BGE-60-I-197 - 1934-01-01 - ATF- Droit constitutionnel - Allgemeines Verbot des baselstädtischen Regierungsrates, Versammlungen, von denen zu erwarten ist...

S. 197 / Nr. 30 Gewaltentrennung (d)

BGE 60 I 197

30. Urteil vom 1. Juni 1934 i. S. Sozialdemokratische Partei Basel-Stadt gegen
Regierungsrat und Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt.

Regeste:
Allgemeines Verbot des baselstädtischen Regierungsrates, Versammlungen, von
denen zu erwarten ist, dass sie zur Beleidigung eines fremden Volkes oder
einer fremden Regierung führen werden, auf Strassen oder an sonstigen
öffentlichen Orten abzuhalten. Rüge der Verfassungswidrigkeit dieses Verbotes
hauptsächlich unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung und der
Versammlungsfreiheit. Anwendung des Verbotes auf einen einzelnen Fall.

A. - Das Polizeistrafgesetz für den Kanton Basel-Stadt vom 23. September 1872
bestimmt in:
§ 67.
«Wer den polizeilichen Anordnungen' welche im Interesse der öffentlichen
Ordnung bei Volksfesten oder

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sonstigen Ansammlungen von Menschenmassen getroffen werden, zuwiderhandelt,
wird mit Geldbusse bis zu dreissig Franken bestraft.
Die Polizei ist befugt, solche Zuwiderhandelnde sofort zu verhaften, und bis
die Gefahr weiterer Störung vorüber ist, jedenfalls aber längstens 24 Stunden
in Haft zu halten.»
Durch Novelle vom 15. Januar 1931 ist folgende Bestimmung hinzugefügt worden:
§ 67a.
«1. Wer auf Strassen, Plätzen oder an sonstigen öffentlichen Orten
Veranstaltungen, von denen er wusste oder hätte wissen können, dass sie nicht
bewilligt oder verboten seien, veranlasst oder an solchen teilnimmt,
wer den durch die Bewilligung für solche Veranstaltungen gestellten
Bedingungen zuwiderhandelt,
wer zu solcher Teilnahme oder Zuwiderhandlung auffordert, wird mit Geldbusse
oder mit Haft bestraft.
2. Erfolgt die Aufforderung zu solcher Teilnahme oder Zuwiderhandlung
öffentlich oder in Mitteilungen, welche für eine grössere Zahl von Personen
bestimmt sind, so ist die Strafe Haft. In leichteren Fallen kann auf Geldbusse
erkannt werden.
3. Mit Geldbusse oder Haft wird bestraft, wer öffentlich ankündigt, er werde
an einer unerlaubten Veranstaltung teilnehmen oder den durch die Bewilligung
gestellten Bedingungen zuwiderhandeln.
4. Die Aufforderung und die Ankündigung sind strafbar, auch wenn sie ohne
Erfolg bleiben.
5. Die Polizei ist befugt, gegen Teilnehmer an unerlaubten Veranstaltungen
gemäss § 67 Abs. 2 dieses Gesetzes vorzugehen. Drucksachen, Schriften, Bilder
und dergleichen, in welchen sich die verbotene Aufforderung oder Ankündigung
vorfindet, unterliegen der Konfiskation.»

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Das Kantonsblatt vom 19. August 1933 enthält nachstehenden Beschluss des
Regierungsrates von Basel-Stadt vom 18. August 1933:
«Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, gestützt auf § 67a des
Polizeistrafgesetzes, beschliesst was folgt:
1. Versammlungen, Kundgebungen, Aufzüge und ähnliche Veranstaltungen, von
denen zu erwarten ist, dass sie zur Beleidigung eines fremden Volkes oder
einer fremden Regierung führen, sind auf Strassen und Plätzen sowie an
sonstigen öffentlichen Orten verboten.
2. Wer solche Veranstaltungen veranlasst oder daran teilnimmt, ebenso wer zur
Teilnahme auffordert oder wer öffentlich ankündigt, er werde an einer
derartigen Veranstaltung teilnehmen, wird nach § 67a des Polizeistrafgesetzes
mit Geldbusse oder Haft bestraft.
Die Aufforderung und die Ankündigung sind strafbar, auch wenn sie ohne Erfolg
bleiben.
3. Die Polizei ist befugt, Teilnehmer an solchen Veranstaltungen sofort zu
verhaften und bis die Gefahr weiterer Störungen vorüber ist, längstens 24
Stunden in Haft zu halten.
4. Drucksachen, Schriften, Bilder u. dgl., in welchen sich eine verbotene
Aufforderung oder Ankündigung vorfindet, unterliegen der Konfiskation.
Dieses Verbot ist zu publizieren, es tritt sofort in Wirksamkeit.»
Am 21. August 1933 richtete ein von der Sozialdemokratischen Partei
Basel-Stadt bestelltes «Aktionskomité» an das kantonale Polizeidepartement ein
Schreiben, worin es heisst: «Die Sozialdemokratische Partei des Kts.
Baselstadt beabsichtigt, Sonntag den 10. September 1933, vormittags 10½ Uhr,
auf dem Marktplatz in Basel eine Massen-Landsgemeinde gegen des Faszismus und
für die sozialistische Schweiz abzuhalten, an der für die 12 Forderungen der
schweizerischen Arbeit demonstriert werden soll. Auf dem Marktplatz sprechen:
Nationalrat Ernst Reinhard (Bern) und Grossrat Ernst Herzog (Basel).

