Urteilskopf

143 I 272

24. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Oberstufenschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach und Mitb. gegen Kantonsrat und Regierungsrat des Kantons Zürich (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 2C_756/2015 vom 3. April 2017

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Regeste (fr):

Regesto (it):


Sachverhalt ab Seite 273

BGE 143 I 272 S. 273

A. Am 25. Oktober 2010 eröffnete die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Vernehmlassung zu einem totalrevidierten Gemeindegesetz, welches die bisherige Fassung vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; nachfolgend: GG/ZH 1926) ersetzen soll. Eine der in die Vernehmlassung geschickten Änderungen betraf die
BGE 143 I 272 S. 274

Schulgemeinden. Gemäss § 31 Abs. 2 der Vernehmlassungsvorlage (nachfolgend: VE-GG/ZH) sah die Direktion vor, dass die Parlamentsgemeinden inskünftig "auch die Aufgaben der Volksschule" wahrnehmen sollten. Unter einer Parlamentsgemeinde versteht das Gemeinderecht des Kantons Zürich jene politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden), welche von der Gemeindeversammlung zu einem Gemeindeparlament übergegangen sind. Dies wurde damit begründet, dass in den Parlamentsgemeinden das Nebeneinander von Gemeindeversammlung (im Schulbereich) und Gemeindeparlament (in allen übrigen Sachbereichen) nicht mehr zeitgemäss sei.

B. In der Vernehmlassung wurde die Pflicht zur sektoriellen Schaffung von sog. Einheitsgemeinden mehrheitlich begrüsst. Dennoch sah der Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Antrag vom 20. März 2013 von einer Übernahme in den Entwurf ab (nachfolgend: E-GG/ZH). Die vorberatende Kommission des Kantonsrats nahm das Anliegen wieder auf (§ 3 Abs. 2 des Antrags vom 5. Dezember 2014). Sie führte hierzu Anhörungen mit Interessengruppen durch, so mit dem Gemeindepräsidentenverband des Kantons Zürich und dem Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute. Das Anliegen fand in der Kommission überwiegende Unterstützung. In ihrer Sitzung vom 31. Oktober 2014 hielt die Kommission an der Neuerung fest und ergänzte sie diese mit einer Übergangsbestimmung (§ 188a E-GG/ZH). Danach sollten die Schulgemeinden, die das Gebiet von Parlamentsgemeinden ganz oder teilweise umfassen, verpflichtet werden, bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten des neuen Gemeindegesetzes ihre Auflösung zu beschliessen. Am 21. November 2014 hielt die Kommission in zweiter Lesung an ihren bisherigen Beschlüssen fest.
C. Der Kantonsrat des Kantons Zürich befasste sich in seiner Sitzung vom 27. Januar 2015 erstmals mit § 3 Abs. 2 E-GG/ZH, wobei sich die Mehrheit für den Verzicht auf die Neuerung aussprach. Am 2. Februar 2015 hiess der Kantonsrat mit 78 Stimmen einen Rückkommensantrag zum Beschluss vom 27. Januar 2015 gut. Der Erstvotant, Kantonsrat Philipp Kutter, gab Folgendes zu bedenken: "(...) Es geht hier um die Frage, ob in Parlamentsgemeinden auch noch zusätzlich separate Versammlungsgemeinden möglich sein sollen. Aus unserer Sicht ist das ein alter Zopf. Das Nebeneinander von Parlamentsgemeinden und Versammlungsgemeinden ist unübersichtlich, verwirrend und kann groteske organisatorische Folgen haben."
BGE 143 I 272 S. 275

