Urteilskopf

149 II 368

32. Estratto della sentenza della I Corte di diritto pubblico nella causa Comune di Lugano contro Società anonima A. e Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino (ricorso in materia di diritto pubblico) 1C_332/2022 del 13 luglio 2023

Regeste (de):

• Art. 26 Abs. 2 BV, Art. 5 Abs. 2 RPG, Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG; materielle Enteignung, Nichteinzonung eines Grundstücks infolge einer Zuweisung zu einer Zone für Bauten im kommunalen Interesse.


• Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids, mit dem das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht wird, nach Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG (E. 1.2).


• Rechtsprechung zur Entschädigung wegen materieller Enteignung aufgrund von Planungsmassnahmen (E. 3.2 und 3.3).


• Definition der "Zone für Bauten im kommunalen Interesse" gemäss Tessiner Raumplanungsrecht (E. 3.5).


• Wird im Rahmen der erstmaligen Schaffung einer RPG-konformen Planung ein Grundstück einer Wohnzone mit einer diese überlagernden "Zone für Bauten im kommunalen Interesse" zugewiesen, kommt dies einer Nichteinzonung gleich. Die Parzelle ist nämlich dem freien Markt und der privaten Bebauung durch die Eigentümerin entzogen und stattdessen dazu bestimmt, von der Gemeinde erworben zu werden (E. 3.6.2 und 3.6.3).


• Rückweisung der Sache an das kantonale Verwaltungsgericht zur Prüfung, ob im konkreten Fall die Voraussetzungen für eine Entschädigung wegen Nichteinzonung erfüllt sind (E. 4).

Regeste (fr):

• Art. 26 al. 2 Cst., art. 5 al. 2 LAT, art. 93 al. 1 let. b

  SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  1	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
  b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
  2	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
  3	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

  LTF; expropriation matérielle, non-classement en zone à bâtir d'un terrain suite à son affectation à une zone de constructions d'intérêt communal.


• Recevabilité, selon l'art. 93 al. 1 let. b

  SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  1	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
  b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
  2	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
  3	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

  LTF, d'un recours contre une décision incidente reconnaissant l'existence d'une expropriation matérielle (consid. 1.2).


• Rappel de la jurisprudence relative à l'indemnisation pour expropriation matérielle découlant de mesures de planification (consid. 3.2 et 3.3).


• Définition de la "zone de constructions d'intérêt communal" selon le droit tessinois de l'aménagement du territoire (consid. 3.5).


• L'affectation, dans le cadre d'une première planification conforme à la LAT, d'une parcelle en zone résidentielle à laquelle se superpose une "zone de constructions d'intérêt communal", équivaut à un non-classement. La parcelle est en effet soustraite au marché libre ainsi qu'à la construction privée par la propriétaire et ne peut être acquise que par la commune (consid. 3.6.2 et 3.6.3).


• Renvoi de la cause au Tribunal administratif cantonal pour qu'il examine si, dans le cas particulier, les conditions d'une indemnisation pour un non-classement sont remplies (consid. 4).

Regesto (it):

• Art. 26 cpv. 2

  SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.

  Cost., art. 5 cpv. 2

  SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
  1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
  1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
  1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
  1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
  1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
  a	elle serait due par une collectivité publique;
  b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
  1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
  2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
  3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

  LPT, art. 93 cpv. 1 lett. b

  SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  1	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
  b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
  2	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
  3	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

  LTF; espropriazione materiale, rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile consecutivo all'imposizione di un vincolo di zona edificabile di interesse comunale.


• Ammissibilità, secondo l'art. 93 cpv. 1 lett. b

  SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  1	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
  a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
  b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
  2	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
  3	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

  LTF, del ricorso in materia di diritto pubblico contro una decisione incidentale che riconosce l'esistenza di un'espropriazione materiale (consid. 1.2).


• Richiamo della giurisprudenza relativa al risarcimento per espropriazioni materiali derivanti da misure pianificatorie (consid. 3.2 e 3.3).


• Definizione della zona edificabile di interesse comunale (ZEIC) secondo il diritto pianificatorio ticinese (consid. 3.5).


• L'attribuzione, nell'ambito della prima pianificazione conforme alla LPT, di un fondo a una zona residenziale alla quale è sovrapposto un vincolo di ZEIC equivale a un rifiuto di attribuirlo alla zona edificabile. La particella è infatti sottratta al libero mercato e all'edificazione privata da parte della proprietaria ed è destinata ad essere acquisita dal Comune (consid. 3.6.2 e 3.6.3).


