BGE-61-I-225 - 1935-01-01 - ATF- Droit constitutionnel - Rechtsstellung der Anlieger an einer Strasse, die durch regierungsrätliches Verbot für den...

S. 225 / Nr. 33 Gleichheit vor dem Gesetz (Rechtsverweigerung) (d)

BGE 61 I 225

33. Urteil vom 11. Juli 1935 i. S. Bürgisser und Konsorten gegen Regierungsrat
des Kantons Zürich.

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Regeste:
Rechtsstellung der Anlieger an einer Strasse, die durch regierungsrätliches
Verbot für den Motorfahrverkehr gesperrt worden ist.

A. - Der zürcherische Regierungsrat hatte für die beiden Zugangsstrassen zum
Ütliberg, nämlich Buchenegg-Station Ütliberg (Gratstrasse) und
Gättern-Ringlikon-Ütliberg, zum Teil schon mit Beschlüssen von 1911/1912,
umfassender aber am 24. Dezember 1924 und am 27. Mai 1927 den Verkehr mit
Motorfahrzeugen verboten. Dabei wurden jeweils gestützt auf besondere
Bestimmungen der genannten Beschlüsse Ausnahmen zugunsten gewisser
Amtsstellen, von Ärzten, Tierärzten und Hebammen, sowie für die Anwohner der
beiden Strassen bewilligt.
B. - Infolge verschiedener Anstände über den Umfang des den Anstössern zu
gestattenden Motorfahrverkehrs erneuerte der zürcherische Regierungsrat mit
Beschluss vom 30. November 1933 das fragliche Verbot und behielt demgegenüber
nur noch folgende drei eng umschriebene Ausnahmen vor:
«Von diesem Verbot ausgenommen sind dringliche und unaufschiebbare
Berufsfahrten der Ärzte,

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Tierärzte und Hebammen..., sowie Fahrten der im Dienste der öffentlichen
Krankenanstalten, der Feuerwehr, der Polizei und des Bundes verwendeten
Motorfahrzeuge.»
«Die kantonale Baudirektion wird ermächtigt, auf Verlangen den Anwohnern der
betreffenden Strassen unter sichernden Bedingungen ausnahmsweise den Transport
solcher Güter, deren Beförderung mit der Ütlibergbahn oder deren Umlad in
Hinter-Buchenegg mit aussergewöhnlichen Schwierigkeiten verbunden ist, mit
Motorlastwagen zu gestatten.»
«Die Baudirektion wird ermächtigt, im Interesse des raschen Abtransportes der
für die Gastwirtschaftsbetriebe auf dem Ütliberg notwendigen Waren die
Benützung leichter Motorlastwagen ab Bergstation Ütliberg oder ab
Hinter-Buchenegg unter sichernden Bedingungen auf Zusehen hin zu gestatten.»
Dem Beschluss wurde zuhanden der unmittelbar Beteiligten im wesentlichen
folgende Begründung beigegeben:
Die rechtliche Grundlage für ein Verkehrsverbot von der Art des vorliegenden
sei heute Art. 3 des eidgenössischen Motorfahrzeuggesetzes von 1932 (MFG). Die
Zuständigkeit des Regierungsrates ergebe sich, solange ein kantonales
Einführungsgesetz zum Bundesgesetz fehle, aus dem noch in Kraft stehenden
zürcherischen Motorfahrzeuggesetz von 1923, dessen § 13 Abs. 1 laute: «Der
Regierungsrat ist befugt, den Verkehr mit Motorfahrzeugen auf einzelnen
Strassen und zu bestimmten Zeiten zu verbieten», eventuell auch aus dem
kantonalen Strassengesetz von 1893, gemäss dessen § 63 dem Regierungsrat die
Oberaufsicht über das gesamte Strassenwesen zustehe.
Der Regierungsrat sei der Auffassung, dass ein für bestimmte Strassen
erlassenes Motorfahrzeugverbot auch die Anwohner treffe. Dem stehe § 181
zürch. Einf. Ges. zum ZGB nicht entgegen, wo gesagt sei: «Wenn durch Aufhebung
einer öffentlichen Strasse einem Grundstück der Weg entzogen wird, so behält
dasselbe das nötige Wegrecht über die verlassene Wegstrecke bis zu deren