Nach weiteren Wortmeldungen hiess der Kantonsrat die Neuerung nunmehr gut. Am 9. Februar 2015 beriet er die Übergangsregelung (§ 188a E-GG/ZH). Diese fand mehrheitliche Zustimmung. In der Schlussabstimmung vom 20. April 2015 verabschiedete er die Vorlage mit 110 zu 50 Stimmen. Die hier massgebenden Bestimmungen erhielten folgenden Wortlaut: § 3 Abs. 2 und 3 GG/ZH 2015 ("Gliederung und Organisation")
"2 Politische Gemeinden organisieren sich als Versammlungsgemeinden oder als Parlamentsgemeinden. Parlamentsgemeinden nehmen auch die Aufgaben der Gemeinden im Bereich von Schule und Bildung wahr. 3 Schulgemeinden organisieren sich als Versammlungsgemeinden." § 177 GG/ZH 2015 ("Auflösung von Schulgemeinden im Gebiet von Parlamentsgemeinden") "Schulgemeinden, die das Gebiet von Parlamentsgemeinden ganz oder teilweise umfassen, lösen sich bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten dieses Gesetzes auf."
D. Der neue Erlass (nachfolgend: GG/ZH 2015) wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich, Ausgabe vom 30. April 2015, S. 21 ff., veröffentlicht. Die Frist für das fakultative Referendum verstrich am 29. Juni 2015 ungenutzt. Im Amtsblatt vom 24. Juli 2015, S. 34, gab die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich das Nichtzustandekommen des Referendums bekannt. Es ist vorgesehen, das Gesetz am 1. Januar 2018 in Kraft zu setzen.
E. Mit gemeinsamer Eingabe beim Bundesgericht vom 4. September 2015 erheben die vier Oberstufenschulgemeinden Bülach, Dübendorf-Schwerzenbach, Nänikon-Greifensee und Wädenswil sowie die sechs politischen Gemeinden Bachenbülach, Greifensee, Hochfelden, Höri, Schwerzenbach und Winkel, alle im Kanton Zürich gelegen, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 seien aufzuheben. Ferner sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen. Sie rügen, die streitbetroffenen Normen verletzten zum einen die Gemeindeautonomie (Art. 83
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
1    Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
2    Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
3    Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.
und 84
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV/ZH; SR 131.211]), zum andern rechtsstaatliche Verfassungsgarantien (so namentlich Art. 8 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
1    Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
2    Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
3    L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
4    La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.
und Art. 29
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
1    Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
2    Les parties ont le droit d'être entendues.
3    Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.
BV). Der Kantonsrat des Kantons Zürich schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Mit Verfügung vom 8. Oktober
BGE 143 I 272 S. 276

2015 entsprach der Abteilungspräsident dem Gesuch um Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH in der Fassung vom 20. April 2015 auf. (Zusammenfassung)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2.

2.1 Streitig und zu prüfen ist im Rahmen einer abstrakten (hauptfrageweisen) Rechtsetzungskontrolle, ob die streitbetroffenen Bestimmungen mit dem übergeordneten Recht vereinbar sind. Vorliegend stellt sich die Frage nach der Verfassungsmässigkeit von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015. Dabei ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob das Verfassungsrecht des Kantons Zürich im streitbetroffenen Bereich Garantien zugunsten der beschwerdeführenden Gemeinden aufstellt (hinten E. 2.2 ff.). Fehlt es daran, ist die Beschwerde aus diesem Grund abzuweisen, andernfalls ist in einem zweiten Schritt der Frage nachzugehen, ob der Gesetzgeber durch Erlass der streitbetroffenen Bestimmungen in die verfassungsgemässe Garantie eingegriffen hat (hinten E. 2.5).
2.2

2.2.1 Zur Hierarchie der Normen lässt sich der Bundesverfassung einzig entnehmen, dass alles Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 49 Primauté et respect du droit fédéral - 1 Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
1    Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire.
2    La Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.
BV) und das interkantonale Recht (Art. 48 Abs. 5
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 48 Conventions intercantonales - 1 Les cantons peuvent conclure des conventions entre eux et créer des organisations et des institutions communes. Ils peuvent notamment réaliser ensemble des tâches d'intérêt régional.
1    Les cantons peuvent conclure des conventions entre eux et créer des organisations et des institutions communes. Ils peuvent notamment réaliser ensemble des tâches d'intérêt régional.
2    La Confédération peut y participer dans les limites de ses compétences.
3    Les conventions intercantonales ne doivent être contraires ni au droit et aux intérêts de la Confédération, ni au droit des autres cantons. Elles doivent être portées à la connaissance de la Confédération.
4    Les cantons peuvent, par une convention, habiliter un organe intercantonal à édicter pour sa mise en oeuvre des dispositions contenant des règles de droit, à condition que cette convention:
a  soit adoptée selon la procédure applicable aux lois;
b  fixe les grandes lignes de ces dispositions.13
5    Les cantons respectent le droit intercantonal.14
BV) widersprechendes kantonales Recht zurückdrängt. Die innerkantonale Normhierarchie bleibt unerwähnt. Gemäss Art. 51 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
BV gibt sich aber jeder Kanton eine demokratische Verfassung (dazu BGE 140 I 394 E. 8.1 S. 401). Im Normgefüge des Kantons kommt der Verfassung alsdann der normative Vorrang zu (ANDREAS AUER, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, 2016, N. 485). Sie ist "formellement supérieure au reste du droit cantonal" (JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse [...], Aubert/Mahon [Hrsg.], 2003, N. 2 zu Art. 51
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
BV). Folglich geht eine kantonale Verfassung allen Arten des subkonstitutionellen Rechts des betreffenden Kantons vor, was Art. 51
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
BV stillschweigend voraussetzt (BELSER/MASSÜGER, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 16 zu Art. 51
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
BV; GIOVANNI BIAGGINI, BV, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft [...], 2007, N. 8 zu Art. 51
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
BV).
BGE 143 I 272 S. 277