• Rinvio della causa al Tribunale cantonale amministrativo per esaminare se, nella fattispecie, sono adempiuti i presupposti per un risarcimento sulla base dei principi applicabili al caso di rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung"; consid. 4).

Sachverhalt ab Seite 369

BGE 149 II 368 S. 369

A. La società anonima A. è proprietaria del fondo part. x di Lugano, sezione di Brè, costituito nel 2008 dal raggruppamento di quindici particelle che già le appartenevano. Il fondo, di complessivi 11'619 m2, è inedificato ed è ubicato su un promontorio a nord-est del nucleo di Brè.
B. Il piano regolatore di Lugano relativo alla sezione di Brè-Castagnola, approvato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 30 novembre 1977, assegnava la maggior parte dei fondi della società anonima A. alla zona residenziale R2. Due fondi, che sono in seguito pure stati raggruppati nel fondo part. x, erano per contro inseriti nella zona per attrezzature ed edifici pubblici.
C. Con decisione del 7 dicembre 1993, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di Lugano sezione di Brè-Castagnola, con cui le particelle corrispondenti all'attuale fondo part. x
BGE 149 II 368 S. 370

sono state attribuite alla zona edificabile R2b e contestualmente ad una zona edificabile di interesse comunale (ZEIC) destinata a promuovere l'insediamento di abitazioni primarie.
D. Il 1° dicembre 2003, la società anonima A. ha sostanzialmente chiesto al Municipio di cancellare il vincolo pianificatorio ZEIC e di inserire le sue proprietà in zona edificabile soggetta a un piano di quartiere. A titolo cautelativo, ha inoltre presentato una domanda di indennizzo per espropriazione materiale a seguito dell'istituzione del vincolo di ZEIC, di complessivi fr. 7'900'240.-.
E. (...) Con istanza del 12 novembre 2018, la proprietaria ha promosso una procedura di espropriazione materiale contro il Comune di Lugano dinanzi al Tribunale di espropriazione, chiedendo un'indennità di fr. 7'900'920.-, oltre interessi dal 1° dicembre 1993, per la restrizione pianificatoria. La pretesa corrisponde ad un importo di fr. 680.- il m2, tenendo conto di un valore del fondo di fr. 700.- il m2 e di un valore residuo quale terreno agricolo pari a fr. 20.- il m2. Il Comune si è opposto all'istanza, chiedendo, in via subordinata, di completare la procedura di espropriazione materiale con l'espropriazione formale dell'intero fondo part. x. Con sentenza del 10 marzo 2020 il Tribunale di espropriazione ha respinto l'istanza.
F. Adito dalla società anonima A., il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il ricorso con sentenza del 27 aprile 2022. Ha annullato il giudizio del Tribunale di espropriazione, rinviandogli gli atti per l'esame della domanda di ampliamento formulata dal Comune e per la stima dell'indennità dovuta all'espropriata. La Corte cantonale ha ammesso un caso di espropriazione materiale. (...)
G. Il Comune di Lugano impugna questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico del 30 maggio 2022 al Tribunale federale, chiedendo di riformarla nel senso di confermare il giudizio del Tribunale di espropriazione e di porre la tassa di giustizia della sede cantonale a carico della proprietaria. Il ricorrente fa valere l'accertamento manifestamente inesatto dei fatti e la violazione dell'art. 5 cpv. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a	elle serait due par une collectivité publique;
b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

LPT (RS 700) nonché degli art. 26 cpv. 2 e

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.

29 cpv. 2 Cost. (...)
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Corte cantonale per una nuova decisione nel senso dei considerandi. (estratto)

Erwägungen

BGE 149 II 368 S. 371

Dai considerandi:

1.

1.1 La sentenza impugnata è una decisione cantonale di ultima istanza, che riconosce di principio alla proprietaria del fondo un'indennità per espropriazione materiale derivante da una restrizione della proprietà fondata su una misura pianificatoria secondo l'art. 5 cpv. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a	elle serait due par une collectivité publique;
b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

LPT. Essa può essere oggetto di un ricorso in materia di diritto pubblico secondo gli art. 82

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b	contre les actes normatifs cantonaux;
c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

segg. LTF (cfr. art. 34 cpv. 1

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
1	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
2	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
3	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

LPT). Il Comune di Lugano è legittimato a ricorrere giusta l'art. 34 cpv. 2 lett. a

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
1	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
2	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
3	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

