Urteilskopf

140 II 473

42. Extrait de l'arrêt de la IIe Cour de droit public dans la cause X. contre SEDRAC et Commission foncière rurale (recours en matière de droit public) 2C_1036/2013 du 5 novembre 2014

Regeste (de):

Regeste (fr):

Regesto (it):


Sachverhalt ab Seite 474

BGE 140 II 473 S. 474

La Société d'équipement de la région d'Ajoie et du Clos du Doubs (ci-après: la SEDRAC) est une association de droit public, dont peuvent être membres la République et canton du Jura, ainsi que les communes du district de Porrentruy. Son objectif consiste dans l'achat, l'équipement et la mise à disposition d'immeubles industriels propres à assurer un développement économique harmonieux dans le district de Porrentruy. Pour pallier la pénurie de terrains équipés et bien situés, cette association a décidé de développer une nouvelle zone d'activités d'intérêt cantonal à C. Les propriétaires des terrains concernés sont a priori d'accord de céder les surfaces nécessaires, mais demandent d'autres terres en compensation. Une promesse de vente a ainsi été signée avec Z., propriétaire de l'immeuble feuillet n° y du ban de D., d'une surface de 133'744 m2. Cette parcelle est en zone agricole et prise à ferme par X., agriculteur. La SEDRAC entend acquérir ce terrain dans le but de l'échanger avec les terres agricoles qui passeraient en zone à bâtir dans le cadre de la réalisation de la nouvelle zone d'activités d'intérêt cantonal. Par décision du 6 juillet 2012, la Commission foncière rurale du canton du Jura (ci-après: la Commission foncière) a notamment constaté que la SEDRAC, à certaines conditions, pourrait être autorisée à acquérir l'immeuble en question pour l'échanger contre ceux situés dans la future zone d'activités d'intérêt cantonal. Le 26 février 2013, statuant sur opposition de X., la Commission foncière a partiellement modifié sa décision en ce sens qu'elle a constaté que la SEDRAC ne pourrait être autorisée à acquérir l'immeuble en question: selon l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ou la loi sur le droit foncier rural;
BGE 140 II 473 S. 475

RS 211.412.11), l'acquisition par la collectivité publique ou par ses établissements est autorisée quand elle sert au remploi en cas d'édification d'un ouvrage; or, le "dézonage" de terrains agricoles en zone à bâtir ne constituait pas un ouvrage. Par arrêt du 30 septembre 2013, le Tribunal cantonal de la République et canton du Jura (ci-après: le Tribunal cantonal) a admis le recours de la SEDRAC. Il a jugé que celle-ci souhaitait équiper une future zone industrielle, ce qui devait être considéré comme un ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire au sens de l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR. Le Tribunal fédéral a admis le recours de X. et annulé l'arrêt attaqué. Il a constaté que la SEDRAC ne pourra pas être autorisée à acquérir l'immeuble feuillet n° y du ban de D. celui-ci ne pouvant servir de remploi. (résumé)

Erwägungen

Extrait des considérants:

2. Le Tribunal cantonal a retenu que la SEDRAC voulait acquérir l'immeuble feuillet n° y du ban de D. pour l'échanger contre des parcelles situées dans le périmètre qui l'intéressait pour créer une nouvelle zone d'activités d'intérêt cantonal, étant précisé que les zones industrielles existantes en Ajoie étaient pratiquement épuisées. Il s'agissait là d'un intérêt public. De plus, la prénommée souhaitait équiper une zone industrielle, ce qui devait être considéré comme un ouvrage. Pour être autorisée, l'acquisition devait aussi être conforme aux plans du droit de l'aménagement du territoire, soit, selon le Tribunal cantonal, aux plans directeurs au sens des articles 6 ss
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 6 Fondamenti - 1 ...18
1    ...18
2    In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori:19
a  sono idonei all'agricoltura;
b  sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita;
bbis  sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili;
c  sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive.
3    Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto:21
a  del loro comprensorio insediativo;
b  del traffico;
bbis  dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili;
bter  degli edifici e impianti pubblici;;
c  delle loro superfici coltive.
4    Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali.
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT ou loi sur l'aménagement du territoire; RS 700). Compte tenu du plan directeur cantonal approuvé par les autorités compétentes et des préavis favorables des différents services cantonaux et des communes, le projet de zone correspondait à un objectif précis et à une procédure réalisable. Toutes les conditions de l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR étaient donc réalisées. Pour sa part, le recourant prétend que les juges précédents ont donné à la notion d'ouvrage de l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR une définition et en ont fait une application que le législateur n'a pas voulues: le "dézonage" de terrains agricoles en zone à bâtir ne devrait pas être considéré comme un "ouvrage" au sens de cette disposition.
BGE 140 II 473 S. 476