2.2.2 Die Vorrangstellung der kantonalen Verfassung spiegelt sich zudem darin, dass die Kantonsverfassungen der Gewährleistung des Bundes bedürfen (Art. 51 Abs. 2
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
Satz 1 BV). Der Bund erteilt die Gewährleistung, wenn das kantonale Verfassungsrecht dem Bundesrecht nicht widerspricht (Art. 51 Abs. 2
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
Satz 2 BV). Der Begriff des Bundesrechts im Sinne von Art. 51 Abs. 2
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 51 Constitutions cantonales - 1 Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
1    Chaque canton se dote d'une constitution démocratique. Celle-ci doit avoir été acceptée par le peuple et doit pouvoir être révisée si la majorité du corps électoral le demande.
2    Les constitutions cantonales doivent être garanties par la Confédération. Cette garantie est accordée si elles ne sont pas contraires au droit fédéral.
BV umfasst sämtliche Rechtsetzungsstufen des Bundes (AUER, a.a.O., N. 592). Mit dem Erfordernis der Gewährleistung stellt der Bund im Zeitpunkt der Gewährleistung den Vorrang des Bundesrechts gegenüber kantonalem Recht sicher. Unterkonstitutionelles kantonales Recht ist der Gewährleistung nicht zugänglich. Die Bundesversammlung verbindet mit der Gewährleistung der Verfassung die Erwartung, dass das nachgeordnete kantonale Recht mit dem gewährleisteten Verfassungsrecht in Einklang steht. Dies ist ein Aspekt des Gebots der Bundestreue, wie sie sich insbesondere aus Art. 44
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 44 Principes - 1 La Confédération et les cantons s'entraident dans l'accomplissement de leurs tâches et collaborent entre eux.
1    La Confédération et les cantons s'entraident dans l'accomplissement de leurs tâches et collaborent entre eux.
2    Ils se doivent respect et assistance. Ils s'accordent réciproquement l'entraide administrative et l'entraide judiciaire.
3    Les différends entre les cantons ou entre les cantons et la Confédération sont, autant que possible, réglés par la négociation ou par la médiation.
BV ergibt.

2.2.3 Die Auslegung einer Kantonsverfassung folgt grundsätzlich jenen Regeln, die für die Auslegung des unterkonstitutionellen Rechts gelten (BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; BGE 131 I 74 E. 4.1 S. 80). Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element; BGE 142 V 402 E. 4.1 S. 404 f.). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben (BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; BGE 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699; BGE 141 II 57 E. 3.2 S. 61). Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralismus; BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138; BGE 142 III 695 E. 4.1.2 S. 699). Auch eine solche Auslegung findet ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegeschoben werden darf (BGE 141 V 221 E. 5.2.1 S. 225).