LPT.
1.2 Con la decisione impugnata, il Tribunale cantonale amministrativo ha statuito definitivamente sulla questione di principio dell'esistenza dell'espropriazione materiale, rinviando gli atti alla prima istanza, affinché si pronunci sull'ammontare dell'indennità. Essa non pone fine alla procedura di stima, ma costituisce una fase importante verso la determinazione dell'indennità espropriativa. Secondo l'art. 93 cpv. 1 lett. b

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
1	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
2	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
3	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

LTF, il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa. È questo il caso in concreto, giacché, in caso di accoglimento del gravame, il diniego di un'espropriazione materiale consentirebbe di respingere subito le pretese d'indennità della proprietaria, evitando alle parti e alle autorità una procedura dispendiosa per determinare l'ammontare dell'indennizzo (cfr. sentenze 1C_178/2017 del 6 luglio 2017 consid. 1.2; 1C_573/2011 / 1C_581/2011 del 30 agosto 2013 consid. 1.2; 1C_281/2008 del 7 aprile 2009 consid. 1, in ZBl 111/2010 pagg. 289 seg.). In concreto, la continuazione della procedura dinanzi al tribunale di primo grado per statuire sulle pretese pecuniarie della richiedente è infatti suscettibile di essere ancora lunga e costosa potendo rendere necessario lo svolgimento di accertamenti specifici e di misure istruttorie supplementari. La durata della prima procedura è già stata rilevante ed ha comportato un dispendio considerevole. L'ammissibilità del gravame sotto il profilo dell'art. 93

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
1	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
2	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
3	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

LTF è quindi data (cfr. sentenza 1C_787/2013 del 12 maggio 2014 consid. 1.2).
1.3 Il ricorso in materia di diritto pubblico, tempestivo (art. 100 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
1	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
2	Le délai de recours est de dix jours contre:
a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants93 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants94.
d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets96.
3	Le délai de recours est de cinq jours contre:
a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
4	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
5	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
6	...97
7	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

LTF) e diretto contro una decisione resa da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
1	Le recours est recevable contre les décisions:
a	du Tribunal administratif fédéral;
b	du Tribunal pénal fédéral;
c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
2	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

LTF), è di conseguenza
BGE 149 II 368 S. 372

ammissibile. Contrariamente all'opinione dell'opponente, il ricorso adempie i requisiti di motivazione dell'art. 42 cpv. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1bis	Lorsqu'une procédure en matière civile a été menée en anglais devant l'autorité précédente, les mémoires peuvent être rédigés en anglais.15
2	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.16 17
3	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
4	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique18. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
a	le format du mémoire et des pièces jointes;
b	les modalités de la transmission;
c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.19
5	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
6	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
7	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

LTF, segnatamente laddove è censurata la violazione dell'art. 5 cpv. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a	elle serait due par une collectivité publique;
b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

LPT, norma del diritto federale (DTF 127 I 185 consid. 4 pag. 191; sentenza 1C_412/2018 / 1C_432/2018 del 31 luglio 2019 consid. 4.1).
2. La Corte cantonale ha rilevato che il momento determinante per stabilire se fosse realizzata o meno un'espropriazione materiale era la data dell'approvazione del piano regolatore da parte del Consiglio di Stato (7 dicembre 1993), che ha sancito l'entrata in vigore del vincolo di ZEIC, sovrapposto all'inserimento del fondo nella zona edificabile R2b. Ha ricordato che la ZEIC costituisce una vera e propria zona edificabile ai sensi del diritto federale, la cui creazione presuppone il rispetto delle condizioni sancite dalla LPT. La Corte cantonale ha in seguito precisato che il piano regolatore di Lugano sezione di Brè-Castagnola approvato il 7 dicembre 1993 costituiva il primo piano di utilizzazione emanato in applicazione dei principi pianificatori sanciti dalla Costituzione e dalla LPT. Ha stabilito che l'imposizione del vincolo di ZEIC, contestuale all'attribuzione del fondo nella zona edificabile R2b, ha comportato che il fondo è stato destinato ad essere acquisito dall'ente pubblico per soddisfare un'esigenza della collettività, facendo quindi perdere alla proprietaria qualsiasi possibilità di edificarlo. La Corte cantonale ha di conseguenza ammesso l'esistenza di un'espropriazione materiale.
3.

3.1 Il ricorrente lamenta la violazione degli art. 26 cpv. 2

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.

