BGE-61-I-103 - 1935-01-01 - DTF - Diritto costituzionale - Art. 56 BV und Art. 3 zürch. KV: Die Gewährleistung der Vereinsfreiheit, bezw. der Vereins- und...

S. 103 / Nr. 14 Vereinsfreiheit (d)

BGE 61 I 103

14. Urteil vom 3. April 1935 i. S. Nationale Front gegen Zürich.

Regeste:
Art. 56 BV und Art. 3 zürch. KV: Die Gewährleistung der Vereinsfreiheit, bezw.
der Vereins- und Versammlungsfreiheit gilt nur unter Vorbehalt der allgemeinen
polizeilichen Beschränkungen. Gegenüber Vereinsveranstaltungen und
Versammlungen, für die der öffentliche Grund beansprucht wird, haben die
Behörden eine freiere Stellung, wenn es sich darum handelt, die Interessen des
Verkehrs und überhaupt der öffentlichen Ordnung, Ruhe und Sicherheit zu
wahren. - Anwendung dieser Grundsätze auf das vom zürcherischen Regierungsrat
erlassene Verbot nächtlicher politischer Umzüge und Versammlungen im Freien.

A. - Am 5. November 1934 stellte die «Nationale Front» beim Polizeivorstand
der Stadt Zürich das Gesuch um Bewilligung eines Fackelzuges, der am Samstag
den 17. November 1934 abends 20 Uhr 15 im Stadtkreis Zürich 1 als
Demonstration für die (am 24. Februar 1936 zur Abstimmung gelangende)
eidgenössische «Wehrvorlage» durchgeführt werden sollte. Der Polizeivorstand

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antwortete, dass dem Gesuch keine Folge gegeben werden könne, da der
zürcherische Regierungsrat durch Beschluss vom 8. Februar 1934 nächtliche
politische Umzüge und Versammlungen im Freien verboten habe und keine
genügenden Gründe für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung vorlägen.
Der erwähnte Beschluss des Regierungsrates lautet:
«Der Regierungsrat, nach Einsicht eines Antrages der Polizeidirektion und
gestützt auf § 24 Ziff. 9 des Gesetzes betreffend die Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar
1899, beschliesst:
I. Selbstschutz- und Angriffsformationen politischer Parteien und ähnlicher
Gruppen sind verboten.
II. Bei Nacht sind politische Umzüge und politische Versammlungen im Freien
verboten. Die zuständige Gemeindebehörde kann Ausnahmen bewilligen.
III. Bei Übertretungen dieser Vorschriften werden Veranstalter und Teilnehmer
mit Polizeibusse bis auf 500 Fr. bestraft,...
IV. ...»
B. - Gegen die Verfügung des Polizeivorstandes der Stadt Zürich hat die
Nationale Front am 14. Dezember 1934 die staatsrechtliche Beschwerde an das
Bundesgericht ergriffen mit den Anträgen:
1) die Verfügung sei aufzuheben;
2) der darin genannte Beschluss des zürcherischen Regierungsrates vom 8.
Februar 1934 sei als verfassungswidrig zu bezeichnen;
3) der Polizeivorstand sei anzuweisen, dem Gesuch der Rekurrentin um
Bewilligung eines Fackelzuges als Demonstration für die Wehrvorlage zu
entsprechen.
Zur Begründung wird ausgeführt:
Da der Polizeivorstand sich auf den Regierungsbeschluss vom 8. Februar 1934
stütze, hänge der Entscheid über