BGE 143 I 272 S. 278

2.3

2.3.1 Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts (AUER, a.a.O., N. 412). Der konkrete Umfang des Rechtsinstituts geht daher aus dem jeweiligen kantonalen Verfassungsrecht hervor, soweit der Kanton überhaupt Anordnungen auf Verfassungsstufe trifft, zumindest aber aus dem jeweiligen Gesetzesrecht (BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f.; BGE 140 I 285 E. 4.1 S. 292 f.; BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 173). Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nur, aber immerhin in diesem Umfang, mithin "nach Massgabe des kantonalen Rechts" (Art. 50 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
1    L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
2    La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
3    Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.
BV; zum Ganzen BGE 141 I 36 E. 5.3 S. 42 f. mit Hinweisen). Der rechtliche Beitrag des Bundes erschöpft sich darin, die Gemeindeautonomie gerichtlich in dem vom Kanton umrissenen Umfang zu schützen (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 2016, § 17 N. 4).
2.3.2 Der bundesgerichtlichen Praxis zufolge sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr in diesem Bereich eine relativerhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 142 I 177 E. 2 S. 180). Der Gestaltungsspielraum muss, um als Garantie des Kantons gelten zu können, sowohl quantitativ (Befugnis, eine wesentliche Frage eigenständig zu beantworten) als auch qualitativ erheblich sein (bezogen auf eine kommunale Angelegenheit; TSCHANNEN, a.a.O., § 17 N. 6). Inhaltlich kann die Entscheidungsfreiheit sich ebenso auf die Rechtsetzung des kommunalen Rechts wie auf die Rechtsanwendung des eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Rechts beziehen (TSCHANNEN, a.a.O., § 17 N. 9 und 11).
2.3.3 Das Staatsrecht des Kantons Zürich sieht das Institut der Gemeinde in drei Erscheinungsformen vor. Dabei handelt es sich um die politischen Gemeinden (Einwohnergemeinden; Art. 83 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
1    Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
2    Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
3    Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.
KV/ZH), die Schulgemeinden (Art. 83 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
1    Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
2    Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
3    Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.
KV/ZH) und die kirchlichen Körperschaften (Art. 130
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 130 - 1 L'État reconnaît comme collectivités publiques indépendantes:
1    L'État reconnaît comme collectivités publiques indépendantes:
a  l'Église réformée évangélique et ses paroisses;
b  l'Église catholique romaine et ses paroisses;
c  la paroisse catholique chrétienne.
2    L'Église réformée évangélique, l'Église catholique romaine et la paroisse catholique chrétienne sont autonomes dans les limites du droit cantonal. Elles règlent:
a  le droit de vote en ce qui concerne leurs affaires internes; ces règles sont établies dans le respect des principes de l'État de droit et de la démocratie dans un acte normatif soumis au référendum obligatoire;
b  la compétence pour la constitution de nouvelles paroisses ainsi que pour la fusion ou la dissolution de paroisses.
3    La loi règle:
a  les principes de l'organisation des collectivités ecclésiastiques;
b  le droit de prélever des impôts;
c  les prestations cantonales;
d  les questions de compétence, la procédure de nomination des ecclésiastiques et la durée de leur fonction.
4    La loi peut prévoir la désaffectation d'une partie du produit de l'impôt.
5    L'État exerce la haute surveillance sur les collectivités ecclésiastiques.
KV/ZH). Deren Selbständigkeit wird anerkannt (Art. 1 Abs. 4
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 1 - 1 Le Canton de Zurich est un État souverain, membre de la Confédération suisse.
1    Le Canton de Zurich est un État souverain, membre de la Confédération suisse.
2    Il est fondé sur la responsabilité individuelle et collective de ses habitants.
3    Le pouvoir de l'État appartient au peuple. Il est exercé par les citoyens et les autorités.
4    Le Canton reconnaît l'autonomie des communes.
KV/ZH), wenn auch nur in allgemeiner Weise (BGE 136 I 395 E. 3.2.2 S. 398; Urteil 2C_919/2011 vom 9. Februar 2012 E. 2.2.1, in: ZBl 113/2012 S. 543, RDAF 2013 I S. 350). Die Gemeinden sind berechtigt und verpflichtet, ihre Angelegenheiten selbständig zu regeln (Art. 85 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 85 - 1 Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale.
1    Les communes s'administrent de façon autonome. La législation cantonale leur laisse une liberté d'action maximale.
2    L'État tient compte des conséquences que son activité peut avoir sur les communes, les villes et les agglomérations.
3    Il entend les communes en temps utile.
KV/ZH). Die politischen Gemeinden unterliegen dem Subsidiaritätsprinzip. Kraft ausdrücklicher Anordnung nehmen sie alle öffentlichen Aufgaben
BGE 143 I 272 S. 279

wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
1    Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
2    Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
3    Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.
KV/ZH).
2.3.4 Die Kantone üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind (Art. 3
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 3 Cantons - Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération.
Teilsatz 2 BV; BGE 142 II 182 E. 3.2.2 S. 194). Mangels einer Bundeskompetenz sind die Kantone auch für das Schulwesen zuständig, was deklaratorisch aus Art. 62 Abs. 1
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 62 * - 1 L'instruction publique est du ressort des cantons.
1    L'instruction publique est du ressort des cantons.
2    Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques.22
3    Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu'à leur 20e anniversaire.23
4    Si les efforts de coordination n'aboutissent pas à une harmonisation de l'instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l'âge de l'entrée à l'école, la durée et les objectifs des niveaux d'enseignement et le passage de l'un à l'autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure nécessaire.24
5    La Confédération règle le début de l'année scolaire.25
6    Les cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent leurs compétences; leur avis revêt un poids particulier.26
BV hervorgeht. Sie haben in organisatorischer, fachlicher und finanzieller Hinsicht für einen ausreichenden Grundschulunterricht zu sorgen, der allen Kindern offensteht (Art. 62 Abs. 2
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 62 * - 1 L'instruction publique est du ressort des cantons.
1    L'instruction publique est du ressort des cantons.
2    Les cantons pourvoient à un enseignement de base suffisant ouvert à tous les enfants. Cet enseignement est obligatoire et placé sous la direction ou la surveillance des autorités publiques. Il est gratuit dans les écoles publiques.22
3    Les cantons pourvoient à une formation spéciale suffisante pour les enfants et adolescents handicapés, au plus tard jusqu'à leur 20e anniversaire.23
4    Si les efforts de coordination n'aboutissent pas à une harmonisation de l'instruction publique concernant la scolarité obligatoire, l'âge de l'entrée à l'école, la durée et les objectifs des niveaux d'enseignement et le passage de l'un à l'autre, ainsi que la reconnaissance des diplômes, la Confédération légifère dans la mesure nécessaire.24
5    La Confédération règle le début de l'année scolaire.25
6    Les cantons sont associés à la préparation des actes de la Confédération qui affectent leurs compétences; leur avis revêt un poids particulier.26
Satz 1 BV in der Fassung vom 16. Dezember 2005, in Kraft seit 21. Mai 2006 [AS 2006 3033]; BGE 140 I 153 E. 2.3.2 S. 156 f.). Sache der Kantone ist es daher auch, darüber zu befinden, welcher Behörde die Wahrnehmung des Bildungsauftrags obliegt. Dem Bundesrecht lässt sich hierzu nichts entnehmen. Nach Art. 116 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 116 - 1 L'État et les communes ont des écoles publiques dispensant un enseignement de qualité.
1    L'État et les communes ont des écoles publiques dispensant un enseignement de qualité.
2    Les écoles publiques respectent les valeurs fondamentales de l'État démocratique. Elles sont neutres sur les plans confessionnel et politique.
KV/ZH führen "Kanton und Gemeinden" qualitativ hochstehende öffentliche Schulen.
2.3.5 In organisatorischer Hinsicht hält Art. 83 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
1    Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
2    Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
3    Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.
KV/ZH fest, dass die Aufgaben im Bereich von Schule und Bildung von Schulgemeinden wahrgenommen werden können. Bei ihnen handelt es sich um "Spezialgemeinden", deren Aufgabenbereich auf die Volksschule (Kindergarten, Primarschule und Oberstufe) beschränkt ist (JAAG, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, N. 15 zu Art. 83
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
1    Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
2    Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
3    Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.
KV/ZH). Den "Einheitsgemeinden", welche neben allen weiteren auch die Aufgaben aus dem Bildungsauftrag wahrnehmen, kommt konzeptionell die "Vorrangstellung" zu (URS GLÄTTLI, in: Ergänzungsband zum Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.],2011, N. 1 und 2 zu § 4 GG/ZH 1926; dazu auch FRANZ KESSLER, Die Anfänge der Gemeindeautonomie im Kanton Zürich, in: Festschrift für Alfred Kölz, Isabelle Häner [Hrsg.], 2003, S. 131 ff., insb. 148).
2.4