Cost. e 5 cpv. 2 LPT. Rimprovera alla Corte cantonale di non avere esaminato tutti gli elementi relativi alla situazione del fondo, sia sotto il profilo della legislazione in materia pianificatoria ed edilizia sia con riferimento alle qualità del terreno. Ciò, al fine di stabilire se, al momento dell'istituzione del vincolo di ZEIC, l'edificabilità dello stesso fosse concretamente attuabile e giuridicamente ammissibile entro un breve termine. Il ricorrente adduce che, trattandosi dell'allestimento del primo piano di utilizzazione adottato sotto l'egida della LPT, sarebbe occorso esaminare la fattispecie alla stregua di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile, il quale non realizza di regola i presupposti di un'espropriazione materiale. Sostiene che la Corte cantonale si sarebbe fondata solo sulla natura edificabile delle zone ZEIC e su una sua precedente sentenza del 25 luglio 2003. Il ricorrente adduce che, per il proprietario gravato, il vincolo di ZEIC sarebbe equiparabile ad un vincolo per la realizzazione di

BGE 149 II 368 S. 373

attrezzature o di edifici pubblici. Ritiene quindi che, essendo in discussione una prima attribuzione ad una zona d'interesse pubblico, tornerebbero applicabili i criteri concernenti la mancata attribuzione alla zona edificabile. Secondo il ricorrente, il fondo part. x non sarebbe incluso in un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legislazione federale in materia di protezione delle acque, non rientrerebbe nel comprensorio edificato in larga misura, non sarebbe sufficientemente urbanizzato, né sarebbe stato necessario a soddisfare i bisogni di terreno edificabile entro i successivi quindici anni: non avrebbe quindi avuto alcuna vocazione edilizia alla data determinante.
3.2 In virtù degli art. 5 cpv. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a	elle serait due par une collectivité publique;
b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

LPT e art. 26 cpv. 2

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.

Cost., per le restrizioni della proprietà equivalenti a espropriazione derivanti da misure pianificatorie è dovuta piena indennità. Secondo la giurisprudenza, vi è espropriazione materiale quando l'uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, tale che il proprietario è privato di una delle facoltà essenziali derivanti dal diritto di proprietà. Una limitazione di minore importanza può ugualmente costituire un'espropriazione materiale, se essa colpisce uno solo o un numero limitato di proprietari, al punto che, fosse negato l'indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d'uguaglianza. In entrambi i casi, il miglior uso del fondo può essere preso in considerazione solo se, nel momento determinante, che coincide con l'entrata in vigore del provvedimento restrittivo, appare molto probabile in un avvenire prossimo. Quale miglior uso futuro viene di regola considerata la possibilità di costruire: al riguardo deve essere tenuto conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1, DTF 131 II 728 consid. 2 e rispettivi rinvii).
3.3

3.3.1 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, si è in presenza di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile ("Nichteinzonung"; "refus de classer") quando l'autorità adotta per la prima volta un piano di utilizzazione conforme alle esigenze del diritto federale, segnatamente della LPT, entrata in vigore il 1° gennaio 1980, e non inserisce il fondo in alcuna zona edificabile. Al riguardo è irrilevante che il terreno in discussione fosse edificabile secondo il diritto previgente. Il rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile non attua, di massima, i presupposti di un'espropriazione materiale e non dà quindi luogo a indennità (DTF 131 II 728 consid. 2.1
BGE 149 II 368 S. 374

e rinvii). Un risarcimento spetta al proprietario soltanto in casi eccezionali, qualora, di regola cumulativamente, il suo terreno sia edificabile o almeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, sia compreso nel perimetro di un piano generale delle canalizzazioni conforme alla legge e il proprietario abbia già sopportato rilevanti spese per l'urbanizzazione e l'edificazione del terreno stesso. Anche considerazioni legate alla protezione della buona fede possono imporre l'inclusione di un fondo in una zona edificabile. Inoltre, una siffatta esigenza può sussistere quando il fondo sia situato in un comprensorio già largamente edificato secondo il previgente art. 15 lett. a

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
1	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
4	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
a	ils sont propres à la construction;
b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
5	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