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Ein Demonstrationszug nach der Kundgebung ist nicht beabsichtigt. Wir ersuchen
um Bewilligung für diese Veranstaltung.»
Das Polizeidepartement erwiderte am 23. August 1933, dass mit Rücksicht auf
den Regierungsratsbeschluss vom 18. August die in Aussicht genommene
Veranstaltung nur zugelassen werden könne, «wenn Sie sich ausdrücklich
verpflichten, dass Ihre Redner jede Beleidigung eines fremden Volkes oder
einer fremden Regierung unterlassen und dass solche Beleidigungen auch nicht
in anderer Form (etwa durch Mitführen von Transparenten und dergl.) erfolgen.
Wir gewärtigen deshalb in erster Linie eine derartige, auch die Redner
verpflichtende verbindliche Erklärung des Aktionskomités.» Auch könne der
Marktplatz aus verkehrspolizeilichen Gründen nicht zur Verfügung gestellt
werden; für den Fall, dass die Veranstaltung überhaupt gestattet werden könne,
möchten deshalb andere Vorschläge gemacht werden.
Namens der Sozialdemokratischen Partei Basel-Stadt rekurrierte das
Aktionskomité für die Landsgemeinde vom 10. September am 28. August 1933 an
den Regierungsrat, indem es dem Polizeidepartement das Recht bestritt, die
Bewilligung der Versammlung von einer solchen «Wohlverhaltenserklärung»
abhängig zu machen.
Inzwischen war in der «Arbeiterzeitung», Organ der Sozialdemokratischen Partei
des Kantons Basel-Stadt, am 26. August ein redaktioneller Artikel erschienen,
der im Anschluss an einen Protest gegen die Departementsverfügung Worte
schärfster Kritik gegenüber dem «italienischen und deutschen Faszismus»
enthielt.
Durch Entscheid vom 1. September 1933 wies der Regierungsrat den Rekurs ab.
B. - Mit Eingabe vom 18. September 1933 hat die Sozialdemokratische Partei
Basel-Stadt beim Bundesgericht die Anträge gestellt, es sei
1. der Beschluss des Regierungsrates von Basel-Stadt vom 18. August 1933
betreffend Versammlungsverbot

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aufzuheben, eventuell wenigstens das Fehlen einer zeitlichen Beschränkung als
unzulässig zu erklären;
2. festzustellen, dass der Rekursentscheid des Regierungsrates vom 1.
September 1933 und die durch ihn geschützte Verfügung des Polizeidepartements
vom 23. August 1933 verfassungswidrig seien.
Aus der Begründung ist hervorzuheben:
Der Regierungsratsbeschluss vom 18. August 1933 stelle ein allgemeines
Versammlungsverbot und damit einen Rechtssatz auf. Zu einem solchen Erlass
habe dem Regierungsrat die Ermächtigung gefehlt. Es liege ein Verstoss gegen
den Grundsatz der Gewaltentrennung und gegen den Satz «nulla poena sine lege»
vor. Ausserdem sei die Versammlungsfreiheit verletzt. Der Beschluss könne auch
nicht mit dem Bestehen einer ausserordentlichen Lage als Noterlass
gerechtfertigt werden; denn hiefür seien die Voraussetzungen nicht erfüllt.
Zudem wäre alsdann der Erlass nur als provisorischer zulässig und müsste
zeitlich beschränkt sein.
Die Verfügung des Polizeidepartements vom 23. August und der Rekursentscheid
des Regierungsrates vom 1. September 1933 stützten sich auf den
Regierungsratsbeschluss vom 18. August 1933. Verstosse er gegen die
Verfassung, so gelte dasselbe für diese Anwendungsakte. Auch abgesehen davon
seien beide verfassungsrechtlich nicht haltbar; die kantonalen Behörden hätten
zu Unrecht angenommen, dass bei der geplanten Versammlung Beleidigungen
fremder Völker oder Regierungen zu erwarten gewesen seien. Verletzt sei auch
hier wiederum die verfassungsmässige Versammlungsfreiheit, ferner der Art. 4
BV (Grundsatz der Rechtsgleichheit, Verbot der Willkür).
C. - Gleichzeitig mit der staatsrechtlichen Beschwerde wurden der
Rekursentscheid des Regierungsrates vom 1. September und die
Departementsverfügung vom 23. August 1933 von der Sozialdemokratischen Partei
beim kantonalen Appellationsgericht als