2.4.1 Anders als politische Gemeinden, deren Bestand in dem Sinne garantiert ist, dass ein lückenloser Teppich vorliegen muss, der restlos das gesamte Kantonsgebiet abdeckt, handelt es sich bei den Schulgemeinden um ein fakultatives Institut. Bildungsaufgaben "können" einer Schulgemeinde übertragen werden, ansonsten die politische Gemeinde auch hierfür zuständig ist (Art. 83 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 83 - 1 Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
1    Les communes politiques assument toutes les tâches publiques qui ne relèvent de la compétence ni de la Confédération ni de l'État.
2    Les tâches relevant des domaines de l'éducation et de la formation peuvent être assumées par des communes scolaires.
3    Les communes politiques et les communes scolaires sont des collectivités publiques autonomes.
KV/ZH). Besteht aber eine Schulgemeinde, kann diese mit der "Mehrheit der Stimmenden jeder beteiligten Gemeinde" (Art. 84 Abs. 1
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH) mit einer anderen Schulgemeinde fusionieren (gleichartige Fusion,
BGE 143 I 272 S. 280

"Kombinationsfusion"). Ein Zusammenschluss ist aber auch mit der politischen Gemeinde möglich, auf deren Gebiet sie sich befindet (ungleichartige Fusion, "Absorptionsfusion"; JAAG, a.a.O., N. 5 zu Art. 84
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH). In diesem letzteren Fall geht die Schulgemeinde ersatzlos unter, was aber nur mit der "Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden dieser Gemeinde" geschehen kann (Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH). In einem solchen Fall sieht die Verfassung eine Urnenabstimmung auf Ebene der Schulgemeinde vor (Art. 84 Abs. 3
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH). Das Einverständnis der aufnehmenden politischen Gemeinde ist entbehrlich (zum Ganzen JAAG, a.a.O., N. 4 ff. zu Art. 84
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH).
2.4.2 Zwangsfusionen über die Köpfe der Stimmberechtigten hinweg sieht das Staatsrecht des Kantons Zürich nicht (mehr) vor (JAAG, a.a.O., N. 6 zu Art. 84
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH). Entsprechend wenig lässt sich aus BGE 131 I 91 betreffend die Munizipalgemeinde Ausserbinn/VS herleiten, weicht die Rechtslage im Kanton Wallis doch ganz erheblich von jener des Kantons Zürich ab. Gemäss Art. 26 Abs. 3
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
der Verfassung des Kantons Wallis vom 8. März 1907 (KV/VS; SR 131.232) und Art. 135
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
des Gemeindegesetzes (des Kantons Wallis) vom 5. Februar 2004 (GG/VS; SGS 175.1) ist die zwangsweise Fusion von Gemeinden zulässig, wenn auch nur unter den gesetzlichen Voraussetzungen. Im Kanton Zürich verhält es sich grundlegend anders: Soll eine Schulgemeinde aufgelöst werden, bedarf es gemäss Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH der Zustimmung der Mehrheit der Stimmenden der Schulgemeinde.
2.4.3 Der Wortlaut von Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH lässt mithin keine Fragen offen, er ist klar. Vom eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nach dem Gesagten nur abgewichen werden, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, er ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben (vorne E. 2.2.3).
2.4.4 Erkenntnisse lassen sich insbesondere aus der Entstehungsgeschichte gewinnen. Gemäss der seinerzeitigen Kantonsverfassung des Kantons Zürich von 18. April 1869 erfolgte die Bildung neuer und die Vereinigung oder Auflösung bestehender Gemeinden ursprünglich im Weg der Gesetzgebung (Art. 47 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 47 - 1 Les rapports de travail des personnes employées par l'État ou les communes sont régis par le droit public.
1    Les rapports de travail des personnes employées par l'État ou les communes sont régis par le droit public.
2    Le législateur règle la responsabilité des personnes occupées par l'État ou les communes vis-à-vis de leur employeur, soit celle:
a  du personnel de l'État et des communes;
b  des membres des autorités;
c  des particuliers chargés de tâches publiques.
KV/ZH 1869). Am 31. Januar 1904 kam es zu einer Revision dieser Verfassungsbestimmung. Fortan - und dies bis zur Totalrevision von 2005 -
BGE 143 I 272 S. 281