LPT (RU 1979 1573). Le esposte circostanze permettono, in linea di massima, di ritenere che al momento determinante il proprietario potesse contare sul fatto che un'edificazione del suo fondo fosse realizzabile con grande probabilità in un futuro prossimo (DTF 132 II 218 consid. 2.2; DTF 125 II 431 consid. 3b e 4a e rinvii; sentenza 1C_314/2016 del 13 settembre 2016 consid. 2.2, in RtiD 2017 I pagg. 126 segg.).
3.3.2 Il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che è dato un caso di "rifiuto di attribuire un fondo alla zona edificabile" anche nell'evenienza in cui, nell'ambito di una prima pianificazione conforme alla LPT, un fondo viene inserito in una zona per edifici e impianti pubblici, vale a dire in una zona non riservata alla costruzione di edifici privati, bensì destinata ad un'edificazione pubblica (DTF 121 II 417 consid. 3d; DTF 117 Ib 4 consid. 3c e rinvii; sentenza 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 3.3, in RtiD 2008 II pagg. 235 segg.; BERNHARD WALDMANN, Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen, BR 3/2003 pag. 92/93; RUDOLF J. ACKERET, Nichteinzonung und materielle Enteignung, in Giurisdizione costituzionale e Giurisdizione amministrativa, 1992, pag. 108). In tale situazione, si è in sostanza confrontati con un caso speciale di rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile, giacché la zona per edifici e impianti pubblici è di principio una zona edificabile (ENRICO RIVA, Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, pag. 180). Rimane nondimeno determinante il fatto che, con l'inserimento in una simile zona d'interesse pubblico, il fondo in questione è destinato ad essere acquisito dall'ente pubblico e non può essere edificato dal proprietario privato colpito dal vincolo. Analogamente, la giurisprudenza ha trattato quale mancata attribuzione alla zona edificabile il caso in cui un fondo è attribuito da un primo piano di utilizzazione conforme alla LPT a una zona speciale "giardini familiari" oppure a una zona
BGE 149 II 368 S. 375

verde, ritenuto che gli effetti per il proprietario privato colpito sono simili a quelli di un'assegnazione del fondo ad una zona agricola (DTF 117 Ib 4 consid. 3c).
3.4 La data determinante per valutare l'esistenza di un'espropriazione materiale è di principio quella dell'entrata in vigore della restrizione della proprietà (DTF 132 II 218 consid. 2.4). Come rilevato dalla Corte cantonale, e riconosciuto dalle parti, in concreto il momento determinante è il 7 dicembre 1993, quando il Consiglio di Stato ha approvato la revisione pianificatoria che ha gravato le particelle dell'opponente con il vincolo di ZEIC (cfr. art. 26 cpv. 3

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 26 Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale - 1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
1	Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
2	Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
3	L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

LPT).
3.5

3.5.1 Secondo l'art. 85

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 26 Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale - 1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
1	Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
2	Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
3	L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

della previgente legge cantonale del 23 maggio 1990 di applicazione della LPT (LALPT), in vigore fino al 21 dicembre 2011, quando sia imposto dalle necessità di realizzare gli obiettivi di sviluppo demografico, sociale e economico e i fini del piano regolatore o del piano particolareggiato, il Comune può creare zone edificabili d'interesse comunale (ZEIC) riservate alla residenza primaria. Esse devono essere commisurate ai bisogni e organizzate per un razionale sviluppo urbanistico (cpv. 1). Le ZEIC sono destinate innanzitutto a favorire l'insediamento di persone che intendono costruirvi la propria abitazione e che non troverebbero altrimenti, per la particolare situazione del mercato immobiliare del Comune, terreni per loro disponibili (cpv. 2). Le ZEIC possono pure essere destinate a favorire l'insediamento di aziende (cpv. 3). L'art. 86 LALPT prevede inoltre che il Comune si procura le ZEIC attraverso la libera acquisizione o seguendo la procedura d'espropriazione. In quest'ultimo caso il proprietario colpito ha diritto a piena indennità. Gli art. 87 segg. LALPT disciplinano le condizioni di assegnazione dei fondi da parte del Municipio alle persone richiedenti che adempiono determinati requisiti. In particolare, per quanto concerne i fondi destinati all'abitazione, l'art. 87 cpv. 1 LALPT prevede ch'essi sono assegnati dal Municipio alle persone fisiche che ne fanno richiesta e adempiono cumulativamente le seguenti condizioni: sono state domiciliate nel Comune per almeno cinque anni o ne sono originarie (lett. a); hanno intenzione di rimanere domiciliate nel Comune per un tempo indeterminato (lett. b); si impegnano a realizzare, entro un periodo di tre anni, la propria abitazione (lett. c); non hanno già in proprietà altra abitazione o terreno edificabile nel Comune stesso o in quelli vicini (lett. d). Giusta l'art. 87 cpv. 2 LALPT, nel caso di edifici a più appartamenti, tutti gli appartamenti, compreso quello
BGE 149 II 368 S. 376