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Einmündung in die öffentliche Strasse, solange ihm nicht ein anderer
ausreichender Weg unentgeltlich angewiesen wird.» Diese Bestimmung beziehe
sich nur auf den Fall der Aufhebung einer öffentlichen Strasse, nicht aber auf
die blosse Beschränkung des Fahrverkehrs.
Gelte aber ein für die Ütlibergstrassen erlassenes Fahrverbot grundsätzlich
für alle Strassenbenützer, wenn es der Regierungsrat nicht ausdrücklich
einschränke, so frage sich nur noch, ob im vorliegenden Fall Einschränkungen
angebracht seien. Dabei sei darauf zu verweisen, dass der Motorfahrverkehr auf
dem Ütliberg in erster Linie deshalb als unerwünscht erscheine, weil das
Gebiet des Ütlibergs den Fussgängern als Promenadengebiet erhalten bleiben
solle, daneben aber auch, weil strassentechnische Erwägungen eine Rolle
spielten: «Sowohl die Strasse von Gättern/Ringlikon, als auch diejenige von
Buchenegg weisen auf längere Strecken eine Breite von nur 3-3,5 m auf. Das
Kreuzen von Fahrzeugen ist also nicht überall möglich. Der Untergrund besteht
zur Hauptsache aus teils mergeligem, teils lehmigem Material. Da auch ein
Steinbett... fehlt, entstehen bei feuchter Witterung oder bei Schneeschmelze
Auftriebe. Selbst ein wenig intensiver Motorfahrzeugverkehr wird
Beschädigungen des Strassenkörpers mit sich bringen, sofern nicht eine längere
Trockenperiode vorangegangen ist oder die Strasse sich in gefrorenem Zustande
befindet. Würde der Motorfahrzeugverkehr zugelassen, so müssten ziemlich viele
und kostspielige Arbeiten vorgenommen werden (Sickerungen, Ausheben von
Strassengräben, Ersatz von Dolen, Ergänzung der Chaussierung). Ausserdem
besteht für die Strasse Buchenegg/Station Ütliberg bei der Fallätsche und der
Burgruine Baldern Abrutschgefahr. Es ergibt sich somit einwandfrei, dass beide
Strassen sich für den Motorfahrzeugverkehr schlechterdings nicht eignen, auch
wenn dieser sich in bescheidenem Ausmasse halten würde.»
Bei Ausnahme der Anstösser vom Fahrverbot würde sich auf den fraglichen
Strassen bald ein so starker Verkehr

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entwickeln, dass eine wirksame Kontrolle kaum mehr möglich wäre und der
Hauptzweck des Verbotes vereitelt würde. Der Verzicht auf den
Motorfahrzeugverkehr könne übrigens den Bewohnern des Ütliberggebietes
angesichts der bestehenden Bahnverbindung mit der Stadt Zürich (Ütlibergbahn)
wohl zugemutet werden.
C. - Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 30. November 1933 haben mehrere
Anwohner der Ütlibergstrassen, worunter hauptsächlich die Inhaber der auf dem
Ütliberg gelegenen Wirtschaften, staatsrechtliche Beschwerde eingereicht mit
dem Antrag, es sei das erlassene Fahrverbot insoweit aufzuheben, als den
Anliegern die Benutzung der fraglichen Strassen mit ihren eigenen
Motorfahrzeugen untersagt und als ihren Lieferanten der «Zubringerdienst»
verunmöglicht wird.
Die Begründung der Beschwerde lässt sich wie folgt zusammenfassen:
a) Das angefochtene Verbot verletze die Rechtsgleichheit, indem der
Regierungsrat bisher in allen Fällen, da bestimmte Strassen für den
Automobilverkehr gesperrt wurden, einen Vorbehalt zugunsten der Anstösser
gemacht habe. «Demgegenüber kann sich der Regierungsrat nicht etwa darauf
berufen, dass gerade die Rechtsgleichheit die Anwendung des Verbotes auch auf
die Rekurrenten erfordere... Das Verlangen nach rechtsgleicher Behandlung geht
diesfalls ganz entschieden in der Richtung, dass den Grundeigentümern an
Strassen, die für den Autoverkehr grundsätzlich gesperrt sind, mit Rücksicht
auf ihre Anliegerqualität eine besondere Stellung eingeräumt wird.»
b) Der Anlieger an einer öffentlichen Strasse stehe zum Inhaber der
Strassenhoheit in einem besonders ausgestalteten Rechtsverhältnis. Einerseits
sei er für die Erstellung und den Ausbau der Strasse beitragspflichtig.
Anderseits aber stünden ihm nach allgemeiner, in Wissenschaft und Praxis
anerkannter Lehre besondere «Vorzugs- oder Anliegerrechte» zu, hauptsächlich
«ein unentziehbares Recht auf die Zufahrt zu seiner Liegenschaft» Für den
Kanton