2.1 La décision de constatation (art. 84 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 84 Decisione d'accertamento - Chi ha un interesse degno di protezione può in particolare far accertare dall'autorità competente ad accordare l'autorizzazione se:
a  un'azienda agricola o un fondo agricolo soggiace al divieto di divisione materiale, al divieto di frazionamento, alla procedura d'autorizzazione o al limite dell'aggravio;
b  l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo può essere autorizzato.
LDFR), qui est à distinguer de la décision d'autorisation (art. 61
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 61 Principio - 1 Chi intende acquistare un'azienda agricola o un fondo agricolo deve ottenere un'autorizzazione.
1    Chi intende acquistare un'azienda agricola o un fondo agricolo deve ottenere un'autorizzazione.
2    L'autorizzazione è rilasciata se non sussistono motivi per rifiutarla.
3    Sono acquisto il trasferimento della proprietà, come ogni altro negozio giuridico che equivalga economicamente a un trasferimento della proprietà.
LDFR), permet à celui qui y a un intérêt légitime de, notamment, "faire constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation si l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole peut être autorisée". L'art. 65 al. 1
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR, qui traite des acquisitions par les pouvoirs publics, prévoit: "L'acquisition par la collectivité ou par ses établissements est autorisée quand: a. elle est nécessaire à l'exécution d'une tâche publique prévue conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire; b. elle sert au remploi en cas d'édification d'un ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire et que la législation fédérale ou cantonale prescrit ou permet la prestation d'objets en remploi." L'art. 65 al. 1
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR distingue ainsi deux hypothèses: d'une part, l'acquisition avec affectation directe à une tâche d'intérêt public (al. 1 let. a); d'autre part, l'achat dans le but du remploi (al. 1 let. b).
2.2 La situation en cause relève de l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR. Il s'agit de déterminer si le déclassement d'une zone agricole, afin de créer une zone d'activités d'intérêt cantonal avec, pour finalité, l'agrandissement de la zone industrielle existante peut être considéré comme un "ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire".
2.3 Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 139 III 478 consid. 6 p. 479 s.; ATF 138 II 440 consid. 13 p. 453), étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 p. 273; ATF 139 V 250 consid. 4.1 p. 254).
3.

3.1 La notion d'"ouvrage" est une notion juridique dont le sens est vague et qui varie selon les domaines du droit; en l'occurrence, la loi sur le droit foncier rural se réfère au droit de l'aménagement du territoire qui sera examiné ci-après (consid. 3.4.1 ss). L'art. 65 al. 1 let. b
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LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR mentionne qu'il doit s'agir de l'"édification" d'un ouvrage, terme défini par le Grand Robert, comme étant l'action
BGE 140 II 473 S. 477

d'édifier, de construire un édifice. Cette précision conduit donc à penser que sont visées des réalisations matérielles déterminées. Ainsi, si l'interprétation littérale ne permet pas à elle seule de définir si le déclassement d'une zone agricole pour en faire une zone d'activités d'intérêt cantonal constitue un ouvrage au sens de l'art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR, elle irait plutôt dans le sens d'une réponse négative.
3.2