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Verwaltungsgericht angefochten. Das Appellationsgericht wies den Rekurs ab,
worauf die Sozialdemokratische Partei erklärte, die staatsrechtliche
Beschwerde auch auf diesen Entscheid auszudehnen.
D. - Der Regierungsrat und das Appellationsgericht von Basel-Stadt haben die
Abweisung der Beschwerde beantragt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
...
3./Regierungsratsbeschluss vom 18. August 1933:
a) Wenn § 67a des baselstädtischen Polizeistrafgesetzes denjenigen mit Strafe
bedroht, der auf Strassen, Plätzen oder an andern öffentlichen Orten eine
Versammlung, von der er wusste oder hätte wissen können, dass sie nicht
bewilligt oder verboten sei, veranstaltet, an einer solchen Versammlung
teilnimmt, zur Teilnahme daran auffordert oder seine Teilnahme öffentlich
ankündigt, so hat das die Möglichkeit der Verweigerung der administrativen
Erlaubnis für eine derartige Veranstaltung, ihres polizeilichen Verbotes zur
notwendigen Voraussetzung. Es kann auch nicht die Meinung der Bestimmung sein,
dass das polizeiliche Verbot zu seiner Rechtsbeständigkeit sich seinerseits
noch auf eine weitere gesetzliche Ermächtigung stützen müsste, die es den
Polizeibehörden besonders gestattet, das Versammlungsrecht aus dem dafür
geltend gemachten Grunde einzuschränken. Der Kanton Basel-Stadt besitzt, wie
die übrigen Kantone (FLEINER, Bundesstaatsrecht S. 371 unter II) kein
besonderes Vereins- und Versammlungsgesetz. Die §§ 57, 58 der Verordnung über
den Strassenverkehr vom 17. September 1929 (Kantonale Gesetzessammlung Bd. 34
S. 547), wonach für grössere Umzüge, sowie für die Durchführung von Wettgehen,
Wettrennen und dergleichen, wenn dafür Allmend beansprucht und ein grösserer
Kreis von Personen als Teilnehmer oder Zuschauer eingeladen wird, eine

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Polizeibewilligung erforderlich ist, beziehen sich nur auf die Sicherstellung
des Verkehrs auf den öffentlichen Wegen. Da es als ausgeschlossen erscheint,
dass man der Polizei zwar aus solchen Rücksichten eine Beschränkung der
Versammlungsfreiheit hätte gestatten, die Behörde im übrigen aber, gegenüber
der drohenden Gefährdung unter Umständen weit wichtigerer öffentlicher
Interessen, hätte machtlos lassen wollen, kann auch die erwähnte Bestimmung
des Polizeistrafgesetzes nicht wohl anders ausgelegt werden, als es im Urteil
des kantonalen Verwaltungsrichters geschehen ist: nämlich als Vorbehalt der
allgemeinen polizeilichen Schranken auch gegenüber solchen Veranstaltungen und
damit als Anerkennung eines selbständigen, von keiner weitern speziellen
Ermächtigung mehr abhängigen Verbietungsrechtes der Polizeibehörden im Falle,
wo sich dies zur Erfüllung ihrer Aufgabe, der Aufrechterhaltung der
öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Ruhe als erforderlich erweist. Zur
Wahrung der öffentlichen Ordnung gehört aber mit und vor allem die Verhütung
von Handlungen, die nach allgemeinem Recht, gleichgültig ob sie sich
anlässlich einer Versammlung oder sonst ereignen, strafbar sind, ein Vergehen
darstellen. Ein solches ist nach Art. 42 BStrR die Beleidigung fremder Völker
oder Regierungen. Dass Bestrafung nur auf Antrag («Verlangen») der fremden
Regierung eintritt, ändert an der Rechtswidrigkeit der Handlung, ihrem
Deliktcharakter, nichts. Bei den Interessen des Landes selbst, welche durch
solche Äusserungen wegen der möglichen internationalen Verwicklungen verletzt
werden und die auch der Strafnorm zu Grunde liegen, braucht es die Polizei
nicht darauf ankommen zu lassen, ob ein derartiger Strafantrag gestellt werde.
Es muss ihr gestattet sein, schon die Entstehung des Tatbestandes, der hiezu
Anlass geben könnte, durch die geeigneten vorbeugenden Anordnungen zu
verhindern. Und ebensowenig kann etwas darauf ankommen, dass die Verfügung
über die Einleitung einer Strafverfolgung wegen der verübten Beleidigung