galt, dass über die Neubildung, Vereinigung oder Auflösung von Schulgemeinden mit Beschluss des Kantonsrats zu befinden war (dazu WALTER WETTSTEIN, Die Gemeindegesetzgebung des Kantons Zürich, 1907, N. 2; HANS RUDOLF THALMANN, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl. 2000, N. 2 zu § 4 GG/ZH 1926; GLÄTTLI, a.a.O., N. 1 zu § 4 GG/ZH 1926). Der Verfassungsgeber von 2005 übertrug diese Kompetenz alsdann vom Kantonsrat an die Stimmenden der Schulgemeinde (Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH).
2.4.5 Die jüngste Kompetenzverschiebung scheint mit Bedacht getroffen worden zu sein. Wie den Protokollen des Verfassungsrates zu entnehmen ist, ging mit Art. 84
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH die Absicht einher, die Gemeindeautonomie zu stärken. So wies der Sprecher in der zweiten Gesamtlesung darauf hin, dass "Eingriffe von oben, wie sie heute möglich sind", abzulehnen seien (Votum von Verfassungsrat Kurt Stäheli, 59. Sitzung des Verfassungsrates vom 8. Juli 2004, S. 3194; siehe auch 3195 f.). Die Verabschiedung von Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH musste sich in der Folge unmittelbar auf § 4 Abs. 2 GG/ZH 1926 auswirken. Denn dieser sah weiterhin vor, dass der Kantonsrat die Fusion von Schulgemeinden anordnen konnte, "wenn die besonderen Verhältnisse der Gemeinden die Vereinigung als zweckmässig erscheinen lassen". Mit dem Inkrafttreten von Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH blieb der nunmehr verfassungswidrige § 4 Abs. 2 GG/ZH 1926 formell zwar in Kraft, er konnte aber nicht mehr angewendet werden (dazu GLÄTTLI, a.a.O., N. 1 zu § 4 GG/ZH 1926).

2.4.6 Unter diesen entstehungsgeschichtlichen Vorzeichen ist es von vornherein unzulässig, vom klaren Wortlaut von Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH abzuweichen. Der Normtext gibt den Normsinn treffend wieder. Im Sinne eines Zwischenergebnisses zeigt sich, dass Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH eine kantonale Garantie zugunsten der Schulgemeinden gewährt (Art. 189 Abs. 1 lit. e
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 189 Compétences du Tribunal fédéral - 1 Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
1    Le Tribunal fédéral connaît des contestations pour violation:
a  du droit fédéral;
b  du droit international;
c  du droit intercantonal;
d  des droits constitutionnels cantonaux;
e  de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public;
f  des dispositions fédérales et cantonales sur les droits politiques.
1bis    ...134
2    Il connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons.
3    La loi peut conférer d'autres compétences au Tribunal fédéral.
4    Les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral. Les exceptions sont déterminées par la loi.
BV): Es liegt in der ausschliesslichen Zuständigkeit der Stimmberechtigten der jeweiligen Schulgemeinde, darüber zu befinden, ob die Schulgemeinde in der bisherigen Form beibehalten werden, mit einer anderen Schulgemeinde fusionieren oder in der politischen Gemeinde aufgehen soll. Diese Garantie, wie sie sich aus der gewährleisteten Kantonsverfassung ergibt, steht unter dem Schutz der Eidgenossenschaft. Die Schulgemeinden können mit Recht rügen, eine die Garantie durchkreuzende Gesetzesbestimmung halte vor dem übergeordneten Recht nicht stand (Art. 89 Abs. 2 lit. c
SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire
LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
1    A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a  a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b  est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
c  a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2    Ont aussi qualité pour recourir:
a  la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b  l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c  les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d  les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3    En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.
BGG).
BGE 143 I 272 S. 282