3.2.1 La volonté à la base de cette disposition, rendant possible l'acquisition d'immeubles agricoles par la collectivité ou par ses établissements, était de permettre une alternative à la procédure d'expropriation. Bien que cette disposition ait donné lieu à de nombreuses discussions aux Chambres fédérales (il s'agissait dans le Message du 19 octobre 1988 à l'appui des projets de loi fédérale sur le droit foncier rural, FF 1988 III 889, de l'art. 63 al. 1 let. g
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 63 Motivi di rifiuto - 1 L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
1    L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
a  l'acquirente non è coltivatore diretto;
b  è stato pattuito un prezzo esorbitante;
c  ...
d  il fondo da acquistare è ubicato fuori del raggio d'esercizio dell'azienda dell'acquirente secondo l'uso locale.
2    Il motivo di rifiuto di cui al capoverso 1 lettera b non è pertinente se l'azienda o il fondo agricolo è acquistato nell'ambito di una procedura di realizzazione forzata.47
LDFR qui est devenu, par la suite, l'art. 64b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 63 Motivi di rifiuto - 1 L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
1    L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
a  l'acquirente non è coltivatore diretto;
b  è stato pattuito un prezzo esorbitante;
c  ...
d  il fondo da acquistare è ubicato fuori del raggio d'esercizio dell'azienda dell'acquirente secondo l'uso locale.
2    Il motivo di rifiuto di cui al capoverso 1 lettera b non è pertinente se l'azienda o il fondo agricolo è acquistato nell'ambito di una procedura di realizzazione forzata.47
LDFR pour finalement entrer en vigueur sous l'art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR), les travaux préparatoires ne définissent pas plus précisément la notion d'ouvrage contenue dans cette norme, si ce n'est qu'ils citent en exemple Rail 2000 (BO 1991 CN 144 ss).
3.2.2 Cependant, le recourant tire un argument, explicité ci-dessous, des débats parlementaires qui ont porté, non pas sur l'art. 65
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LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR, mais sur l'art. 63
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 63 Motivi di rifiuto - 1 L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
1    L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
a  l'acquirente non è coltivatore diretto;
b  è stato pattuito un prezzo esorbitante;
c  ...
d  il fondo da acquistare è ubicato fuori del raggio d'esercizio dell'azienda dell'acquirente secondo l'uso locale.
2    Il motivo di rifiuto di cui al capoverso 1 lettera b non è pertinente se l'azienda o il fondo agricolo è acquistato nell'ambito di una procedura di realizzazione forzata.47
LDFR (art. 64
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 64 Eccezioni al principio della coltivazione diretta - 1 Se non vi è coltivazione diretta, l'autorizzazione dev'essere rilasciata se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente che:
1    Se non vi è coltivazione diretta, l'autorizzazione dev'essere rilasciata se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente che:
a  l'acquisto serve a preservare come azienda in affitto un'azienda da lungo tempo integralmente affittata, a migliorare strutturalmente un'azienda in affitto o a istituire o preservare un'azienda sperimentale o scolastica;
b  l'acquirente dispone di un'autorizzazione definitiva per un'utilizzazione non agricola del suolo a' sensi dell'articolo 24 della legge federale del 22 giugno 197949 sulla pianificazione del territorio;
c  l'acquisto è operato in vista dell'estrazione di risorse minerarie, ammessa dalla legislazione in materia di pianificazione del territorio, e la superficie non eccede quella ragionevolmente necessaria all'impresa come riserva di materie prime o come sostituzione reale per una superficie nella zona d'estrazione, per 15 anni al massimo. Il terreno che, entro 15 anni dall'acquisto, non è utilizzato secondo la destinazione prevista dev'essere alienato conformemente alle disposizioni della presente legge. Lo stesso vale a ricoltivazione avvenuta;
d  l'azienda agricola o il fondo agricolo sono situati in una zona protetta e l'acquirente acquista il terreno ai fini di tale protezione;
e  l'acquisto è operato al fine di preservare i dintorni, degni di protezione, di centri, costruzioni od impianti storici o di un'opera naturale protetta;
f  nonostante pubblico bando a un prezzo non esorbitante (art. 66) non vi sono offerte di coltivatori diretti.
g  un creditore che detiene un diritto di pegno sull'azienda o sul fondo acquisisce quest'ultimi nell'ambito di una procedura di realizzazione forzata.
2    L'autorizzazione può essere subordinata ad oneri.
LDFR lors des débats) relatif aux motifs de refus de l'acquisition. Le texte adopté prévoyait:
"L'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée lorsque: ...
c. l'acquéreur dispose déjà juridiquement ou économiquement de plus d'immeubles agricoles qu'il n'en faut pour offrir à une famille paysanne des moyens d'existence particulièrement bons; ..."
Le conseiller national Peter Hess a alors proposé d'ajouter à cette disposition un alinéa 2, dont la teneur était la suivante (BO 1991 CN 865): "Le motif du refus prévu à la lettre c ne s'applique pas à la collectivité ni à ses établissements ou institutions d'utilité publique lorsque l'acquisition sert au remploi pour des immeubles libérés en vue de la construction." Cette proposition a été écartée (BO 1991 CN 867). Le recourant voit dans ce rejet et dans les débats parlementaires qui l'ont précédé la
BGE 140 II 473 S. 478