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nach Art. 44 BStrR nur dem Bundesrat, nicht den kantonalen Behörden zusteht.
Der Kanton ist verpflichtet, auch die Einrichtungen des Bundes, sein
öffentliches Recht, insbesondere seine Strafrechtsordnung vor Angriffen zu
schützen und dafür zu sorgen, dass Vorgänge, die danach einen strafbaren
Tatbestand enthalten, sich überhaupt nicht ereignen. Ob der Bundesrat aus
Gründen, welche ausserhalb der Rechtswidrigkeit der Handlung selbst liegen und
sich nicht zum voraus übersehen lassen, allenfalls von einer Strafverfolgung
absehen könnte, ist unerheblich.
Die Fassung von § 67a des Polizeistrafgesetzes bietet auch keinen Anhalt
dafür, dass das hier neben der Nichtbewilligung der Veranstaltung erwähnte
«Verbot» derselben nur in einer gerade für den einzelnen Anlass getroffenen
besonderen Verfügung bestehen könnte und nicht auch der Erlass eines
allgemeinen Befehles zulässig sei, durch den Versammlungen mit einem
bestimmten Zwecke, oder bei denen doch entsprechende Handlungen nach den
Umständen erwartet werden müssen, ein für alle Mal, überhaupt mit den Folgen
des § 67a untersagt werden, wenn dieser Zweck oder diese Handlungen derartig
sind, dass sie ein Einzelverbot der Versammlung in dem von der Rekurrentin
geforderten Sinne rechtfertigen würden. Rechtlich unterscheidet sich dieser
allgemeine Befehl insofern nicht von einer derartigen Einzelverfügung, als er
gleich ihr eine Strafsanktion nicht schon als solcher, sondern erst durch die
hinzutretende gesetzliche Bestimmung des § 67a Polizeistrafgesetz nach sich
zieht. Sachlich aber spricht für jene weitere Auslegung des Begriffes des
«Verbotes» in der genannten Bestimmung die vom Appellationsgericht angeführte
Erwägung, dass die Polizeibehörden nicht immer von einer beabsichtigten
Versammlung so früh Kenntnis erhalten werden, um ein gegen dieselbe
gerichtetes Einzelverbot noch rechtzeitig erlassen und bekanntgeben zu können.
Es würde alsdann nur noch die gewaltsame Auflösung der Versammlung und die
Strafanzeige

