Kirchgemeinde Sulgen g. St. Gallen v. 25. März 1915;
GUBLER, Interkantonales Armenrecht, Berner Diss. 1917 S. 63 ff.). Immerhin
liess das Bundesgericht in BGE 55 S. 37 Erw. 3 die Frage offen, ob ein
Heimatkanton eines Doppelbürgers, der diesen infolge eines Begehrens des
Niederlassungskantons aufnehmen muss, ein Rückgriffsrecht gegenüber dem

Seite: 252
andern Heimatkanton habe, nachdem es schon in BGE 23 S. 1468 f. zu dieser
Frage mit Rücksicht auf die Umstände des konkreten Falles nicht auch vom
Gesichtspunkt der Geschäftsführung ohne Auftrag oder der Regresspflicht in
Solidarverhältnissen grundsätzlich Stellung genommen hatte. Auf Grund dieser
Praxis weigerte sich im allgemeinen der Heimatkanton eines Doppelbürgers, der
im andern Heimatkanton wohnte, an dessen Unterstützung beizutragen. Die
gemeinsame Unterstützung blieb in der Regel nur noch bestehen für
Doppelbürger, die in keinem ihrer Heimatkantone wohnten, aber ohne Anerkennung
einer Pflicht hiezu (GUBLER a.a.O. S. 69 ff.). Dieser Rechtszustand wurde vom
Eidgenössischen Politischen Departement als unbefriedigend empfunden; es
schlug in einem Kreisschreiben vom 4. Februar 1925 den Kantonsregierungen eine
Vereinbarung vor, wonach die Kantone für die Kosten der Unterstützung ihrer
gemeinsamen Angehörigen gemeinsam zu gleichen Teilen aufzukommen hätten. Dabei
äusserte es sich wie folgt: « In den Fällen, wo es sich um Hilfeleistung an
Personen handelt, die in mehreren Kantonen heimatgenössig sind, fehlt es an
einer festen Regelung der Unterstützungspflicht. Wie Ihnen bekannt ist, hat
das Bundesgericht unterm 16. Oktober 1903 in einem solchen Streitfalle
erkannt, dass eine bundesrechtliche Norm, welche den einen Heimatkanton zum
verhältnismässigen Ersatz armenrechtlicher Kosten gegenüber dem zweiten
Heimatkanton des Unterstützten verpflichte, nicht existiere und eine
entsprechende Forderung vom Richter nicht geschützt werden könne. Aus diesem
Entscheide lässt sich eine positive Handhabe, in welcher Weise die
Unterstützung von Doppelbürgern von den beteiligten Kantonen zu tragen sei,
nicht herleiten. Die praktische Konsequenz des Urteils ging in casu dahin,
dass derjenige Heimatkanton, in welchem der Doppelbürger seinen Wohnsitz
hatte, die Kosten der Unterstützung desselben allein tragen musste. Diese
Lösung eignet sich indessen nicht zur grundsätzlichen, allgemein anwendbaren

Seite: 253
Regelung der umstrittenen Frage; denn sie könnte leicht zu unbilliger
Belastung und viceversa Entlastung führen (wenn beispielsweise der zu
Unterstützende erst kurz vor Eintritt der Hilfsbedürftigkeit ­ eventuell in
Voraussicht derselben ­ seinen Wohnsitz vom einen Heimatort nach dem andern
verlegt hatte). Auch würde diese Regelung versagen, sobald der
unterstützungsbedürftige Doppelbürger ausserhalb seiner beiden Heimatkantone
wohnt. Solange nun die Unterstützung der Doppelbürger nicht durch ein
allgemein anerkanntes, festes System geordnet wird, herrscht auf diesem
Gebiete der Armenfürsorge eine unzuträgliche Regellosigkeit und die Fälle sind
nicht selten, wo eine Einigung zwischen den beteiligten Kantonen nicht
zustande kommt, indem jeder derselben, gestützt auf die von ihm vertretene
Rechtsauffassung, die Unterstützung verweigert bezw. die Fürsorgepflicht dem
andern Heimatkanton zuschiebt. Besonders unbefriedigend gestaltet sich die
Sachlage, wenn es sich um die Übernahme eines aus dem Auslande oder einem
dritten Kanton heimgeschafften Hilfsbedürftigen oder um die von dem dritten
Kanton gemäss Art. 45, Abs. 3, der Bundesverfassung geforderte «angemessene
Unterstützung» eines solchen seitens der Heimatbehörden handelt. Die
Behandlung solcher strittiger Fälle führt erfahrungsgemäss zu langwierigen
Korrespondenzen und Erörterungen. Inzwischen entbehrt der Doppelbürger die
benötigte Hilfeleistung; falls er ärztlicher Pflege oder dringender Versorgung
bedarf, so kann durch solche Weiterungen verhängnisvoller Schaden entstehen.
Wir halten dafür, dass ein solcher Zustand, welcher der Armenfürsorge unseres
Landes nicht zu Ehre gereicht, dringend der Abhülfe ruft... » (s. nicht
veröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes i. S. Basel-Stadt g. Luzern v.
15. Febr. 1929). Es kam dann zur Vereinbarung betr. die Unterstützung von
Bedürftigen, die mehrere Kantonsbürgerrechte besitzen. Sie wurde von 16
Kantonen unterzeichnet. vom Bundesrat am 28. Mai 1926 genehmigt