del proprietario, devono essere destinati alla residenza primaria. La possibilità di delimitare una zona edificabile di interesse comunale è stata sostanzialmente ripresa nella legge cantonale del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale (LST; RL 701.100), in vigore dal 1° gennaio 2012 (cfr. art. 80 segg. LST; cfr. sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 22 febbraio 2019 consid. 3.4, in RtiD 2019 II pagg. 32 segg.). Nel senso esposto, con riferimento alla fattispecie in esame, l'art. 28quater delle norme di attuazione del piano regolatore di Lugano prevede in particolare che la ZEIC sia destinata a favorire la costruzione di abitazioni primarie (cpv. 1), e che i fondi ad essa attribuiti vengono acquisiti dal Comune, se necessario attraverso l'esproprio (cpv. 2). Le condizioni e i termini relativi alla cessione dei sedimi, ai requisiti posti agli acquirenti, al genere di costruzioni da realizzare sono stabiliti da un apposito regolamento comunale (cpv. 3).
3.5.2 La giurisprudenza cantonale ha rilevato che la ZEIC è una zona edificabile all'interno della quale il Comune interviene sul mercato immobiliare, acquisendo prima e mettendo in seguito a disposizione delle persone fisiche e giuridiche che ne fanno richiesta e che adempiono le condizioni legali, terreni destinati alla residenza primaria o alle aziende. La ZEIC è intesa a promuovere uno sviluppo urbanistico razionale laddove è prevista per favorire l'insediamento di persone che intendono stabilirsi durevolmente nel Comune costruendovi la propria abitazione. È d'altro canto destinata a raggiungere le finalità di tipo economico del piano regolatore, promuovendo l'insediamento di aziende mediante l'acquisto dei terreni da parte dell'ente pubblico (sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 22 febbraio 2019, citata, consid. 3.3). La giurisprudenza cantonale ha inoltre avuto modo di precisare che le ZEIC costituiscono delle zone edificabili, per cui la loro istituzione presuppone che siano rispettate le disposizioni della LPT, in particolare gli art. 1

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
1	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
2	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
b	de créer un milieu bâti compact;
bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
e	d'assurer la défense générale du pays;
f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

, 3

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 3 Principes régissant l'aménagement - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
1	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
2	Le paysage doit être préservé. Il convient notamment:
a	de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement;
b	de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage;
c	de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci;
d	de conserver les sites naturels et les territoires servant au délassement;
e	de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions.
3	Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
a	de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports publics;
abis	de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat;
b	de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations;
c	de maintenir ou de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
d	d'assurer les conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
e	de ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d'arbres.
4	Il importe de déterminer selon des critères rationnels l'implantation des constructions et installations publiques ou d'intérêt public. Il convient notamment:
a	de tenir compte des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes entre celles-ci;
b	de faciliter l'accès de la population aux établissements tels qu'écoles, centres de loisirs et services publics;
c	d'éviter ou de maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu'exercent de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l'économie.

e 14

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 14 Définition - 1 Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
1	Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
2	Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.

segg. LPT. Le ZEIC non possono pertanto condurre a un ampliamento ingiustificato della zona edificabile. Esse non possono rappresentare un espediente per aggirare le norme di rango federale che impongono di contenere il perimetro delle aree fabbricabili. Se le zone edificabili previste dal piano regolatore sono sufficienti, le ZEIC, la cui necessità deve essere dimostrata, devono essere ricavate dalle stesse (sentenza del Tribunale cantonale amministrativo del 20 marzo 2014 consid. 3.3.3, in RtiD 2014 II pagg. 80 segg., sentenza del Tribunale della pianificazione del territorio del 26 maggio 2003

BGE 149 II 368 S. 377

consid. 4.1, in RDAT 2003 II pagg. 106 segg.). È inoltre riconosciuto dalla giurisprudenza che è dato un interesse pubblico a limitare le residenze secondarie ed a promuovere le abitazioni a prezzi accessibili per la popolazione residente, segnatamente nelle regioni turistiche (cfr. DTF 117 Ia 141 consid. 2b; sentenza 1C_180/2017 del 12 marzo 2018 consid. 4.6, in ZBl 120/2019 pagg. 219 segg.).
3.6