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gegen diejenigen Personen bleiben, welche sich den hiezu getroffenen
Anordnungen widersetzt haben. Hiefür hätte es aber der Einfügung des neuen §
67a in das Polizeistrafgesetz nicht bedurft. Es würde schon der alte § 67
genügt haben, wonach sich strafbar macht, wer den bei Ansammlungen von
Menschenmassen im Interesse der öffentlichen Ordnung getroffenen polizeilichen
Anordnungen zuwiderhandelt.
Die Auslegung, welche der Regierungsrat und das Appellationsgericht dem § 67a
Polizeistrafgesetz geben, ist somit selbst bei freier Überprüfung nicht zu
beanstanden. Es braucht deshalb nicht zur Frage Stellung genommen zu werden,
ob dem Bundesgericht eine solche freie Überprüfung überhaupt zustehe oder ob
es nicht bei einfachem kantonalem Gesetzesrecht selbst da, wo von der
Feststellung des Sinnes desselben die Begründetheit einer Beschwerde wegen
Verletzung der verfassungsmässigen Gewaltentrennung abhängt, die Auffassung
der kantonalen Behörden solange hinzunehmen habe, als sie sich nicht als
offensichtlich unrichtig erweist (vgl. BGE 48 I S. 560; 51 I S. 224; 53 I S.
69; 55 I S. 162; BGE vom 23. Februar 1934 in Sachen Moser und Atzli, nicht
veröffentlicht; GIACOMETTI, Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 76 Anm. 33).
Mit dem Gesagten erledigt sich zugleich die fernere Behauptung, dass der
Regierungsrat durch den angefochtenen Beschluss eine neue Strafnorm
aufgestellt habe (wozu er allerdings nach baselstädtischem Recht selbst zur
Sanktion von ihm zuständigerweise erlassener polizeilicher Gebote und Verbote,
den Fall eines staatlichen Notstandes vorbehalten, nach seinem eigenen
Zugeständnis nicht befugt wäre). Auch diese Rüge beruht, so wie sie begründet
wird, auf der Voraussetzung, dass die Straffolgen des § 67a Polizeistrafgesetz
nur an ein gegen die einzelne konkrete Veranstaltung gerichtetes besonderes
Verbot und nicht an einen allgemeinen Polizeibefehl der hier vorliegenden Art
gegen eine bestimmte Kategorie von

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Versammlungen überhaupt anknüpfen könnten; sie fällt daher, sobald man diese
Auslegung der Bestimmung ablehnt. Umfasst der Begriff des «Verbotes» in ihr
auch eine solche Anordnung, so ist, wer eine durch dieselbe getroffene
Versammlung trotzdem veranlasst oder daran teilnimmt, eben Veranstalter oder
Teilnehmer einer verbotenen Versammlung im Sinne des § 67a Polizeistrafgesetz
und unterliegt der Bestrafung nach dieser gesetzlichen Norm. Strafbar macht er
sich auf den vorliegenden Beschluss des Regierungsrates angewendet nicht, weil
er wusste oder hätte wissen können, dass die Versammlung zu Kundgebungen der
im Beschluss erwähnten Art führen werde, sondern wegen der Missachtung der
vorangegangenen polizeilichen Verfügung, durch die Versammlungen, von denen
solche Ausschreitungen erwartet werden müssen, untersagt sind. Diese
Rechtsfolge aber würde als Wirkung des in Ziff. 1 des Beschlusses
ausgesprochenen Verbotes auch eintreten, wenn sie im Beschluss nicht besonders
erwähnt wäre. Die Ziff. 2-4 des letzteren begnügen sich, auf sie hinzuweisen.
Es ist darin nichts, was über den Inhalt des § 67a Polizeistrafgesetz
hinausgehen würde, keine neue Strafsatzung enthalten.
Es lässt sich auch nicht einwenden, der Verbotstatbestand des
Regierungsratsbeschlusses sei derart allgemein und unbestimmt gefasst, dass
daran eine Strafsanktion deshalb nach feststehenden, allgemein anerkannten
strafrechtlichen Grundsätzen nicht hätte angeknüpft werden dürfen. Im übrigen
hätte man es hiebei nicht mit einer Frage der Gewaltentrennung zu tun: in
Betracht könnte nur die Anfechtung aus Art. 4 BV kommen. Verboten sind nach
dem angefochtenen Beschluss nicht schon Versammlungen, von denen die
Polizeibehörde erwartet, dass sie Ausschreitungen der im Beschluss erwähnten
Art zur Folge haben werden, sondern nur diejenigen, von denen solche
Ausschreitungen «zu erwarten sind», also nach dem objektiven Sachverhalt, wie
insbesondere dem angekündigten Verhandlungsgegenstand und