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Zürich ergebe sich das noch besonders aus § 181 EG zum ZGB. Wenn hier dem
Anlieger an einer öffentlichen Strasse bei deren Aufhebung ein Wegrecht über
die verlassene Strassenstrecke eingeräumt werde, so müsse ein ähnliches Recht
auch schon bei Beschränkung der Fahrbarkeit einer noch bestehenden Strasse
gegeben sein. Dieses Recht werde den Rekurrenten durch das fast vollständige
Fahrverbot des Regierungsrates zu einem wesentlichen Teil entzogen, was einer
Enteignung gleichkomme und gegen die Eigentumsgarantie des Art. 4 KV
(Gewährleistung wohlerworbener Privatrechte) verstosse. Die Vorteile der
Ütlibergbahn vermöchten die Rekurrenten für die Unmöglichkeit einer Benutzung
der fraglichen Strassen nicht zu entschädigen.
c) Art. 3 MFG könne niemals die Meinung haben, dass ein für bestimmte Strassen
erlassenes Fahrverbot auch für die Anstösser gelten solle. Die gegenteilige
Annahme des Regierungsrates sei offensichtlich irrtümlich.
d) Es sei unzutreffend, dass die Bewilligung des Anliegerverkehrs «dem
Gedanken der Erhaltung des Ütliberggebietes als Promenadengebiet für
Fussgänger» irgendwie Eintrag tun würde. Der Anliegerverkehr würde sich in
bescheidenem Rahmen halten. Entsprechend seien auch die Befürchtungen
ungerechtfertigt, die der Regierungsrat in strassentechnischer Hinsicht gegen
eine Befreiung der Anstösser vom Fahrverbot äussere.
D. - Der Regierungsrat beantragt Abweisung der Beschwerde.
Die Rekurrenten könnten sich für ihren Standpunkt auf keinen Fall auf Art. 3
MFG berufen. Ebenso sei es unzutreffend, dass das zürcherische Recht besondere
«Anliegerrechte» im Sinne der Beschwerde kenne. Der § 181 EG zum ZGB komme nur
zur Anwendung, wenn eine Strasse als öffentlicher Verkehrsweg aufgehoben
werde. Es könne keine Rede davon sein, dass § 181 dem Anlieger an einer
öffentlichen Strasse das Recht gebe, die Strasse in anderer Art und Weise zu
benutzen als die übrige Bevölkerung.

