BGE-54-I-328 - 1928-01-01 - ATF - Droit administratif et droit international public - Interkantonale Vereinbarungen. Bedeutung der «Genehmigung» durch die Bundesbehörde nach Art. 102...

S. 328 / Nr. 43 Interkantonales Armenunterstützungsrecht (d)

BGE 54 I 328

43. Urteil vom 22. Juni 1928 i.S. Zürich gegen Glarus.

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Regeste:
Interkantonale Vereinbarungen. Bedeutung der «Genehmigung» durch die
Bundesbehörde nach Art. 102 Ziff. 7 , Art. 85 Ziff. 4 BV. Kein
Konstitutiverfordernis für die Verbindlichkeit des Vertrages unter den
Vertragsparteien. Anschlusserklärung eines Kantons an eine bestehende
Vereinbarung zwischen anderen Kantonen lediglich namens eines Teiles seiner
Gemeinden (hier zu der Vereinbarung vom 28. Mai 1926 betr. Unterstützung von
Doppelbürgern). Rechtliche Möglichkeit eines so beschränkten Beitritts.
Voraussetzungen für sein Instandekommen.

In wiederholten Urteilen hat das Bundesgericht ausgesprochen, dass dem
Heimatkanton, der einen auf seinem Gebiete sich aufhaltenden oder ihm wegen
Verarmung vom bisherigen Wohnsitzkanton zugeführten Doppelbürger zu
unterstützen gezwungen ist, ein Anspruch auf Ersatz oder Mittragung eines
Teiles der Unterstützungskosten gegen den anderen Heimatkanton nicht zustehe:
ein positiver Satz des Bundesrechts, aus dem sich eine solche
Ausgleichungspflicht ergeben würde, fehle und ebensowenig lasse sie sich aus
dem Wesen des Doppelbürgerrechts herleiten. (BGE 23 II 1463; 29 I 446, ferner
die nicht veröffentlichten Entscheidungen i.S. Neuenburg gegen Bern und i.S.
Gemeinde Sulgen vom 15. Juni 1904 und 25. März 1915.)
Die mit diesem Rechtszustande verbundenen Unzuträglichkeiten veranlassten im
Jahre 1925 das eidgenössische Politische Departement den Kantonen den
Abschluss einer interkantonalen Übereinkunft vorzuschlagen, wonach die
Unterstützung gemeinsamer Angehöriger künftig von den mehreren Heimatkantonen
zusammen

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übernommen werden sollte. Die Regierungen von 16 Kantonen trafen darauf
nachstehende, vom Bundesrat am 28. Mai 1926 genehmigte und auf den 1. Juni
1926 in Kraft gesetzte Vereinbarung (Eidgen. Gesetzessammlung 42 S. 250):
«1. Die Kosten der Unterstützung eines Schweizerbürgers, der in mehreren
Kantonen heimatberechtigt ist, werden von diesen Kantonen zu gleichen Teilen
getragen, soweit nicht die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1875
über die Kosten der Verpflegung erkrankter und der Beerdigung verstorbener
armer Angehöriger anderer Kantone Platz greifen.
2. Über die Modalitäten der Unterstützung soll in jedem Einzelfalle zwischen
den beteiligten Heimatkantonen oder Gemeinden ohne Verzug eine Verständigung
eingeleitet werden: inzwischen ist die benötigte Hilfe von derjenigen
Heimatbehörde zu leisten, an welche der Hilfsbedürftige sich zunächst wendet
oder welcher er zugeführt wird. Handelt es sich um eine Aufforderung zur
Leistung von Unterstützung nach Art. 45 Abs. 3 BV, so werden die beteiligten
Heimatkantone sich über gemeinsame Massnahmen ins Einvernehmen setzen.
3. Die Beitrittserklärungen zu dieser Vereinbarung gehen an das eidgen.
Justiz- und Polizeidepartement zu Handen des Bundesrates, dem die
Inkraftsetzung anheimgestellt wird...»
Mit Schreiben vom 23. November 1926 teilte auch der Regierungsrat des Kantons
Glarus dem Bundesrat den Beitritt dieses Kantons mit, worauf der Bundesrat die
Vereinbarung ihm gegenüber auf den 1. Januar 1927 in Kraft erklärte (a.a.O. S.
781). Der Regierungsrat von Zürich hielt dafür, dass der Beitritt des Kantons
Zürich, weil es sich um einen in die Autonomie der Gemeinden fallenden
Gegenstand handle, nur im Wege eines der Volksabstimmung unterstellten
Gesetzes geschehen könnte. Um dennoch dem Wunsche des eidgen. Politischen