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den gesamten Umständen befürchtet werden müssen; darüber kann sich aber auch
der Teilnehmer bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit Rechenschaft geben. Im
Zweifel darf ihm zugemutet werden, die Bestrafung dadurch zu vermeiden, dass
er der Kundgebung fern bleibt. Die Veranstalter aber, die sich auf eine
Ungewissheit der blossen Teilnehmer über den Zweck der Veranstaltung von
vorneherein nicht berufen können, haben es in der Hand, sich über die
Auffassung der Polizeibehörde dadurch Klarheit zu verschaffen, dass sie um die
Bewilligung der Veranstaltung einkommen.
Der Vorwurf, dass der Regierungsrat durch den angefochtenen Beschluss seine
gesetzlichen Befugnisse überschritten und in das Gebiet der gesetzgebenden
Gewalt übergegriffen habe, ist demnach nach den verschiedenen Richtungen, in
denen er erhoben wird, unbegründet. Es bleibt die weitere Rüge der Verletzung
der verfassungsmässigen Versammlungsfreiheit.
b) Die baselstädtische Verfassung enthält eine dahingehende Garantie nicht. Ob
sie aus Art. 56 BV für Versammlungen, die nicht blosse Vereinsanlässe, sondern
öffentliche sind, d. h. bei denen die Teilnahme auch anderen Personen als den
Vereinsmitgliedern offensteht, hergeleitet werden kann, ist bestritten und vom
Bundesgericht bisher offen gelassen worden (BGE 53 I S. 354 Erw. 2 mit
Zitaten). Die Frage braucht auch im vorliegenden Falle nicht entschieden zu
werden. Ebensowenig, ob eine solche aus Art. 56 BV herzuleitende
Gewährleistung auch auf Versammlungen auf öffentlichem Grund bezogen werden
können oder ob hier nicht dem Kanton als Herrn des öffentlichen Bodens eine
weitergehende Möglichkeit der Beschränkung zur Wahrung allgemeiner Interessen
(nicht nur der verkehrspolizeilichen) zugestanden werden müsste, als sie
gegenüber Versammlungen in geschlossenem Raum besteht. Denn auf alle Fälle
kann der Schutz des Art. 56 BV für Versammlungen nicht weiter reichen als für
Vereine, also Versammlungen, die

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in ihren Zwecken oder Mitteln rechtswidrig oder staatsgefährlich sind, nicht
umfassen. Gleichwie nach dem klaren Wortlaut des Art. 56 BV die Polizei nicht
abzuwarten braucht, ob ein Verein den rechtswidrigen Zweck, den er sich
gesetzt hat, auch verwirklicht, sondern schon gegen die Bildung von Vereinen
mit solchem Zwecke einschreiten kann («Die Bürger haben das Recht Vereine zu
bilden, sofern usw.»), so kann sie auch gegenüber Versammlungen nicht auf
deren Auflösung durch Gewalt bei tatsächlich vorkommenden Rechtswidrigkeiten
beschränkt sein; es muss ihr darüber hinaus auch ein präventives Einschreiten
durch das Verbot der Veranstaltung selbst in gewissem Umfange gestattet sein.
Wenn die blosse Möglichkeit, dass die Durchführung einer Versammlung
vielleicht zu verbotenen Handlungen Anlass geben könnte, hiezu regelmässig
noch nicht ausreichen wird, so verhält es sich doch anders, wo Ausschreitungen
dieser Art nach dem Verhandlungsgegenstand und den Umständen sozusagen
notwendig erwartet werden müssen, die Möglichkeit sich also in eine
unmittelbar drohende Gefahr verwandelt. Dies hat das Bundesgericht für den
analogen Art. 18 der aargauischen Kantonsverfassung, der neben andern
Freiheitsrechten auch das Versammlungsrecht gewährleistet und beifügt, dass
seine Ausübung keinen andern Beschränkungen als denjenigen des allgemeinen
Rechtes und der Sittlichkeit unterliege, noch vor kurzem ausgesprochen in dem
Urteile in Sachen Moser vom 10. Juli 1931 (BGE 57 I S. 266 ff.). Der
Regierungsrat von Aargau hatte eine nach Baden einberufene kommunistische
Tagung verboten, weil nach den darauf bezüglichen öffentlichen Ankündigungen
und den vorausgegangenen Ereignissen damit gerechnet werden müsse, dass es zu
gewalttätigen Ausschreitungen der Teilnehmer kommen werde, durch welche die
Sicherheit des Strassenverkehrs, wenn nicht noch weiterer Personen als der
Strassenbenützer erheblich gestört und gefährdet würde. Die gegen dieses
Verbot gestützt auf Art. 18 KV erhobene Beschwerde