preuve que l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR ne permet pas l'acquisition de la parcelle en cause par la SEDRAC. Une telle conclusion ne peut être tirée de ce refus. Il apparaît, en effet, que les débats aux chambres n'ont pas porté sur la notion d'ouvrage (l'alinéa 2 proposé ne contenait d'ailleurs même pas le terme "ouvrage" mais mentionnait celui de "construction" ["Grundstücke" dans la version allemande]), telle qu'elle doit être ici définie et on ne peut donc rien en déduire d'utile pour le présent cas. La lecture des débats démontre que si les parlementaires ont refusé la proposition Hess c'était par volonté de ne pas octroyer des privilèges à l'Etat qui auraient permis à celui-ci d'acquérir librement des terrains: lorsque la collectivité publique agissait à l'instar d'un propriétaire privé et non pas dans un but d'intérêt public, elle ne devait pas être traitée autrement qu'un particulier et n'avait pas à être favorisée. Les parlementaires voulaient éviter que la collectivité publique ne fasse l'acquisition de terrains situés en zone agricole pour les thésauriser (BO 1991 CN 865-867). Il s'agissait d'empêcher que la collectivité publique, arguant de la possibilité d'éventuels remplois, effectue des acquisitions importantes, voire se lance dans des achats qui feraient grimper les prix (BEAT STALDER, Die verfassungs- und verwaltungsrechtliche Behandlung unerwünschter Handänderungen im bäuerlichen Bodenrecht, 1993, p. 184). Ne se présente pas ici un tel cas de figure. On ne peut donc rien déduire pour la présente affaire du rejet de la proposition Hess, tout en gardant à l'esprit que les parlementaires ont eu une approche restrictive de l'acquisition de terrains par la collectivité publique, y compris dans le cadre du remploi. En conclusion, l'interprétation historique ne se révèle pas concluante.
3.3 Selon l'art. 1 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 1 - 1 La presente legge ha lo scopo di:
1    La presente legge ha lo scopo di:
a  promuovere la proprietà fondiaria rurale e segnatamente conservare, migliorandone le strutture, le aziende familiari, fondamento di un ceto rurale sano e di un'agricoltura efficiente, orientata verso uno sfruttamento duraturo del suolo;
b  rafforzare la posizione del coltivatore diretto, inclusa quella dell'affittuario, in caso di acquisto di aziende o fondi agricoli;
c  combattere contro prezzi esorbitanti per il suolo agricolo.
2    La presente legge contiene disposizioni su:
a  l'acquisto di aziende e fondi agricoli;
b  la costituzione in pegno di fondi agricoli;
c  la divisione di aziende agricole e il frazionamento di fondi agricoli.
LDFR, la loi sur le droit foncier rural a pour but de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles. Si ce but ne donne pas de renseignement sur l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR, il permet cependant de considérer que cette disposition doit être interprétée de façon restrictive. En effet, la loi sur le droit foncier rural préserve le fermier en ceci que, lors de l'aliénation d'un immeuble ou d'une entreprise agricole, celui-ci bénéficie, à certaines conditions, d'un droit de préemption légal (art. 47
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 47 Oggetto - 1 In caso d'alienazione di un'azienda agricola, l'affittuario ha un diritto di prelazione se:
1    In caso d'alienazione di un'azienda agricola, l'affittuario ha un diritto di prelazione se:
a  intende procedere alla coltivazione diretta e ne sembra idoneo e
b  la durata legale minima dell'affitto prevista dalle disposizioni della legge federale del 4 ottobre 198527 sull'affitto agricolo è scaduta.
2    In caso d'alienazione di un fondo agricolo, l'affittuario ha un diritto di prelazione sulla cosa affittata se:28
a  la durata legale minima dell'affitto prevista dalle disposizioni della legge federale del 4 ottobre 1985 sull'affitto agricolo è scaduta e
b  l'affittuario è proprietario o dispone economicamente di un'azienda agricola e il fondo affittato è ubicato nel raggio d'esercizio dell'azienda secondo l'uso locale.
3    Il diritto di prelazione dei parenti è poziore a quello dell'affittuario.
LDFR). Or, lorsque des parcelles sont acquises en remploi, le fermier perd ce droit (art. 216c al. 2
SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto
CO Art. 216c - 1 Il diritto di prelazione può essere fatto valere in caso di vendita del fondo, come pure in occasione di qualsiasi altro negozio che equivalga economicamente a una vendita (caso di prelazione).
1    Il diritto di prelazione può essere fatto valere in caso di vendita del fondo, come pure in occasione di qualsiasi altro negozio che equivalga economicamente a una vendita (caso di prelazione).
2    Non costituiscono casi di prelazione segnatamente l'attribuzione a un erede nella divisione successoria, l'incanto forzato e l'acquisto per l'adempimento di un compito pubblico.
CO; FF 1988 III 1017 ad art. 216c
SR 220 Parte prima: Disposizioni generali Titolo primo: Delle cause delle obbligazioni Capo primo: Delle obbligazioni derivanti da contratto
CO Art. 216c - 1 Il diritto di prelazione può essere fatto valere in caso di vendita del fondo, come pure in occasione di qualsiasi altro negozio che equivalga economicamente a una vendita (caso di prelazione).
1    Il diritto di prelazione può essere fatto valere in caso di vendita del fondo, come pure in occasione di qualsiasi altro negozio che equivalga economicamente a una vendita (caso di prelazione).
2    Non costituiscono casi di prelazione segnatamente l'attribuzione a un erede nella divisione successoria, l'incanto forzato e l'acquisto per l'adempimento di un compito pubblico.
CO). Ainsi, si l'on devait interpréter extensivement la
BGE 140 II 473 S. 479