3.6.1 La Corte cantonale ha ritenuto che, nella fattispecie, non si trattava di giudicare se il fondo fosse stato oggetto di una mancata attribuzione alla zona edificabile oppure di un dezonamento ("Auszonung"; "déclassement"; cfr., su questa nozione, DTF 131 II 728 consid. 2.3). Ha rilevato che la ZEIC costituisce una zona edificabile, tant'è che nel 1993 il fondo è stato contestualmente inserito nella zona edificabile R2b mediante un piano regolatore conforme alla LPT. Ha in seguito osservato che l'imposizione del vincolo di ZEIC ha comportato per la proprietaria la perdita di ogni possibilità edificatoria, giacché il fondo è stato destinato ad essere acquisito dall'ente pubblico per soddisfare i bisogni della collettività. Ha quindi ammesso l'esistenza di un'espropriazione materiale secondo quanto stabilito in un analogo giudizio del 25 luglio 2003 in materia di vincolo ZEIC.
3.6.2 Il fatto che la ZEIC costituisca di principio una zona edificabile e che il fondo sia stato inserito in una zona destinata all'edificazione (R2b) da un piano regolatore approvato successivamente all'entrata in vigore della LPT, non basta di per sé per riconoscere che la pianificazione in questione è conforme alla LPT. Per ammettere una simile conformità non è infatti sufficiente che il piano di utilizzazione sia stato adottato formalmente sotto l'egida della LPT, ma occorre (anche) ch'esso sia rispettoso delle norme e dei principi pianificatori del diritto federale materiale (sentenze 1C_416/2021 del 30 giugno 2022 consid. 7; 1C_280/2016 del 4 gennaio 2017 consid. 2.3 e rinvii). Comunque, indipendentemente dalla questione della conformità alla LPT del piano regolatore del 1993, è indubbio che la precedente pianificazione, del 1977, non ne era conforme. La Corte cantonale ha infatti sostanzialmente negato che il piano regolatore del 1977, approvato dal Consiglio di Stato il 30 novembre 1977, prima quindi dell'entrata in vigore della LPT, il 1° gennaio 1980, ne rispettava già i principi pianificatori. Ha rilevato che, per quanto concerne la delimitazione della zona edificabile, esso aveva perso validità il più tardi il 1° gennaio 1988, secondo l'art. 35 cpv. 1 lett. b

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 35 - 1 Les cantons veillent à ce que:
1	Les cantons veillent à ce que:
a	...
b	les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.
2	...86
3	Les plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette loi.87

LPT.
BGE 149 II 368 S. 378

La circostanza secondo cui il piano regolatore del 1977 non era conforme alla LPT è incontestata dalle parti. In concreto, non risulta, né è seriamente preteso, che la previgente pianificazione rispettava nella sua globalità, e non soltanto con riferimento a singole particelle, le esigenze della LPT (DTF 121 II 417 consid. 3c). Non v'è pertanto motivo di rivenire sulla decisione dei giudici cantonali, secondo cui, con riferimento alla delimitazione della zona edificabile, il vecchio regime pianificatorio non era più valido a partire dal 1° gennaio 1988 (art. 35 cpv. 1 lett. b

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 35 - 1 Les cantons veillent à ce que:
1	Les cantons veillent à ce que:
a	...
b	les plans d'affectation soient établis à temps, mais au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi.
2	...86
3	Les plans d'affectation en force au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi conservent leur validité selon le droit cantonal jusqu'à l'approbation, par l'autorité compétente, des plans établis selon cette loi.87

in relazione con l'art. 36 cpv. 3

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 36 Mesures introductives cantonales - 1 Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
1	Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
2	Aussi longtemps que le droit cantonal n'a pas désigné d'autres autorités compétentes, les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures provisionnelles, en particulier à prévoir des zones réservées (art. 27), et à édicter des restrictions concernant les constructions hors de la zone à bâtir (art. 27a).88
3	Tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

LPT; DTF 121 II 417 consid. 3b; sentenza 1C_635/2020 dell'11 ottobre 2021 consid. 3.2). Il giudizio impugnato non contiene poi specifici accertamenti che consentono di ritenere che il fondo dell'opponente rientrasse nel comprensorio già largamente edificato ai sensi dell'art. 36 cpv. 3

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 36 Mesures introductives cantonales - 1 Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
1	Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
2	Aussi longtemps que le droit cantonal n'a pas désigné d'autres autorités compétentes, les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures provisionnelles, en particulier à prévoir des zones réservées (art. 27), et à édicter des restrictions concernant les constructions hors de la zone à bâtir (art. 27a).88
3	Tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