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wurde abgewiesen mit der Begründung: Zu den hier vorbehaltenen Schranken des
allgemeinen Rechtes gehöre zweifellos auch die Aufrechterhaltung der
allgemeinen Sicherheit, Ruhe und Ordnung im Staate, deren Wahrung als eine
primäre Staatsaufgabe in Art. 39 litt. b KV dem Regierungsrat übertragen sei.
«Versammlungen, bei denen es auf eine Störung der öffentlichen Sicherheit und
Ruhe abgesehen ist oder von denen eine solche Störung, auch wenn sie von den
Veranstaltern nicht geradezu bezweckt sein sollte, doch von Seite der
Versammlungsteilnehmer nach den Umständen mit Sicherheit oder hoher
Wahrscheinlichkeit vorauszusehen ist, müssen infolgedessen polizeilich
verhindert, verboten werden können, ohne dass dagegen Art. 18 KV angerufen
werden könnte.»
Was hier für die Störung der öffentlichen Sicherheit ausgeführt wurde, muss
auch für Rechtswidrigkeiten, strafbare Handlungen anderer Art gelten. Der
angefochtene Beschluss geht aber nicht über diese Grenzen des präventiven
Einschreitens hinaus. Er enthält nicht etwa ein allgemeines Verbot politischer
Versammlungen auf Allmend überhaupt oder wenigstens derjenigen gewisser
Parteien wegen der Möglichkeit, dass sich dabei strafbare Äusserungen und
Kundgebungen im Sinne von Art. 42 BStrR ereignen könnten. Untersagt werden
vielmehr nur diejenigen Versammlungen, bei denen solche Handlungen nach den
besonderen Umständen erwartet werden müssen, mit Sicherheit oder doch hoher
Wahrscheinlichkeit vorauszusehen sind.
Da es sich nicht um einen Noterlass zur Bekämpfung einer vorübergehenden
ausserordentlichen Lage, sondern um die Verhinderung von Vorgängen handelt,
die immer strafbar, rechtswidrig bleiben werden, entbehrt auch das Begehren
nach einer zeitlichen Beschränkung des Beschlusses der Begründung.
4./Verfügung des Polizeidepartementes vom 23. August und Rekursentscheid des
Regierungsrates vom 1. September 1933:

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a) Das Eintreten auf die Beschwerde gegen diese Entscheide kann nicht etwa
deshalb abgelehnt werden, weil der Tag, an welchem die fragliche Versammlung
abgehalten werden sollte, bereits verstrichen ist und sie auch nicht mehr
nachgeholt werden kann. Wenn Voraussetzung der staatsrechtlichen Beschwerde
grundsätzlich das Vorliegen eines aktuellen praktischen Interesses der
Rekurrenten an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung ist, so kann dieses
Erfordernis doch nicht durchwegs festgehalten werden. Es muss davon da eine
Ausnahme gemacht werden, wo Eingriffe in Frage stehen, die sonst regelmässig
überhaupt der Überprüfung des Bundesgerichtes auf ihre Verfassungsmässigkeit
nicht unterstellt werden könnten, anderseits nach ihrer Art und ihrem
Gegenstand sich jederzeit wiederholen können, wie es z. B. für das Verbot
einer auf einen bestimmten Tag angesetzten Versammlung zutrifft (BGE 49 I S.
364 Erw. 2; 51 I S. 391 Erw. 1). Ist dem die Beschwerde gutheissenden Urteil
ein unmittelbarer praktischer Erfolg versagt, so behält es doch insofern seine
Bedeutung, als es der kantonalen Behörde eine Wegleitung für ihr Verhalten in
der Zukunft bieten kann.
b) Materiell kann, soweit die Anfechtung der fraglichen Entscheide sich auf
die angebliche Verfassungswidrigkeit des damit angewendeten allgemeinen
Regierungsratsbeschlusses vom 18. August stützt, auf das oben unter 3 Gesagte
verwiesen werden. Es ist zudem nicht richtig, dass beide mit dem letzteren
stehen und fallen. Da die Kompetenz des Polizeidepartementes zum Verbote einer
einzelnen bestimmten Versammlung auch von der Rekurrentin grundsätzlich nicht
bestritten wird und in dem oben gezogenen Rahmen als gegeben angesehen werden
muss, ohne dass es dafür noch einer weiteren gesetzlichen Ermächtigung als der
in § 67a Polizeistrafgesetz enthaltenen bedürfte, hätte das Polizeidepartement
das ihm von der Rekurrentin am 21. August 1933 unterbreitete Gesuch auch ohne
den Regierungsratsbeschluss vom 18. August ablehnen dürfen, wenn die dringende
Gefahr bestand, dass