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Departements entgegenzukommen, fragte er die Gemeinden des Kantons an, ob sie
bereit seien für sich einem solchen Abkommen beizutreten. Alle mit Ausnahme
von drei (Elsau, Langnau a. A. und Stadel) erklärten hiezu ihre Zustimmung.
Der Regierungsrat von Zürich gab hievon dem eidgen. Politischen Departement
und mit Schreiben vom 26. Juli 1926 ausserdem den Armendirektionen aller
beteiligten Kantone Kenntnis. Im Dezember 1926 erliess er eine gleiche
Mitteilung auch an den Kanton Glarus.
Im Jahre 1927 erhob sich zwischen der Bürgergemeinde Winterthur und der
Evangelischen Armenpflege der Gemeinde Glarus-Riedern ein Anstand wegen der
Unterstützung des an diesen beiden Orten verbürgerten Jakob Tschudy, geb.
1890. Tschudy ist seit 1921 in der zürcherischen Heilanstalt Burghölzli
versorgt und es waren die Auslagen dafür bisher, abgesehen von gewissen
Beiträgen der Angehörigen, ganz von Winterthur getragen worden, nachdem ein im
Jahre 1921 gemachter Versuch, die Evangelische Armenpflege Glarus-Riedern zur
Übernahme eines Teiles zu veranlassen, erfolglos geblieben war. Auf den
Beitritt des Kantons Glarus zu der Vereinbarung vom 28. Mai 1926 verlangte
Winterthur von Glarus-Riedern neuerdings die Beteiligung zur Hälfte an den
Unterstützungskosten. Die Evangelische Armenpflege Glarus-Riedern lehnte dies
indessen ab, solange der Kanton Zürich dem Konkordat nicht angehöre. Infolge
einer Beschwerde der zürcherischen Armendirektion hielt die glarnerische
Armendirektion die Evangelische Armenpflege Glarus-Riedern an, dem Begehren
von Winterthur Folge zu geben. Auf Rekurs von Glarus-Riedern hob indessen der
Regierungsrat von Glarus die Direktionsverfügung durch Entscheid vom 5. Januar
1928 auf, mit der Begründung, dass der von der zürcherischen Armendirektion
erhobene Anspruch den Beitritt des Kantons Zürich selbst zu der
interkantonalen Übereinkunft in den für solche Konkordate