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die staatsrechtliche Beschwerde davon ab, ob Ziff. II dieses Beschlusses
verfassungswidrig sei. Ein allgemeines Verbot politischer Umzüge und
politischer Versammlungen im Freien zur Nachtzeit, wie es Ziff. II ausspreche,
verletze die Art. 56 BV und 3 KV. Wenn in Art. 3 KV von «Beschränkungen des
allgemeinen Rechts» die Rede sei, so könne dies wohl nicht anders verstanden
werden als die Einschränkung zu Art. 56 BV, wonach «Vereine (und
Versammlungen) weder in ihrem Zweck noch den dafür bestimmten Mitteln
rechtswidrig oder staatsgefährlich» sein dürfen. In keinem Falle aber könne
der Regierungsrat daraus das Recht zu einem allgemeinen und unbefristeten
Verbot politischer Umzüge und Versammlungen im Freien und bei Nacht ableiten,
welches dem klaren Wortlaut der Verfassung widerspreche, die die freie
Meinungsäusserung, wozu auch Demonstrationen gehören und politische
Versammlungen, ausdrücklich gewährleiste.
Leider sei bei Erlass der regierungsrätlichen Verordnung vom 8. Februar 1934
die rechtzeitige Anfechtung versäumt worden. Es bleibe daher nichts anderes
als auf dem Umwege über die Anfechtung einzelner Hoheitsakte, die auf der
erwähnten Verordnung basieren, das Versäumte nachzuholen. Es sei dies umso
nötiger, als die Anwendung der regierungsrätlichen Verordnung durch die Praxis
diese zu einem höchst anfechtbaren Mittel der Parteiwillkür mache. Auf Grund
der Verordnung würden politische Aktionen einer Minderheit durch die
Behördenvertreter der Mehrheitsparteien einfach unterbunden, ohne dass es dazu
noch einer Begründung bedürfe. Die regierungsrätliche Vorschrift treffe
insbesondere die «Nationale Front» härter als andere Parteien, da der Kampf
gegen sie vor allem auch mittelst des wirtschaftlichen Boykotts gegen
Saalbesitzer geführt werde, die ihre Lokale zur Verfügung stellten, sodass die
«Nationale Front» an vielen Orten zu feierabendlichen Versammlungen im Freien
gezwungen sei. Diese

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Versammlungstätigkeit aber werde durch die angefochtene Verordnung
unterbunden. Wohl sehe die Verordnung selbst vor, dass die Gemeindebehörden
Ausnahmebewilligungen erteilen. Damit könne die Rekurrentin sich aber in
keinem Fall begnügen, so lange das Versammlungsrecht selbst verfassungsmässig
garantiert sei. Wie willkürlich diese Ausnahmebewilligungen verweigert und die
Aktion eines unliebsamen politischen Gegners unterbunden werde, zeige ja
gerade der vorliegende Beschwerdefall.
Die Rekurrentin hat die Verfügung des Polizeivorstandes auch im kantonalen
Beschwerdeverfahren weitergezogen, wurde aber von allen kantonalen Instanzen
abgewiesen, in letzter Linie durch Entscheid des Regierungsrates vom 21.
Februar 1935 mit folgender Begründung:
Die vom Regierungsrat am 8. Februar 1934 beschlossenen Massnahmen zum Schutze
der öffentlichen Ordnung bestehen zu Recht. Von einer politischen Entspannung
ist zurzeit nicht die Rede. Daher ist es angezeigt, an den getroffenen
Massnahmen zum Schutze der öffentlichen Ordnung festzuhalten. Sache der
Gemeindebehörde ist es, ob sie Ausnahmen bewilligen will. Der in diesem Falle
zuständige Stadtrat hat angesichts der politischen Lage die Bewilligung
abgelehnt. Der Regierungsrat hält diesen Beschluss für rechtlich und sachlich
begründet und hat daher keine Veranlassung, die Entscheide der Vorinstanzen
aufzuheben.
D. - Der Regierungsrat des Kantons Zürich und der Stadtrat von Zürich
beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat verweist in seiner
Antwort auf eine Reihe von Ruhestörungen politischer Natur, die sich in
letzter Zeit in Zürich ereignet hätten und welche das angefochtene Verbot ohne
weiteres rechtfertigten. Regierungsrat und Stadtrat bestreiten, dass die
Rekurrentin Schwierigkeiten habe, für ihre Versammlungen in Zürich geeignete
Lokale zu finden.