Seite: 254
und auf den 1. Juni 1926 in Kraft erklärt (AS 42 S. 250). Später traten ihr
noch 4 weitere Kantone bei (AS 42 S. 433,781,878; nicht veröffentlichter
Entscheid des Bundesgerichtes i. S. Zürich g. Glarus v. 22. Juni 1928 S. 3).
Andererseits traten aber 12 Kantone von der Vereinbarung wieder zurück (AS 42
S. 433; 43 S. 276; 44 S. 440; 46 S. 426; 47 S. 360, 411; 48 S. 396; 50 S. 616;
52 S. 672; 54 S. 432, 932; 55 S. 302), SO dass sie nur noch für 8 Kantone gilt
und daher nur noch beschränkte Bedeutung hat. Zwischen Neuenburg und Bern
besteht eine besondere Vereinbarung vom Juni 1939 (s. nicht veröffentlichten
Entscheid des Bundesgerichtes i. S. Neuenburg g. Bern V. 13. Sept. 1940). Der
Zustand, über den sich das Eidgenössische Politische Departement im
Kreisschreiben vom 4. Februar 1925 beklagt hat, besteht daher in erheblichem
Masse auch heute noch; es dürfte sich somit rechtfertigen, die bisherige
Rechtsprechung des Bundesgerichtes in Beziehung auf die Unterstützung von
interkantonalen Doppelbürgern, die ja auch mit gewissen Vorbehalten verknüpft
worden ist, von neuem eingehend auf ihre Richtigkeit zu überprüfen, soweit in
einem konkreten Streitfall ein Anlass hiezu vorliegt. Insbesondere stellt sich
die Frage, inwieweit jene Rechtsprechung vereinbar ist mit den Grundsätzen,
von denen das Bundesgericht im allgemeinen bei Beurteilung von interkantonalen
Streitigkeiten über Armenunterstützung ausgegangen ist; es hat dabei erklärt,
die Kantone seien verpflichtet, bei ihrem Verhalten gegenüber
unterstützungsbedürftigen Ausländern angesichts der zwischen ihnen bestehenden
Solidarität, Interessengemeinschaft auf einander gehörig Rücksicht zu nehmen,
sie hafteten einander in Bezug auf Unterstützungsbedürftige nach den
Grundsätzen über die Geschäftsführung ohne Auftrag, zumal wenn ein Kanton eine
Unterstützung übernehmen müsse, die bei richtigem Verhalten einem andern
obgelegen wäre (BGE 8 S. 443 Erw. 3; 31 I S. 407 Erw. 2; 43 I S. 308 ff.; 44 I
S. 75 f.; 46 I S. 455 ff.; 47 I S. 327 ff.; 50 I S. 127 ff., Erw. 2; 51 I S.
329; 52 I S. 389 ff.; 53 I S. 311 f.; 64 I S. 410 ff.).