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üblichen Formen zur Voraussetzung hätte. Erklärungen wie die vom zürcherischen
Regierungsrat namens einer Anzahl zürcherischer Gemeinden abgegebene
vermöchten höchstens eine moralische Verpflichtung der glarnerischen Gemeinden
zu einem gleichen Entgegenkommen zu begründen, keine Rechtspflicht, deren
Erfüllung ihnen von der Kantonsbehörde aufgezwungen werden könnte. Ein
Wiedererwägungsgesuch der zürcherischen Armendirektion hatte keinen Erfolg.
Mit Eingabe vom 11. Mai 1928 hat hierauf der Regierungsrat des Kantons Zürich
beim Bundesgericht den Antrag gestellt, die Armenpflege von Evangelisch Glarus
sei pflichtig zu erklären, die Hälfte der Unterstützungskosten für Jakob
Tschudy vom Zeitpunkt der Anmeldung des Unterstützungsfalles bis auf weiteres
zu übernehmen. Als Datum jener «Anmeldung» wird in der Eingabe der Juli 1927
genannt.
Der Regierungsrat von Glarus, dem die Klage für sich und zu Handen der
Evangel. Armenpflege Glarus-Riedern zugestellt worden ist, hat auf Abweisung
des Begehrens von Zürich geschlossen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- (Zuständigkeit des Bundesgerichts nach Art. 175 Ziff. 2 OG.)
2.- Der Regierungsrat von Zürich behauptet nicht, dass der eingeklagte
Anspruch sich auch ohne darauf bezüglichen Vertrag schon aus sonstigen
Grundsätzen des Bundes- oder interkantonalen Rechts ergeben würde. Er ficht
die zu Eingang des Tatbestandes angeführte Rechtsprechung des Bundesgerichts,
die dies verneint hat, nicht an. Vielmehr gründet er die Klage ausschliesslich
auf die vertragliche Verständigung, die durch seine Vermittlung zwischen der
Mehrzahl der zürcherischen Gemeinden, darunter Winterthur, und den der
Vereinbarung vom 28. Mai 1926 beigetretenen Kantonen in der Materie getroffen
worden sei. Der Kanton Glarus

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hält demgegenüber daran fest, dass ein solcher Vertragsschluss mit
verbindlicher Wirkung nur zwischen dem Kanton Zürich als solchem und den
übrigen Kantonen hätte erfolgen können, weil Konkordate, wie Staatsverträge
überhaupt, nur zwischen gleichberechtigten Rechtssubjekten Körperschaften)
geschlossen werden könnten. Die von der zürcherischen Regierung namens 161
ihrer Gemeinden abgegebene Erklärung sei denn auch in der eidgen.
Gesetzessammlung nicht aufgenommen worden, wie es mit der Vereinbarung vom 28.
Mai 1926 selbst und den späteren Beitritten weiterer Kantone geschehen sei.
Es ist indessen nicht einzusehen, warum vertragliche Vereinbarungen über einen
Gegenstand der öffentlichen Verwaltung im Bundesstaate, wenn der betreffende
Verwaltungszweig in einem Kanton dem Staate untergeordneten
öffentlichrechtlichen Verbänden zur selbständigen Besorgung übertragen worden
ist, nicht auch zwischen diesen Verbänden unter sich, selbst wenn sie mehreren
Kantonen angehören, oder den betreffenden Verbänden eines Kantons und einem
anderen Kanton gültig sollten getroffen werden können. Die Klagebeantwortung
vermag denn auch ein bundesrechtliches Hindernis oder irgend einen anderen
sachlichen Grund, der dem entgegenstehen würde, nicht anzuführen. Das
Bedenken, dass die Gestaltung der Beziehungen zu anderen Kantonen und damit
auch die Bestimmung über dauernde vertragliche Bindungen, welche ein
Selbstverwaltungskörper des Kantons gegenüber einem anderen Kanton einzugehen
gedenkt, der kantonalen Behörde zustehen muss, entfällt, sobald der
Vertragsschluss namens der Gemeinden des Kantons, wie hier, unter Mitwirkung
und durch Vermittlung der Kantonsregierung geschieht. Dabei wird allerdings
der Anschluss an eine von anderen Kantonen bereits geschlossene, vom Bundesrat
genehmigte Vereinbarung nicht, wie es bei der Beitrittserklärung des Kantons
selbst der Fall wäre,