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Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- ....
2.- Die Rekurrentin beschwert sich über die Verfügung des Polizeivorstandes
der Stadt Zürich als einer Anwendung des regierungsrätlichen Beschlusses vom
8. Februar 1934, den sie gleichfalls anficht. Der erwähnte Beschluss des
Regierungsrates hat den Charakter einer Polizeiverordnung. Die Frage seiner
Verfassungsmässigkeit kann anlässlich einer konkreten Anwendung noch
aufgeworfen werden, freilich nur mit der Wirkung, dass im Falle der
Verfassungswidrigkeit die konkrete Massnahme, nicht aber die Verordnung,
formell aufgehoben wird.
Die Rekurrentin macht nicht geltend, dass der Regierungsrat zum Erlass einer
Verordnung der vorliegenden Art nicht die formale Kompetenz habe, sondern
behauptet, das Verbot der nächtlichen politischen Umzüge und Versammlungen im
Freien sei materiell verfassungswidrig indem es mit Art. 56 BV und 3 KV in
Widerspruch stehe, d. h. die Vereins- und Versammlungsfreiheit beeinträchtige.
Da Art. 3 KV neben dem Recht der freien Meinungsäusserung und der
Vereinsfreiheit ausdrücklich auch die Versammlungsfreiheit gewährleistet,
braucht auch im vorliegenden Falle zu der Frage nicht Stellung genommen zu
werden, ob in der durch Art. 56 BV garantierten Vereinsfreiheit auch die
Versammlungsfreiheit inbegriffen sei (s. BGE 60 I 207 b).
3.- Ziffer II des regierungsrätlichen Beschlusses verbietet politische Umzüge
und Versammlungen zur Nachtzeit im Freien. Mit der nähern Umschreibung «im
Freien» sind wohl Demonstrationen auf dem öffentlichen Grund und Boden, d. h.
auf Strassen und öffentlichen Plätzen gemeint. Jedenfalls ist der Beschluss in
diesem Sinne auf die Rekurrentin zur Anwendung gelangt. Das Verbot ist eine
Massnahme zum Schutz der öffentlichen Ruhe und Ordnung. Das ergibt sich aus
dem Titel und Ingress des Beschlusses, der auf § 24 Ziff. 9 des Gesetzes

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betr. die Organisation und Geschäftsführung des Regierungsrates vom 26.
Februar 1899 (Handhabung der allgemeinen Sicherheitspolizei) verweist, und
auch aus dem Entscheide des Regierungsrates. Als oberster Hüter der
öffentlichen Ordnung und Sicherheit glaubte der Regierungsrat, dass mit
Rücksicht auf die äusserst gespannten politischen Verhältnisse, speziell in
der Stadt Zürich, ein Verbot der gedachten nächtlichen Veranstaltungen im
allgemeinen Interesse nötig sei. Es folgt aus dieser Motivierung des Verbots,
dass es nicht als ein dauerndes gemeint ist, sondern wieder aufgehoben werden
soll, sobald eine deutliche Entspannung der Lage eingetreten sein wird
dergestalt, dass Ruhestörungen anlässlich solcher nächtlicher politischer
Manifestationen nicht mehr zu befürchten sein werden.
Das Verbot ist auch kein absolutes; die zuständige Gemeindebehörde kann
Ausnahmen bewilligen. Die Gemeindebehörde, die den Verhältnissen nahesteht,
ist ja am besten in der Lage, zu beurteilen, ob eine beabsichtigte
Manifestation Bedenken erregt vom Standpunkt der Wahrung der öffentlichen
Ordnung aus. Sie hat über die Zulassung im einzelnen Falle zu entscheiden. Es
ist das ein typischer Fall des administrativen, speziell polizeilichen
Ermessens, das pflichtgemäss ausgeübt werden muss, d. h. nicht nach Laune und
Willkür, speziell auch nicht nach Gesichtspunkten politischer Sympathie und
Antipathie, sondern nach objektiven Erwägungen und gleichmässig ohne Ansehen
der Person.
4.- Die Rekurrentin erhebt indessen nicht Beschwerde darüber, dass der
Polizeivorstand der Stadt Zürich, indem er den projektierten Fackelzug nicht
zuliess, von jenem Ermessen einen verfassungswidrigen Gebrauch gemacht habe.
Der Angriff richtet sich, wie bemerkt, gegen den Beschluss des Regierungsrates
vom 8. Februar 1934. Die Rekurrentin erklärt ja, das Schicksal des Rekurses
hänge ausschliesslich davon ab, ob Ziffer II dieses Beschlusses
verfassungswidrig sei. Allerdings wird