notion d'ouvrage au sens de l'art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR, on réduirait les cas où le fermier peut faire valoir son droit de préemption et l'on irait à l'encontre d'un des buts de la loi. L'analyse téléologique n'est donc pas déterminante mais elle va dans le sens d'une interprétation restrictive de la notion en cause.
3.4 Avant de procéder à l'interprétation systématique de la loi sur le droit foncier rural, il y a lieu de préciser que cette loi ne concerne pas, au premier plan, les collectivités publiques puisque celle-ci vise avant tout les propriétaires terriens et les entreprises familiales (art. 1 al. 1 let. a
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 1 - 1 La presente legge ha lo scopo di:
1    La presente legge ha lo scopo di:
a  promuovere la proprietà fondiaria rurale e segnatamente conservare, migliorandone le strutture, le aziende familiari, fondamento di un ceto rurale sano e di un'agricoltura efficiente, orientata verso uno sfruttamento duraturo del suolo;
b  rafforzare la posizione del coltivatore diretto, inclusa quella dell'affittuario, in caso di acquisto di aziende o fondi agricoli;
c  combattere contro prezzi esorbitanti per il suolo agricolo.
2    La presente legge contiene disposizioni su:
a  l'acquisto di aziende e fondi agricoli;
b  la costituzione in pegno di fondi agricoli;
c  la divisione di aziende agricole e il frazionamento di fondi agricoli.
LDFR), ainsi que les exploitants à titre personnel (art. 1 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 1 - 1 La presente legge ha lo scopo di:
1    La presente legge ha lo scopo di:
a  promuovere la proprietà fondiaria rurale e segnatamente conservare, migliorandone le strutture, le aziende familiari, fondamento di un ceto rurale sano e di un'agricoltura efficiente, orientata verso uno sfruttamento duraturo del suolo;
b  rafforzare la posizione del coltivatore diretto, inclusa quella dell'affittuario, in caso di acquisto di aziende o fondi agricoli;
c  combattere contro prezzi esorbitanti per il suolo agricolo.
2    La presente legge contiene disposizioni su:
a  l'acquisto di aziende e fondi agricoli;
b  la costituzione in pegno di fondi agricoli;
c  la divisione di aziende agricole e il frazionamento di fondi agricoli.
LDFR); elle ne contient donc que peu de dispositions touchant les collectivités publiques. L'art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR a été introduit pour permettre aux pouvoirs publics-qui ne peuvent, par définition, remplir la condition de l'exploitant à titre personnel de l'art. 63 al. 1 let. a
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 63 Motivi di rifiuto - 1 L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
1    L'autorizzazione per l'acquisto di un'azienda agricola o di un fondo agricolo è rifiutata se:
a  l'acquirente non è coltivatore diretto;
b  è stato pattuito un prezzo esorbitante;
c  ...
d  il fondo da acquistare è ubicato fuori del raggio d'esercizio dell'azienda dell'acquirente secondo l'uso locale.
2    Il motivo di rifiuto di cui al capoverso 1 lettera b non è pertinente se l'azienda o il fondo agricolo è acquistato nell'ambito di una procedura di realizzazione forzata.47
LDFR - d'acquérir des immeubles ou des entreprises agricoles pour la réalisation de tâches publiques. Il a été complété par l'art. 64
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 64 Eccezioni al principio della coltivazione diretta - 1 Se non vi è coltivazione diretta, l'autorizzazione dev'essere rilasciata se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente che:
1    Se non vi è coltivazione diretta, l'autorizzazione dev'essere rilasciata se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente che:
a  l'acquisto serve a preservare come azienda in affitto un'azienda da lungo tempo integralmente affittata, a migliorare strutturalmente un'azienda in affitto o a istituire o preservare un'azienda sperimentale o scolastica;
b  l'acquirente dispone di un'autorizzazione definitiva per un'utilizzazione non agricola del suolo a' sensi dell'articolo 24 della legge federale del 22 giugno 197949 sulla pianificazione del territorio;
c  l'acquisto è operato in vista dell'estrazione di risorse minerarie, ammessa dalla legislazione in materia di pianificazione del territorio, e la superficie non eccede quella ragionevolmente necessaria all'impresa come riserva di materie prime o come sostituzione reale per una superficie nella zona d'estrazione, per 15 anni al massimo. Il terreno che, entro 15 anni dall'acquisto, non è utilizzato secondo la destinazione prevista dev'essere alienato conformemente alle disposizioni della presente legge. Lo stesso vale a ricoltivazione avvenuta;
d  l'azienda agricola o il fondo agricolo sono situati in una zona protetta e l'acquirente acquista il terreno ai fini di tale protezione;
e  l'acquisto è operato al fine di preservare i dintorni, degni di protezione, di centri, costruzioni od impianti storici o di un'opera naturale protetta;
f  nonostante pubblico bando a un prezzo non esorbitante (art. 66) non vi sono offerte di coltivatori diretti.
g  un creditore che detiene un diritto di pegno sull'azienda o sul fondo acquisisce quest'ultimi nell'ambito di una procedura di realizzazione forzata.
2    L'autorizzazione può essere subordinata ad oneri.
LDFR, dont certaines lettres de l'alinéa 1 tiennent compte des besoins plus spécifiques de l'Etat (cf. al. 1 let. a, d et e; STALDER/BANDLI, in Das bäuerliche Bodenrecht, 2e éd. 2011, n° 18 ad art. 64
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 64 Eccezioni al principio della coltivazione diretta - 1 Se non vi è coltivazione diretta, l'autorizzazione dev'essere rilasciata se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente che:
1    Se non vi è coltivazione diretta, l'autorizzazione dev'essere rilasciata se l'acquirente prova che sussiste un grave motivo, segnatamente che:
a  l'acquisto serve a preservare come azienda in affitto un'azienda da lungo tempo integralmente affittata, a migliorare strutturalmente un'azienda in affitto o a istituire o preservare un'azienda sperimentale o scolastica;
b  l'acquirente dispone di un'autorizzazione definitiva per un'utilizzazione non agricola del suolo a' sensi dell'articolo 24 della legge federale del 22 giugno 197949 sulla pianificazione del territorio;
c  l'acquisto è operato in vista dell'estrazione di risorse minerarie, ammessa dalla legislazione in materia di pianificazione del territorio, e la superficie non eccede quella ragionevolmente necessaria all'impresa come riserva di materie prime o come sostituzione reale per una superficie nella zona d'estrazione, per 15 anni al massimo. Il terreno che, entro 15 anni dall'acquisto, non è utilizzato secondo la destinazione prevista dev'essere alienato conformemente alle disposizioni della presente legge. Lo stesso vale a ricoltivazione avvenuta;
d  l'azienda agricola o il fondo agricolo sono situati in una zona protetta e l'acquirente acquista il terreno ai fini di tale protezione;
e  l'acquisto è operato al fine di preservare i dintorni, degni di protezione, di centri, costruzioni od impianti storici o di un'opera naturale protetta;
f  nonostante pubblico bando a un prezzo non esorbitante (art. 66) non vi sono offerte di coltivatori diretti.
g  un creditore che detiene un diritto di pegno sull'azienda o sul fondo acquisisce quest'ultimi nell'ambito di una procedura di realizzazione forzata.
2    L'autorizzazione può essere subordinata ad oneri.
LDFR p. 861).