2.5

2.5.1 Damit fragt sich in der Sache selbst, ob die streitbetroffenen Normen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015) mit Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH vereinbar sind. Der Verfassung kommt im Normgefüge jedes Kantons der normative Vorrang zu (vorne E. 2.2.1), zumal sie die Gewährleistung seitens der Bundesversammlung erfahren hat (vorne E. 2.2.2). Umso mehr ist der Kanton auf seine Verfassung zu behaften. Er hat unterkonstitutionelles Recht in Einklang mit der gewährleisteten Verfassung zu gestalten. Wenn anlässlich der hauptfrageweisen Rechtsetzungskontrolle zu klären ist, ob der kantonale Gesetz- und/oder Verordnungsgeber diesen Ansprüchen genügt hat, auferlegt sich das Bundesgericht, trotz freier Prüfungsbefugnis (nicht publ. E. 1.3.8), aber eine gewisse Zurückhaltung. Diese ist in der Rücksicht auf den Föderalismus und die Verhältnismässigkeit begründet. Das Bundesgericht prüft praxisgemäss (nur), ob der angefochtenen Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sich mit dem übergeordneten Recht vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt ein kantonales Gesetz oder eine kantonale Rechtsverordnung nur auf, falls die Norm sich jeder verfassungs- und völkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch bereits, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 138 I 321 E. 2 S. 323; BGE 137 I 77 E. 2 S. 82).
2.5.2 Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 GG/ZH 2015 nehmen die Parlamentsgemeinden auch die Aufgaben der Gemeinden im Bereich von Schule und Bildung wahr. Im Gegenzug sind die vorbestehenden Schulgemeinden, soweit sie ganz oder teilweise auf dem Gebiet einer Parlamentsgemeinde liegen, gehalten, ihre Aufgaben an die politische Gemeinde abzutreten. Gemäss § 177 GG/ZH 2015 hat dies "bis zum Ablauf der nächsten ordentlichen Amtsdauer nach Inkrafttreten dieses Gesetzes" zu geschehen. Das revidierte Gemeindegesetz sieht von jeder Mitwirkung der Stimmberechtigten der Schulgemeinden ab. Beim Gesetz handelt es sich - anders als bei der Verfassung - um einen neuen Erlass, was in der Auslegung zu einem verstärkten Stellenwert des Wortlauts und der Materialien führt (BGE 141 III 155 E. 4.2 S. 156; BGE 141 IV 299 E. 1.3.2 S. 299 f.; BGE 141 V 206 E. 3.2 S. 212).
2.5.3 Der Wortlaut des Gesetzes ist klar und unzweideutig. Der Blick in die Materialien bekräftigt diese Einschätzung: Schon § 31 Abs. 2 VE-GG/ZH (Sachverhalt, lit. A) hatte darauf abgezielt, das
BGE 143 I 272 S. 283

Nebeneinander von Gemeindeversammlung (Schulgemeinde) und Gemeindeparlament (politische Gemeinde) zu beseitigen. Der Regierungsrat liess das Ansinnen zwar fallen, doch nahm die vorberatende Kommission es gleich wieder auf (Sachverhalt, lit. B). Der Kantonsrat sah seinerseits von der Neuerung zunächst ab, um sie später doch gutzuheissen. Das einleitende Votum in der Sitzung vom 2. Februar 2015 erhellt die Stossrichtung: Beabsichtigt war, den "alten Zopf" abzuschneiden, um dadurch die "unübersichtliche, verwirrende und groteske" Situation zu beseitigen (Sachverhalt, lit. C). Die Mehrheit des Kantonsrats teilte diese Einschätzung. In seiner Vernehmlassung zur Beschwerde führt der Kantonsrat denn auch aus, nach Ablauf der gesetzlichen Frist (§ 177 GG/ZH 2015) würde die Auflösung "soweit notwendig ersatzhalber aufsichtsrechtlich vorgenommen", mithin gegebenenfalls auch ohne Zustimmung der Stimmberechtigten.
2.5.4 Eine verfassungskonforme Auslegung von § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 177 GG/ZH 2015 ist unter diesen Umständen ausgeschlossen. Die neu geschaffene gesetzliche Grundlage erlaubt Zwangsfusionen, was verfassungsrechtlich nicht haltbar ist. Das revidierte Gesetzesrecht vermag Art. 84 Abs. 2
SR 131.211 Constitution du canton de Zurich, du 27 février 2005
Cst./ZH Art. 84 - 1 La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
1    La fusion de communes doit être approuvée par la majorité des votants dans chacune des communes parties au projet.
2    La dissolution d'une commune scolaire peut être décidée à la majorité des votants de cette commune.
3    Le vote doit avoir lieu aux urnes.
4    La création de nouvelles communes entraînant une augmentation du nombre des communes doit être l'objet d'une loi.
5    Les projets de fusion de communes sont soutenus par l'État.
KV/ZH nicht zurückzudrängen. Gegenteils geht das kantonale Verfassungsrecht - anders als im Bereich des Bundesrechts (Art. 190
SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
Cst. Art. 190 Droit applicable - Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer les lois fédérales et le droit international.135
BV) - dem nachgeordneten Recht ausnahmslos vor. Die Beschwerde erweist sich damit als begründet, weshalb sie gutzuheissen ist und die angefochtenen Bestimmungen aufzuheben sind. Mit Blick darauf erübrigt es sich, den angeblichen Gehörsverletzungen nachzugehen (nicht publ. E. 1.3.6). (...)