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verbindlich für die Vertragskantone schon durch blosse Mitteilung an den
Bundesrat zu Handen derselben geschehen können, sondern es dem Ermessen der
bisherigen Vertragskantone überlassen bleiben müssen, inwiefern sie sich auf
den Abschluss eines Übereinkommens gleichen Inhalts bloss mit einzelnen
Gemeinden eines weiteren Kantons einlassen wollen. Im vorliegenden Falle hat
sich indessen der Regierungsrat von Zürich nicht darauf beschränkt, dem
Bundesrat von den Erklärungen von 161 seiner Gemeinden Kenntnis zu geben,
sondern eine gleiche Mitteilung auch an die Regierungen der einzelnen
Vertragskantone selbst, worunter Glarus ergehen lassen. In der
widerspruchslosen Entgegennahme dieser Mitteilung durch Glarus muss das
stillschweigende Einverständnis mit der darin vorgeschlagenen Übereinkunft
erblickt werden: es genügt zu deren Zustandekommen unter Umständen, wie sie
hier vorlagen, auch wenn es dem Kanton Zürich nicht noch ausdrücklich durch
ein Antwortschreiben eröffnet wurde. Dass der Regierungsrat von Glarus zur
Abgabe einer solchen Erklärung von sich aus nicht kompetent gewesen sei oder
die angestrebte Vereinbarung aus dem anderen Grunde nicht gültig
zustandegekommen wäre, weil die vom zürcherischen Regierungsrat angefragten
Gemeindebehörden ihrerseits zu einer entsprechenden Bindung nicht befugt
gewesen seien, wird in der Antwort nicht behauptet.
Die Wirksamkeit des so getroffenen Übereinkommens hing auch nicht, wie die
Antwort von Glarus anzunehmen scheint, von der Genehmigung durch den Bundesrat
oder der Veröffentlichung des Vorgangs in der Eidgenössischen Gesetzessammlung
ab. Nach Art. 7 BV sind die Kantone im Abschluss von Verträgen über an sich
erlaubte, d. h. nicht unter Abs. 1 des Artikels fallende Vertragsgegenstände
grundsätzlich frei. Zur Perfektion des Vertrages genügt demnach die Einigung
unter den vertragsschliessenden Kantonen selbst. Eine Mitwirkung

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der Bundesbehörden ist nicht erforderlich. Die Bundesverfassung verpflichtet
in Art. 7 die Kantone bloss, solche «Verkommnisse» der Bundesbehörde zur
Einsicht vorzulegen, um dieser so Gelegenheit zu geben, sich der Vollziehung
zu widersetzen, wenn der Vertrag etwas dem Bundesrecht oder den Rechten
anderer Kantone Zuwiderlaufendes enthält. Die «Genehmigung» des Bundesrates,
eventuell der Bundesversammlung, von der in Art. 102 Ziff. 7 und 85 Ziff. 5 BV
die Rede ist, hat demnach bloss die Bedeutung, dass die genehmigende Behörde
einen Anlass zum Einschreiten gegen den Vertrag im erwähnten Sinne nicht sehe.
Sie ist kein konstitutives Element für das Zustandekommen des Vertrages
selbst. Wie sie keinen endgültigen Charakter hat und die Bundesbehörden,
insbesondere auch das Bundesgericht bei Streitigkeiten nach Art. 175 Ziff. 2
und 3 OG nicht hindert, dem Vertrag dennoch später die Anerkennung und
Vollziehung zu versagen, wenn sich nachträglich bei der praktischen Anwendung
dessen Unvereinbarkeit mit dem Bundesrecht oder den Rechten anderer Kantone
herausstellt, so bedarf es andererseits ihrer nicht, um den Vertrag zwischen
den vertragsschliessenden Teilen wirksam und vollziehbar zu machen (vgl.
BURCKHARDT, Kommentar S. 110/1; BOLLE, Das interkantonale Recht S. 117 ff.).
Ebensowenig besteht eine Bestimmung, welche die Verbindlichkeit an die
Veröffentlichung im Bundesblatt oder in der eidgenössischen Gesetzessammlung
knüpfen würde...
Demnach erkennt das Bundesgericht: Die Klage wird gutgeheissen.