3.4.1 En mentionnant l'édification d'un "ouvrage prévu conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire", l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR renvoie directement à la loi sur l'aménagement du territoire. Le terme d'"ouvrage" ne figure pas dans cette loi. Il est en revanche présent dans l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1): l'art. 1 al. 2 let. b
SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT)
OPT Art. 1 Attività d'incidenza territoriale - 1 Sono d'incidenza territoriale le attività che modificano l'utilizzazione del suolo o l'insediamento o che sono volte a conservare l'utilizzazione del suolo o l'insediamento in questione.
1    Sono d'incidenza territoriale le attività che modificano l'utilizzazione del suolo o l'insediamento o che sono volte a conservare l'utilizzazione del suolo o l'insediamento in questione.
2    Confederazione, Cantoni e Comuni esplicano segnatamente attività d'incidenza territoriale allorquando:
a  elaborano o approvano piani direttori e d'utilizzazione, concezioni e piani settoriali, come anche i fondamenti necessari a tal fine;
b  progettano, costruiscono, modificano o usano edifici e impianti pubblici o d'interesse pubblico;
c  rilasciano concessioni o autorizzazioni per edifici e impianti, per dissodamenti, diritti d'acqua, di prospezione o di trasporto, oppure per altri diritti di godimento;
d  erogano sussidi per edifici e impianti, segnatamente per impianti di protezione delle acque, impianti di trasporto e di approvvigionamento ed edifici di abitazione nonché per bonifiche fondiarie, correzioni di corsi d'acqua o misure protettive.
OAT mentionne que la Confédération, les cantons et les communes exercent des activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire notamment lorsqu'ils élaborent ou réalisent des projets de construction ou de transformation de bâtiments, d'ouvrages ou d'installations publics ou d'intérêt public. La notion d'ouvrage est ainsi proche de celle de "construction" qui est elle présente dans la loi sur l'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral en a donné une définition dans le cadre de l'art. 22 al. 1
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
1    Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
2    L'autorizzazione è rilasciata solo se:
a  gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
b  il fondo è urbanizzato.
3    Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.
LAT; il a retenu que sont considérés comme des constructions ou installations tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 113 Ib 314
BGE 140 II 473 S. 480