LPT. Questo aspetto non deve comunque essere vagliato oltre in questa sede, siccome il comprensorio edificato provvisorio non costituisce in ogni modo una valida zona edificabile ai sensi del diritto federale (DTF 121 II 417 consid. 3e).
3.6.3 Nella fattispecie, il piano regolatore approvato il 7 dicembre 1993, con cui è stato imposto il vincolo di ZEIC a carico del fondo dell'opponente, è quindi stato il primo ad essere adottato sotto l'egida della LPT. Sovrapposto alla zona edificabile R2b, esso ha comportato per la proprietaria l'impossibilità di disporne liberamente e di edificarlo, essendo destinato ad essere acquisito dal Comune. Questo provvedimento ha avuto per lei effetti equiparabili a quelli in cui si verrebbe a trovare il proprietario di un fondo edificabile gravato con un vincolo destinato alla realizzazione di un edificio d'interesse pubblico. Pur non avendo di per sé sancito l'inedificabilità generale del fondo, il vincolo di ZEIC ne ha infatti impedito l'edificazione privata da parte della proprietaria. Il fondo è stato sottratto al libero mercato e destinato ad essere acquisito dal Comune per l'adempimento degli scopi di interesse comunale cui la ZEIC è riservata. L'edificazione della particella è vincolata alla successiva assegnazione da parte dell'ente pubblico nel rispetto delle condizioni legali.
Poiché la precedente attribuzione alla zona edificabile residenziale R2 secondo il piano regolatore del 1977 non corrispondeva alle esigenze della LPT, sotto il profilo del diritto espropriativo, il vincolo di ZEIC approvato nel 1993 è quindi equivalso per la proprietaria colpita ad un rifiuto di attribuire il suo fondo alla zona edificabile (DTF 121 II 417 consid. 3d; DTF 117 Ib 4 consid. 3c; sentenza 1C_323/2007, citata, consid. 3.3). La Corte cantonale ha pertanto ritenuto a torto che nella fattispecie non occorresse esaminare l'esistenza di

BGE 149 II 368 S. 379

un'espropriazione materiale alla stregua di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile. Ammettendo d'acchito un caso di espropriazione materiale senza esaminare puntualmente l'adempimento delle corrispondenti condizioni, la Corte cantonale ha violato l'art. 5 cpv. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a	elle serait due par une collectivité publique;
b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

LPT.
3.7 Nel giudizio impugnato, la Corte cantonale ha sostenuto che una sua precedente decisione del 25 luglio 2003, concernente un caso di espropriazione materiale per l'imposizione di un vincolo ZEIC in un altro Comune, sarebbe stata confermata dal Tribunale federale con la sentenza 1A.28/2005 del 29 luglio 2005 (in RtiD 2006 I pagg. 187 segg.). A torto. In quel caso, il Tribunale federale è infatti stato chiamato a pronunciarsi unicamente sull'ammontare dell'indennizzo espropriativo. Oggetto dell'impugnativa, interposta dalla proprietaria espropriata, era esclusivamente la decisione finale della Corte cantonale, del 14 dicembre 2004, sull'indennità di espropriazione. La decisione pregiudiziale, del 25 luglio 2003, con cui la Corte cantonale aveva riconosciuto l'esistenza di un'espropriazione materiale e rinviato la causa all'istanza inferiore per la determinazione dell'indennità dovuta all'espropriata, non era stata impugnata dalle parti, in particolare non era stata oggetto di contestazione da parte del Comune interessato. Nulla può pertanto essere dedotto dalla citata sentenza 1A.28/2005 ai fini del presente giudizio.
4. La Corte cantonale ha in concreto riconosciuto che il fondo in questione difetta di urbanizzazione. Ha poi succintamente rilevato, senza tuttavia confrontarsi con dati oggettivi relativi alla contenibilità del piano regolatore, che agli atti non vi sono accenni riguardo ad un suo possibile sovradimensionamento. Come visto, poiché la Corte cantonale ha ritenuto a torto sufficiente l'edificabilità di principio delle zone R2b e ZEIC per ammettere un'espropriazione materiale, essa non ha esaminato compiutamente se fossero realizzati i presupposti per un risarcimento nel caso di un rifiuto di attribuire il fondo alla zona edificabile (cfr. consid. 3.3.1). In mancanza di specifici accertamenti nel giudizio impugnato, una valutazione in merito non può essere eseguita direttamente dal Tribunale federale. Spetterà alla Corte cantonale esaminare alla luce dell'esposta giurisprudenza se simili estremi siano realizzati nella fattispecie. Le argomentazioni sollevate al riguardo dal ricorrente nel gravame sono premature e non possono essere vagliate in questa sede.