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Werde bei einer öffentlichen Strasse der Gemeingebrauch eingeschränkt, indem
gewisse Arten von Fahrzeugen ausgeschlossen würden, so gelte das grundsätzlich
auch für den Anlieger.
Der Vorwurf einer Verletzung der Rechtsgleichheit sei unbegründet. Der
Regierungsrat habe eine ganze Reihe weiterer Strassen ohne Zulassung des
Anliegerverkehrs gesperrt. Die Rekurrenten hätten nicht behauptet, es seien im
Kanton Zürich unter gleichen oder auch nur ähnlichen Verhältnissen wie beim
Ütliberg Motorfahrzeugverbote unter Vorbehalt des Anliegerverkehrs
ausgesprochen worden.
E. - Die Rekurrenten haben den Regierungsratsbeschluss vom 30. November 1933
gleichzeitig auch beim Bundesrat wegen angeblicher Verletzung von Art. 3 MFG
angefochten. Der Bundesrat ist auf die Eingabe nicht eingetreten, da Art. 3
MFG eine Beschwerde an den Bundesrat nur gewähre gegen beschränkte Fahrverbote
im Sinne von Art. 3 Abs. 2, nicht aber gegen ein «Totalverbot» gemäss Art. 3
Abs. 1, als welches sich der angefochtene Beschluss des Regierungsrates
darstelle (Entscheid des Bundesrates vom 19. Januar 1934).
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
...
4.- Art. 3 MFG behält den Kantonen in gewissem Umfang die Zuständigkeit zum
Erlass beschränkter oder unbeschränkter Motorfahrzeugverbote vor, ohne aber
damit irgendwelche Anordnungen über die Rechtsstellung der Anlieger an den vom
Verbot betroffenen Strassen zu verbinden. Die Rekurrenten können sich deshalb
von vorneherein weder unter dem Gesichtspunkt von Art. 4 BV (willkürliche
Gesetzesauslegung), noch allenfalls wegen vermeintlicher Verletzung des
Grundsatzes von der derogatorischen Kraft des Bundesrechts auf die genannte
Gesetzesbestimmung berufen.
5.- Dass die Rekurrenten als Anstösser an die

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Ütlibergstrassen subjektive, unter dem Schutz der Eigentumsgarantie stehende
Rechte auf Benutzung jener Strassen hätten, ergibt sich zunächst im Gegensatz
zu der in der Beschwerde vertretenen Ansicht keineswegs aus einem
«allgemeinen, in Wissenschaft und Praxis anerkannten» Grundsatz. Die
schweizerische Auffassung geht im Gegenteil dahin, dass dem Anstösser -
ungeachtet der von ihm allenfalls bezahlten Beiträge an die Erstellung oder
den Ausbau der Strasse - kein besseres Recht am Gemeingebrauch zukommt als
jedem andern Volksgenossen (LEEMANN, Kommentar zum Sachenrecht, zu Art. 664 N.
53; HAAB, Kommentar, zu Art. 664 N. 21; GREUTER, Das Recht der öffentlichen
Sachen im Kanton Zürich, S. 63 ff.; BOSSHARDT, Eigentumsgarantie, S. 28/29;
BGE 47 II S. 71 ff. Erw. 4; vgl. auch FLEINER, Institutionen, 8. Aufl. S.
377). Es könnte sich daher nur fragen, ob im Kanton Zürich die Vorschrift von
§ 181 EG zum ZGB eine andere Rechtslage schaffe. In dieser Beziehung hat das
Bundesgericht, da es sich um die Auslegung kantonalen Gesetzesrechtes handelt,
die angefochtene Entscheidung nur auf Willkür zu überprüfen (vgl. BGE 57 I S.
210). Von Willkür kann nicht geredet werden, wenn der Regierungsrat den § 181
als eine Sonderbestimmung für den Fall der Aufhebung einer öffentlichen
Strasse auffasst, aus welcher nicht geschlossen werden dürfe, dass der
zürcherische Gesetzgeber die Rechtsstellung des Anliegers an einer bestehenden
Strasse abweichend von der allgemeinen schweizerischen Auffassung habe
ausgestalten wollen. Sollte jedoch § 181 dem Strassenanlieger tatsächlich
nicht nur bei Aufhebung, sondern schon während des Bestehens einer
öffentlichen Strasse besondere Rechte zugestehen wollen, so liesse sich
wiederum ohne Willkür die Meinung vertreten, dass dieses Recht nicht auch die
Befugnis zur Benutzung der Strasse mit Motorfahrzeugen in sich schliesse oder
dass doch eine solche weitgehende Befugnis nur da gegeben sei, wo dem keine
öffentlichen Interessen entgegenstehen. Diese letzte Voraussetzung durfte aber