consid. 2b p. 315; 123 II 256 consid. 3 p. 259). Cette définition s'applique aussi bien aux ouvrages publics qu'aux ouvrages privés (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n. 489 p. 214).
3.4.2 Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé sur l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR: il a retenu que lorsque cette disposition prévoit que, pour être autorisée, l'acquisition par une collectivité publique doit être conforme aux plans du droit de l'aménagement du territoire, il s'agit en réalité d'une autre manière d'affirmer que l'acquisition doit répondre à un but d'intérêt public (RNRF 87/2006 p. 278, 5A.33/2004 consid. 3.1 et les auteurs cités). En aménagement du territoire, les "constructions et installations d'intérêt public" sont celles qui sont érigées par des particuliers ou des entreprises non concessionnaires qui exercent des activités dont bénéficient ensuite une partie ou la totalité de la population (Département fédéral de justice et police, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, n° 57 ad art. 3
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
1    Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
2    Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
a  mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
b  integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
c  tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
d  conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
e  permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
3    Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
a  ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
abis  adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
b  preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
c  mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
d  assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
e  inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
4    Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
a  tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
b  rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
c  evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.
LAT p. 104). On peut ainsi déduire de ce qui précède que le législateur vise, à l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR, des ouvrages concrets édifiés dans l'intérêt public, tels que des routes, des voies de chemins de fer, des conduites, des installations de production d'énergie et autres projets ayant des effets significatifs sur l'organisation du territoire (STALDER/BANDLI, op. cit., n° 9 ad art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR p. 886).
3.4.3 Pour la doctrine, le renvoi de l'art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR "aux plans du droit de l'aménagement du territoire" exclut les plans d'affectation des art. 14 ss
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 14 Definizione - 1 I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
1    I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
2    Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette.
LAT. En effet, avec l'adoption d'un plan d'affectation, les parcelles concernées sont colloquées en zone à bâtir et, par conséquent, ne sont pas soumise à la loi sur le droit foncier rural (art. 2 al. 1 let. a
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 2 Campo d'applicazione generale - 1 La presente legge si applica ai fondi agricoli isolati o facenti parte di un'azienda agricola:
1    La presente legge si applica ai fondi agricoli isolati o facenti parte di un'azienda agricola:
a  ubicati fuori di una zona edificabile secondo l'articolo 15 della legge del 22 giugno 19794 sulla pianificazione del territorio; e
b  di cui sia lecita un'utilizzazione agricola.5
2    La presente legge si applica inoltre:
a  ai fondi e parti di fondi comprendenti edifici e impianti agricoli, inclusa un'adeguata area circostante, ubicati in una zona edificabile e facenti parte di un'azienda agricola;
b  alle selve facenti parte di un'azienda agricola;
c  ai fondi ubicati in parte in una zona edificabile, fintanto che non sono suddivisi secondo le zone di utilizzazione;
d  ai fondi con utilizzazione mista, non suddivisi in una parte agricola e in una parte non agricola.
3    La presente legge non si applica ai fondi di meno di 15 are se si tratta di vigne e di meno di 25 are se si tratta di altri terreni, non facenti parte di un'azienda agricola.6
4    In deroga al capoverso 3, la presente legge si applica ai piccoli fondi situati nel perimetro di una ricomposizione particellare, dal momento della costituzione del consorzio e della presa di decisione fino all'iscrizione nel registro fondiario dei nuovi diritti di proprietà.7
LDFR; seule application de cette loi en zone à bâtir: art. 2 al. 2 let. a
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 2 Campo d'applicazione generale - 1 La presente legge si applica ai fondi agricoli isolati o facenti parte di un'azienda agricola:
1    La presente legge si applica ai fondi agricoli isolati o facenti parte di un'azienda agricola:
a  ubicati fuori di una zona edificabile secondo l'articolo 15 della legge del 22 giugno 19794 sulla pianificazione del territorio; e
b  di cui sia lecita un'utilizzazione agricola.5
2    La presente legge si applica inoltre:
a  ai fondi e parti di fondi comprendenti edifici e impianti agricoli, inclusa un'adeguata area circostante, ubicati in una zona edificabile e facenti parte di un'azienda agricola;
b  alle selve facenti parte di un'azienda agricola;
c  ai fondi ubicati in parte in una zona edificabile, fintanto che non sono suddivisi secondo le zone di utilizzazione;
d  ai fondi con utilizzazione mista, non suddivisi in una parte agricola e in una parte non agricola.
3    La presente legge non si applica ai fondi di meno di 15 are se si tratta di vigne e di meno di 25 are se si tratta di altri terreni, non facenti parte di un'azienda agricola.6
4    In deroga al capoverso 3, la presente legge si applica ai piccoli fondi situati nel perimetro di una ricomposizione particellare, dal momento della costituzione del consorzio e della presa di decisione fino all'iscrizione nel registro fondiario dei nuovi diritti di proprietà.7
LDFR).
Toujours selon la doctrine, dans la mesure où sont en jeu des infrastructures de l'Etat, le renvoi aux plans du droit de l'aménagement du territoire désigne les plans sectoriels au sens de l'art. 13
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 13 Concezioni e piani settoriali - 1 La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale; essa definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro.
1    La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale; essa definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro.
2    Essa collabora con i Cantoni e comunica loro per tempo le sue concezioni, i suoi piani settoriali e i suoi progetti edilizi.
LAT, tels notamment les plans de la circulation, d'infrastructure aérienne ou de transmission par câbles. A l'échelon cantonal, ce renvoi concerne des ouvrages qui sont la plupart du temps prévus dans les plans directeurs cantonaux au sens de l'art. 8
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 8 Contenuto minimo dei piani direttori - 1 Ogni Cantone elabora un piano direttore, nel quale definisce almeno:
1    Ogni Cantone elabora un piano direttore, nel quale definisce almeno:
a  il suo sviluppo territoriale;
b  le modalità di coordinamento delle attività d'incidenza territoriale in vista dello sviluppo che intende perseguire;
c  i tempi e i mezzi previsti per l'attuazione.
2    I progetti con ripercussioni considerevoli sul territorio e sull'ambiente necessitano di una base nel piano direttore.
LAT (YVES DONZALLAZ, Pratique et jurisprudence de droit foncier rural, 1999, n. 556 ss p. 214; STALDER/BANDLI, op. cit., nos 7 et 9 ad art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR p. 884 ss; BEAT STALDER, op. cit., p. 184).
BGE 140 II 473 S. 481