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dann am Schlusse der Beschwerde noch gesagt, für die Praxis werde der
Beschluss des Regierungsrates zu einem Mittel der Parteiwillkür, wie gerade
auch der vorliegende Fall zeige. Aber das ist nach dem Zusammenhang nur ein
Beschwerdemotiv gegen den regierungsrätlichen Beschluss. Der eventuelle
Standpunkt, dass, auch wenn der Beschluss des Regierungsrates
verfassungsmässig haltbar sein sollte, doch die Verfügung des städtischen
Polizeivorstandes verfassungswidrig sei, wird nicht eingenommen. Die Frage,
die das Bundesgericht zu entscheiden hat, ist daher lediglich die, ob Ziffer
II des regierungsrätlichen Beschlusses als solche die Vereins- und
Versammlungsfreiheit verletze und deshalb die Verfügung des Polizeivorstandes
der Stadt Zürich aufzuheben sei.
5.- Eine von der Rekurrentin für ihre Mitglieder veranstaltete Manifestation,
wie der beabsichtigte Umzug, fällt wohl in den Rahmen ihrer Vereinstätigkeit;
und in der letzten Phase, wo an die Teilnehmer eine Rede gehalten werden
sollte, hätte die Veranstaltung auch den Charakter einer öffentlichen
Versammlung angenommen. Insofern würde die Garantie der Vereins- und
Versammlungsfreiheit an sich zutreffen. Dem regierungsrätlichen Verbot liegt
aber ein Motiv zu Grunde, das einem andern Gebiet angehört als der politischen
Überwachung von Vereinen und Versammlungen als solchen. Wennschon es
politische Manifestationen betrifft, so richtet es sich doch nicht gegen
bestimmte Zwecke und Methoden der Politik; es stellt nicht darauf ab, ob mit
der Manifestation staatsgefährliche oder rechtswidrige Zwecke und Mittel
verfolgt werden, sondern hat, wie bereits ausgeführt, ausschliesslich
sicherheitspolizeilichen Charakter, indem es Ruhestörungen vorbeugen will, die
sich anlässlich der nächtlichen Umzüge und Versammlungen ergeben könnten. Auch
für die Vereinstätigkeit und die öffentlichen Versammlungen kann aber auf dem
allgemein polizeilichen Gebiet keine privilegierte Stellung beansprucht
werden. Auch für sie muss man sich diejenigen Beschränkungen gefallen

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lassen, die aus allgemeinen polizeilichen Gründen als zulässig erscheinen. Das
ist so auf dem Boden des Art. 56 BV (BURCKHARDT, BV 3. Aufl. 524 f; BGE 53 I
354 ff.; 57 I 272 f) und trifft auch zu für Art. 3 KV von Zürich, wo gerade
die Beschränkungen des allgemeinen Rechts vorbehalten sind. Wie andere
Verfassungsgarantien, besteht auch die Vereins- und Versammlungsfreiheit nur
innerhalb der Schranken der öffentlichen Ordnung und Sicherheit. Das übersieht
die Rekurrentin, wenn sie geltend macht, dass Vereine und Versammlungen, die
weder in ihrem Zweck, noch den dafür bestimmten Mitteln rechtswidrig und
staatsgefährlich seien, nicht in der Weise beschränkt werden dürften, wie das
regierungsrätliche Verbot es tut.
Dass nun aber das fragliche Verbot als Massnahme zur Sicherung der
öffentlichen Ordnung und Ruhe unstatthaft sei, d. h. dass die ihm zu Grunde
liegenden, auch der Rekurrentin wohlbekannten polizeilichen Erwägungen es
nicht zu stützen vermöchten, wird im Rekurs im Grunde nicht behauptet. Das
Bundesgericht hat denn auch keine Veranlassung, zu einer gegenteiligen
Auffassung zu gelangen. Es ist zu beachten, dass man es, wie oben bemerkt, mit
einem relativen Verbot zu tun hat, bei dem der Entscheid im einzelnen Falle
bei der Gemeindebehörde liegt, die nach ihrem pflichtgemässen Ermessen
Ausnahmen bewilligen kann. Die in dieser Weise beschränkten politischen
Veranstaltungen stellen sodann eine Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes
dar, die über die gewöhnliche Benützung durch das Publikum hinausgeht und
einen gesteigerten Gemeingebrauch darstellt, der nach allgemeinen
verwaltungsgerichtlichen Grundsätzen einer weitergehenden polizeilichen
Regelung und Beschränkung untersteht als die gewöhnliche Benützung. Die
Behörden haben hier eine freiere Stellung, wenn es sich darum handelt, die
Interessen des Verkehrs und überhaupt der öffentlichen Ordnung, Ruhe und
Sicherheit zu wahren (BGE 55 I 238 ff. und Zitate; 57 I 272