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der Regierungsrat, soweit der Anspruch auf Bewilligung des Anliegerverkehrs
auf den Ütlibergstrassen im Sinne der heutigen Beschwerde in Frage steht, nach
den unter Erwägung 6 folgenden Ausführungen auf jeden Fall ohne Willkür als
nicht erfüllt betrachten.
Es mag übrigens dahingestellt bleiben, ob nicht die Rekurrenten ihre
vermeintlichen, aus § 181 EG zum ZGB abgeleiteten Sonderrechte auf dem Wege
der Zivilklage zur Abklärung bringen könnten. In diesem Falle wäre ihnen die
Berufung auf die Eigentumsgarantie ohnehin solange versagt, als nicht das
Bestehen der fraglichen Rechte durch Zivilurteil verbindlich festgestellt ist
(BGE 43 I S. 206 ff.).
6.- Der Regierungsrat geht davon aus, dass das für eine bestimmte Strasse
erlassene Verbot der Motorfahrzeuge grundsätzlich für alle Strassenbenützer
gelte, sofern er nicht selber gewisse Einschränkungen verfüge. Dabei
beansprucht er aber, wie die weiteren Erwägungen seines Entscheides zeigen,
nicht eine völlig freie Entscheidung über Bewilligung oder Nichtbewilligung
von Ausnahmen. Er scheint sich vielmehr von der Auffassung leiten zu lassen,
dass Ausnahmen nur dann und in dem Umfang verweigert werden sollen, als ihrer
Erteilung sachliche, durch ein überwiegendes öffentliches Interesse bedingte
Gründe gegenüberstehen. Hiedurch wird vermieden, dass die Anwohner der
gesperrten Strasse mehr als notwendig gegenüber den Anwohnern geöffneter
Strassen des gleichen Kantons benachteiligt werden.
Trägt demnach die Auffassung des Regierungsrates in grundsätzlicher Hinsicht
den Anforderungen von Art. 4 BV Rechnung, so lässt sich auf dem Boden dieser
Verfassungsbestimmung auch dagegen nichts einwenden, dass im vorliegenden Fall
die von den Rekurrenten gewünschte unbeschränkte Zulassung des
Anstösserverkehrs mit eigenen Wagen und des Zubringerdienstes abgelehnt wird.
Die Annahme des Regierungsrates, dass bei Gewährung einer derart allgemeinen
Ausnahme der Verkehr auf den Ütlibergstrassen einen Umfang annehmen würde, dem

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diese in ihrem gegenwärtigen Zustand nicht gewachsen wären, wird im
angefochtenen Entscheid in einer Art und Weise begründet, die dem Vorwurf der
Willkür standhält. Die Rekurrenten unterlassen es denn auch, in dieser
Hinsicht die Rüge der Willkür zu erheben. Ebenso werden die Darlegungen des
Regierungsrates, wornach die von den Rekurrenten vorgeschlagene Regelung die
Sicherstellung eines ungestörten Fussgängerverkehrs vereiteln würde, nicht als
willkürlich angefochten. Bei dieser Sachlage durfte der Regierungsrat ohne
Verletzung von Art. 4 BV das Interesse der Anlieger an der beanspruchten
Sondererlaubnis zurückstellen gegenüber den aus dem Gesagten sich ergebenden
überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit an einer strengen Durchführung des
Fahrverbotes.
Ob die Entscheidung gleich lauten müsste, wenn die Rekurrenten die Bewilligung
des Anliegerverkehrs in einem engeren Rahmen, unter zeitlichen und anderen
Einschränkungen, verlangt hätten, braucht heute nicht untersucht zu werden, da
ein Eventualantrag auf Kassation des Fahrverbotes in einem derart beschränkten
Umfang nicht gestellt worden ist.
7.- Die von den Rekurrenten erhobene Rüge formeller Rechtsungleichheit erweist
sich ohne weiteres als unbegründet. In keiner der Beschwerden wird behauptet,
geschweige denn dargetan, dass es sich bei den für bestimmte Strassen
erlassenen Fahrverboten, von denen der Regierungsrat die Anlieger ausgenommen
haben soll, um im wesentlichen gleiche Tatbestände wie hier handelte.
Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird abgewiesen.