On peut encore mentionner qu'en matière d'aménagement du territoire sont notamment admis dans les zones réservées aux constructions publiques les immeubles administratifs, les constructions scolaires, sportives et hospitalières, les constructions ecclésiales, les cimetières, les places de parc (ALEXANDER RUCH, in Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], 2010, n° 79 ad art. 22
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
1    Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità.
2    L'autorizzazione è rilasciata solo se:
a  gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e
b  il fondo è urbanizzato.
3    Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale.
LAT p. 40; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n. 526 ss p. 238). Ainsi, la construction de tels ouvrages ne tombe en principe pas sous le coup de l'art. 65
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR, puisqu'ils ne peuvent être réalisés que sur une parcelle constructible ou bénéficiant d'une dérogation hors zone (art. 24
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
a  la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
b  non vi si oppongono interessi preponderanti.
LAT).
3.4.4 Il ressort de cette interprétation que les ouvrages prévus conformément aux plans du droit de l'aménagement du territoire de l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR doivent répondre aux exigences des plans directeurs cantonaux ou des plans sectoriels et que, dans ce cadre, seuls sont visés des ouvrages concrets déterminés édifiés dans l'intérêt public.
3.5

3.5.1 Au regard de ce qui précède, on ne peut considérer le déclassement d'une zone agricole pour en faire une zone d'activités d'intérêt cantonal comme étant un ouvrage d'intérêt public. En effet, la création d'une zone ne saurait être considérée comme un ouvrage tel que défini ci-dessus. Ce seul élément suffit pour admettre le recours. On peut encore ajouter que, si la planification en général est une tâche publique et si une zone d'activités d'intérêt cantonal, avec l'implantation d'entreprises, a des répercussions indirectes économiques et sociales positives pour la collectivité, notamment avec la création d'emplois et les retombées fiscales, une telle zone sert au premier plan des intérêts privés. Comme le mentionne la fiche 1.06 "Zones d'activités d'intérêt cantonal" versée à la procédure, avec la création de cette zone, "le canton vise la constitution de sites sur lesquels les grandes entreprises, ouvertes sur le marché de l'emploi et tournées vers l'économie suisse et internationale, peuvent obtenir des droits de construire dans des délais courts...". Ainsi, au contraire de voies de chemins de fer, de routes ou de lignes électriques qui servent directement la collectivité, une zone d'activités d'intérêt cantonal est destinée à des entreprises privées agissant dans leur propre intérêt.
3.5.2 En conclusion, une zone d'activités d'intérêt cantonal n'est pas un ouvrage au sens de l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR et sa création ne
BGE 140 II 473 S. 482

servirait qu'indirectement et qu'éventuellement l'intérêt public; partant, une telle zone ne remplit pas les conditions de l'art. 65 al. 1 let. b
SR 211.412.11 Legge federale del 4 ottobre 1991 sul diritto fondiario rurale (LDFR)
LDFR Art. 65 Acquisto da parte dell'ente pubblico - 1 L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
1    L'acquisto da parte dell'ente pubblico o di suoi stabilimenti dev'essere autorizzato se:
a  occorre per adempiere un compito pubblico previsto nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio;
b  serve come sostituzione reale nella costruzione di un'opera prevista nei piani della legislazione in materia di pianificazione del territorio e una legge federale o cantonale prescrive o consente la prestazione di sostituzioni reali.
2    I motivi di rifiuto di cui all'articolo 63 non si applicano nel caso previsto dal capoverso 1 lettera a.
LDFR. Le recours doit ainsi déjà être admis sous cet angle. Par conséquent, la question, soulevée par les parties, de la relation entre la zone d'activités d'intérêt cantonal et le plan directeur, ainsi que celle de savoir si une mesure de planification est un projet concret, peuvent rester ouvertes.
4. Compte tenu de ce qui précède, le recours est admis et l'arrêt attaqué est annulé. Il doit être constaté que la SEDRAC ne pourra pas être autorisée à acquérir l'immeuble feuillet n° y du ban de D., celui-ci ne pouvant servir de remploi. La SEDRAC, association de droit public dont les membres sont la République et canton du Jura et les communes du district de Porrentruy, dont l'intérêt pécuniaire n'est qu'indirectement en cause, n'a pas à supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 4
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
1    Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
2    In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
3    Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
4    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
5    Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.
LTF). En revanche, elle versera une indemnité de dépens au recourant qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 68 al. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
1    Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
2    La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
3    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
4    Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
5    Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.
et 2
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
1    Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
2    La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
3    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
4    Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
5    Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.
LTF). L'affaire sera renvoyée au Tribunal cantonal pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale (cf. art. 67
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 67 Spese del procedimento anteriore - Se modifica la decisione impugnata, il Tribunale federale può ripartire diversamente le spese del procedimento anteriore.
et 68 al. 5
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
1    Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
2    La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
3    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
4    Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
5    Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.
LTF).