Seite: 255
3. ­ Es steht nach den Akten fest, dass die Kosten der Unterstützung des
Johann Vogel seit dem Jahre 1933 stets von den Kantonen Zürich und St. Gallen,
den Gemeinden Horgen und Bütschwil, zu gleichen Teilen getragen werden sind.
Es kam zwischen ihnen jeweilen zu einer Einigung über die Versorgung in einer
Anstalt eines der beiden Kantone, wenn sich eine solche als nötig erwies, und
die Behörden des andern Kantons erklärten sich dann immer ohne Ausnahme
bereit, die Hälfte der Kosten der Versorgung, des Lebensunterhaltes zu
übernehmen. Eine solche Vereinbarung kam insbesondere zustande im November
oder Dezember 1935, nachdem Vogel aus einer zürcherischen Anstalt in eine st.
gallische übergeführt worden war und damit eine bis heute dauernde Periode
begonnen hatte, während der die Versorgung stets in st. gallischen Anstalten
erfolgte. Damals erklärte Bütschwil sogar, die Erziehungs- und
Versorgungskosten seien für alle Zukunft von beiden Heimatgemeinden je zur
Hälfte zu tragen, und Horgen stimmte dem zu, wenn nicht ausdrücklich, so doch
stillschweigend. Das geschah freilich zur Zeit, als noch beide Kantone der
interkantonalen Vereinbarung über die Unterstützung von Doppelbürgern
angeschlossen waren. Aber auch nachdem St. Gallen den Rücktritt von der
Vereinbarung erklärt hatte und dieser wirksam geworden war, wurde das
Übereinkommen zwischen ihnen über die gemeinsame Pflicht zur Unterstützung des
Johann Vogel erneuert, zunächst dann, als dieser nach einer gewissen Zeit der
Freiheit wieder in einer Anstalt versorgt werden musste, nämlich im Herbst
1938, dann wieder im Dezember 1940 und endlich im Juli oder August 1941, als
die heute noch dauernde Verwahrung in der kantonalen Strafanstalt in St.
Gallen vereinbart wurde. Es kann nun hier dahingestellt bleiben, ob schon aus
einem interkantonalen Doppelbürgerrecht an und für sich bei
Unterstützungsbedürftigkeit des Doppelbürgers eine Solidarität,
Interessengemeinschaft der beiden Heimatkantone entspringt, wie sie für die
Kantone gegenüber bedürftigen Ausländern angenommen

Seite: 256
worden ist. Zum mindesten ist eine solche Gemeinschaft zwischen Zürich und St.
Gallen gegenüber dem unterstützungsbedürftigen Vogel entstanden durch ihre
letzte Vereinbarung vom Juli oder August 1941 über die Verwahrung auf
gemeinsame Kosten in der Strafanstalt. Obwohl diese Vereinbarung auf Grund des
Doppelbürgerrechts des Vogel erfolgte, ist sie nicht durch den Verzicht auf
das st. gallische Bürgerrecht und die Entlassung aus diesem unwirksam geworden
und zwar auch dann nicht, wenn diese Entlassung rechtsgültig war. Eine
Interessengemeinschaft, Solidarität der Kantone gegenüber einem
Unterstützungsbedürftigen hat nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur
Folge, dass nicht ein Kanton durch Handlungen, die er im eigenen Interesse
vornimmt, seine Unterstützungslast auf einen andern Kanton abwälzen kann (BGE
43 I S. 309 f. Erw. 3; 46 I S. 456 ff.; 53 I S. 311 f.). Die Entlassung aus
dem Bürgerrecht des Kantons St. Gallen konnte somit die von diesem Kanton
übernommene Unterstützungspflicht für die dreijährige Dauer der Verwahrung in
der Strafanstalt nicht beseitigen. Die Klage ist daher in diesem Sinne
gutzuheissen.
Was mit Vogel nach dem Ablauf der Verwahrungszeit geschieht, ist noch
ungewiss. Es ist nicht sicher, dass die Unterstützungsbedürftigkeit fortdauern
wird. Unter diesen Umständen kann zur Zeit die Frage offen bleiben, ob der
Kanton St. Gallen oder die Gemeinde Bütschwil auch nachher noch für die Hälfte
der Kosten der Unterstützung aufkommen muss, sofern sich eine solche weiter
als nötig erweist. Es steht jeder Partei frei, das Bundesgericht wieder zum
Entscheid hierüber anzurufen, wenn die Unterstützungsbedürftigkeit fortdauern
oder von neuem eintreten sollte und die Parteien sich über die Tragung der
Kosten nicht einigen können.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird in dem Sinn teilweise gutgeheissen, dass der Kanton St. Gallen
(die Gemeinde Bütschwil)

Seite: 257
verpflichtet wird, weiter die Hälfte der Kosten der am 22. August 1941
angeordneten Einweisung des Johann Vogel in die Strafanstalt des Kantons St.
Gallen zu tragen. Im übrigen wird die Klage im Sinne der Erwägungen
abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.