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die angesagte Versammlung zu beleidigenden Ausfällen gegen fremde Völker oder
Regierungen (Art. 42 BStrR) führen werde. Das Vorhandensein einer solchen
dringenden Gefahr konnte aber sehr wohl angenommen werden. Im Gesuch selbst
hatte die Rekurrentin als Zweck der Versammlung nicht bloss die Propaganda für
die 12 Forderungen der schweizerischen Arbeit, sondern auch die
Massendemonstration «gegen den Faszismus» bezeichnet. Ebenso im Rekurse an den
Regierungsrat gegen die Departementsverfügung. Wenn die Ankündigungen der
«Arbeiterzeitung» auf die Landsgemeinde selbst keine beleidigenden Ausfälle
gegen die betreffenden auswärtigen Regierungen enthielten, so hat doch die
Rekurrentin die schon im Entscheid des Regierungsrates getroffene und im
Urteil des Appellationsgerichtes wiederholte Feststellung nicht bestreiten
können, dass das Parteiorgan derartigen Äusserungen während des vorangehenden
Zeitabschnittes in anderem Zusammenhang sozusagen täglich Raum gegeben hatte.
Sie geht hieran einfach mit Still schweigen vorbei. Die Annahme, dass auch die
angekündigte Massenkundgebung «gegen des Faszismus» sich nicht auf eine
sachliche Erörterung des Problems beschränken, sondern in der gleichen Weise
ausarten werde, musste sich deshalb geradezu aufdrängen und war wohl
begründet, ohne dass zu ihrer Rechtfertigung noch der Artikel der
«Arbeiterzeitung» vom 26. August herangezogen zu werden braucht. Nachdem es
sich dabei um redaktionelle Äusserungen in dem von einem Mitglied des
Aktionskomités für die Landsgemeinde und heutigen Mitunterzeichner des
Rekurses geleiteten Parteiorgan handelte, muss es sich übrigens die
Rekurrentin auch gefallen lassen, dass daraus Rückschlüsse auf die Absichten
der Veranstalter der Versammlung oder doch eines Teils derselben gezogen
wurden. Dass die Veranstaltung dann in der übrigen Schweiz und auch in Basel
(in geschlossenem Raum) einwandfrei verlief, vermag an der Zulässigkeit der
Annahme, von der das Polizeidepartement ausging, nichts

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zu ändern. Nachdem die Partei sich entschlossen hatte, die
Departementsverfügung und den Rekursentscheid des Regierungsrates im
Rechtsmittelwege anzugreifen, konnte sie es selbstverständlich nicht darauf
ankommen lassen, dass dieselben durch tatsächliche Vorgänge an der
Veranstaltung gerechtfertigt würden. Unter diesen Umständen durfte aber die
Bewilligung der Versammlung von der Zusicherung der Veranstalter abhängig
gemacht werden, dass sich rechtswidrige Handlungen, wie sie nach den Umständen
befürchtet werden mussten, nicht ereignen und unterbleiben werden, und es geht
diese Auflage über eine auch vor der verfassungsmässigen Versammlungsfreiheit
zulässige Präventivmassnahme nicht hinaus, selbst wenn die KV eine solche
Garantie enthielte oder man sie aus Art. 56 BV herleiten wollte.
Dafür, dass das Polizeidepartement nicht gewillt wäre, den
Regierungsratsbeschluss vom 18. August 1933 auch gegenüber andern Parteien mit
gleicher Strenge zur Geltung zu bringen, liegt nichts vor. Nur wenn dies der
Fall wäre, könnte aber von einer ungleichen Behandlung der Rekurrentin
gesprochen werden. Und ebenso kann von einem willkürlichen, durch keinerlei
hinlängliche sachliche Gründe gerechtfertigten polizeilichen Eingreifen und
damit von einer materiellen Rechtsverweigerung nicht die Rede sein. Dass so
der Redefreiheit an Versammlungen präventiv engere Grenzen gezogen werden, als
es zum Schutze der inländischen Behörden vor Verunglimpfung geschieht, erklärt
sich hinlänglich aus den internationalen Schwierigkeiten, die durch unter Art.
42 BStrR fallende Vorgänge für die Schweiz ausgelöst werden können. Und wenn
sich das Polizeidepartement als Gewähr gegen solche Vorfälle mit einer
«Wohlverhaltenserklärung» der Veranstalter der Versammlung begnügen wollte, so
kann sich über das damit der Vertrauenswürdigkeit der betreffenden Personen
ausgestellte Zeugnis die Rekurrentin am wenigsten beklagen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerden werden abgewiesen.