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f.; Urteil i. S. Sozialistische Partei von Freiburg vom 1. März 1935 S. 10
ff., nicht veröffentlicht). Angesichts der vom Regierungsrat erwähnten
Vorfälle (Unruhen anlässlich des politischen Fackelzuges vom 23. September
1933, Überfall eines katholischen Musikvereins durch Kommunisten am 17. Juni
1934, Bombenattentate gegen Redaktor Grau und gegen die Synagoge, Vorkommnisse
im letzten November beim Cabaret «Pfeffermühle» und beim Schauspielhaus
anlässlich der Aufführung des Stückes «Professor Mannheim») und der daraus
ersichtlichen mit Spannung geladenen politischen Atmosphäre in Zürich kann
nicht gesagt werden, dass der Regierungsrat, indem er aus Gründen der
Sicherheitspolizei die Benützung der Strassen und öffentlichen Plätze durch
nächtliche Umzüge und Versammlungen beschränkte, das ihm als höchster
kantonaler Polizeibehörde zustehende Ermessen überschritten habe. Von
Bedeutung ist dabei namentlich auch, dass das Verbot ausschliesslich Umzüge
und Versammlungen zur Nachtzeit trifft, wo die Gefahr von Ruhestörungen
erheblich grösser ist als bei Tage, und wo die auf die Aufrechterhaltung der
Ordnung gerichtete Tätigkeit der Polizei stark erschwert ist.
Mit dem regierungsrätlichen Verbot sind unter Umständen auch Manifestationen
verunmöglicht, deren Veranstalter selber die öffentliche Ordnung wahren
wollen, bei denen aber die Gefahr besteht, dass Angehörige gegnerischer
Gruppen störend eingreifen und dass es so zu Unruhen kommt. Auch insofern
erscheint das Verbot nicht als unzulässig. Die Veranstalter haben ihre Leute
häufig nicht in den Händen (Urteil Nationale Front und Gen. vom 14. Dezember
1934, BGE 60 I S. 352), und es ist in solchen Verhältnissen meistens schwer,
auszumachen, wer mit den Tätlichkeiten begonnen hat. Auch weil es sich hier um
eine über die gewöhnliche Benützung hinausgehende Inanspruchnahme von Strassen
und öffentlichen Plätzen handelt, können keine Bedenken dagegen bestehen, dass
überhaupt nächtliche Demonstrationen

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verboten werden (Erlaubnis durch die Gemeindebehörde vorbehalten), die bei der
bestehenden politischen Atmosphäre in Zürich Anlass zu Störungen der
öffentlichen Ordnung geben können; denn solche Störungen zur Nachtzeit können
in gespannten politischen Verhältnissen von der Polizei vielfach überhaupt
nicht oder dann nur mit einem ganz unverhältnismässigen Aufwand verhindert
werden (BGE 55 I S. 238 f; s. dagegen betr. Versammlungen in geschlossenen
Lokalen - speziell zu Kultuszwecken - BGE 20, S. 280 Erw. 2).
Die angebliche (vom Regierungsrat und vom Stadtrat bestrittene) Schwierigkeit
für die Rekurrentin, für ihre Versammlungen Lokale zu finden, kann hier keine
Rolle spielen. Wenn das regierungsrätliche Verbot als zulässige
sicherheitspolizeiliche Massnahme die Vereins- und Versammlungsfreiheit nicht
verletzt, kann es nicht aus jenem Grunde der Rekurrentin gegenüber unzulässig
sein. Ein solcher Moment wäre etwa im konkreten Falle im Gesuch an die
Gemeindebehörde geltend zu machen. Das ist hier nicht geschehen und konnte ja
auch nicht geschehen bei einer Veranstaltung, die in einem geschlossenen Saal
überhaupt nicht durchführbar war.
Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Beschwerde wird abgewiesen.