BGE-133-I-178 - 2007-01-23 - BGE - Verfassungsrecht - Art. 9 BV; Erfordernis der zweiten Lesung für Erlasse; Herabsetzung der Besoldung der Behördenmitglieder. Die Nichtbeachtung

Urteilskopf

133 I 178

21. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Balmer und Giovanoli gegen Landrat des Kantons Glarus (Staatsrechtliche Beschwerde) 2P.137/2006 vom 23. Januar 2007

Regeste (de):

Art. 9 BV; Erfordernis der zweiten Lesung für Erlasse; Herabsetzung der Besoldung der Behördenmitglieder.

Die Nichtbeachtung von Art. 86 Abs. 2 KV/GL (Erfordernis der zweiten Lesung für Erlasse) durch den Landrat (Kantonsparlament) kann gestützt auf das allgemeine Willkürverbot (Art. 9 BV) gerügt werden (E. 2).

Die Missachtung des Erfordernisses der zweiten Lesung erscheint als ein gravierender formeller Mangel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens, welcher zwar aus Gründen der Rechtssicherheit der Verbindlichkeit des betreffenden Erlasses nicht absolut entgegenstehen kann, aber doch - wenn er innert Frist mit einem zur Verfügung stehenden Rechtsmittel gerügt wird - zur Aufhebung desselben führen muss (E. 3).

Regeste (fr):

Art. 9 Cst.; exigence d'une deuxième lecture pour l'adoption des arrêtés cantonaux; diminution du traitement des magistrats.

Le grief de violation de l'art. 86 al. 2 Cst./GL (exigence d'une deuxième lecture pour l'adoption des arrêtés cantonaux) par le parlement cantonal peut être soulevé en dénonçant une violation du principe général de l'interdiction de l'arbitraire inscrit à l'art. 9 Cst. (consid. 2).

L'absence de deuxième lecture constitue un grave vice de forme de la procédure législative parlementaire. Si, pour des raisons tenant à la sécurité du droit, un tel vice ne s'oppose pas de manière absolue à ce que l'arrêté en cause produise des effets juridiques, il n'en reste pas moins qu'il doit entraîner son annulation, lorsqu'il est invoqué dans les délais en faisant usage d'un moyen de droit disponible (consid. 3).

Regesto (it):

Art. 9 Cost.; requisito della seconda deliberazione per gli atti legislativi; riduzione della retribuzione dei magistrati.

Il mancato rispetto dell'art. 86 cpv. 2 Cost./GL (requisito della seconda deliberazione per gli atti legislativi) da parte del parlamento cantonale può essere censurato adducendo la violazione del principio del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.; consid. 2).

L'inosservanza del requisito della seconda deliberazione costituisce un grave vizio di forma della procedura legislativa parlamentare. Se, per motivi di sicurezza del diritto, detto vizio non osta in modo assoluto a che tale atto legislativo esplichi effetti giuridici, esso deve comportare il suo annullamento, qualora sia fatto valere tempestivamente mediante i rimedi di diritto a disposizione (consid. 3).

Sachverhalt ab Seite 179

BGE 133 I 178 S. 179

Am 23. November 2005 beschloss der Landrat des Kantons Glarus (Kantonsparlament) eine Änderung seines Beschlusses vom 2. Dezember 1987 über die Besoldungen der Behördenmitglieder. Diese führte ab Beginn der Amtsdauer 2006/2010 zu einer Reduktion des (maximalen) Jahresgehaltes der vollamtlichen Gerichtspräsidenten von bisher Fr. 190'615.- auf neu Fr. 181'945.-. Die am 1. Juli 2006 in Kraft getretene Änderung wurde am 20. April 2006 im Amtsblatt des Kantons Glarus publiziert. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 22. Mai 2006 beantragen Peter Balmer, Präsident des Verwaltungsgerichts, und Marco Giovanoli, Präsident des Kantonsgerichts, dem Bundesgericht, den Beschluss des Landrates des Kantons Glarus vom 23. November 2005, soweit ihre Besoldung ab dem 1. Juli 2006 gekürzt wird, aufzuheben. Der Landrat des Kantons Glarus beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2.

2.1 Die Beschwerdeführer rügen vorab, der angefochtene Landratsbeschluss sei unter Verletzung des in Art. 86 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/GL) verankerten Erfordernisses einer zweiten Lesung zustande gekommen und schon aus diesem formellen Grund wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung aufzuheben.
2.2 Der in Art. 73 KV/GL explizit verankerte Grundsatz der Gewaltentrennung schützt nach feststehender bundesgerichtlicher Rechtsprechung als verfassungsmässiges Individualrecht die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung (BGE 130 I 1 E. 3.1 mit Hinweisen). Er kommt insbesondere zum Zuge bei Streitigkeiten über die Zulässigkeit von Rechtsetzungsdelegationen. Vorliegend steht ausser Frage, dass die Kompetenz zum Erlass der streitigen Besoldungsregelung beim Landrat liegt (Art. 91 lit. f KV/GL). Der
BGE 133 I 178 S. 180

Einwand, die vorgeschriebene zweite Lesung sei unterblieben, betrifft nicht die Zuständigkeit zum Erlass dieser Besoldungsregelung, sondern die Frage, ob das zuständige Rechtsetzungsorgan das für den Erlass einer solchen Regelung vorgeschriebene Verfahren beachtet hat. Es handelt sich damit nicht um eine dem Grundsatz der Gewaltentrennung zuzuordnende Kompetenzstreitigkeit, sondern um die Geltendmachung eines ausserhalb dieses Problemkreises liegenden Mangels, der die Gültigkeit des angefochtenen Erlasses allenfalls in Frage stellen könnte. Die Beschwerdeführer können sich deshalb nicht auf den Grundsatz der Gewaltentrennung, sondern nur auf das allgemeine Willkürverbot (Art. 9 BV) berufen. Diese Rüge kann sich nicht nur auf den Inhalt der neuen Besoldungsordnung, sondern auch auf die Frage des gültigen Zustandekommens der angefochtenen neuen Normen beziehen.
3.

3.1 Der Landrat bereitet als Parlament des Kantons die Verfassungs- und Gesetzgebung sowie die übrigen Beschlüsse der Landsgemeinde vor; er erlässt sodann Verordnungen, Verwaltungs- und Finanzbeschlüsse und entscheidet über grundlegende oder allgemeinverbindliche Planungen (Art. 82 KV/GL). Gemäss Art. 86 Abs. 1 KV/GL regelt der Landrat seine Organisation und sein Verfahren durch eine Verordnung. Art. 86 Abs. 2 KV/ GL bestimmt: "Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung". Diese verfassungsrechtliche Vorgabe wird in Art. 105 der Landratsverordnung vom 13. April 1994 näher ausgeführt: 1 Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung. Das Büro kann auch für andere Vorlagen eine zweimalige Lesung anordnen. 2 Die zweite Lesung findet in der Regel frühestens 14 Tage nach der ersten Lesung statt. In dringenden Fällen kann der Rat beschliessen, dass die zweite Lesung eine Woche nach der ersten Lesung stattfindet. Ausnahmsweise kann er auch beschliessen, die zweite Lesung an demselben Tag wie die erste Lesung durchzuführen. 3 Bei der zweiten Lesung entfällt die Eintretensfrage. Die Vorlage wird sogleich artikelweise beraten. Behandelt werden vorab diejenigen Bestimmungen, zu denen Anträge der vorberatenden Kommission, des Büros oder des Regierungsrates vorliegen. 4 Erscheint dem Rat die Vorlage oder ein Antrag nicht entscheidungsreif, so setzt er die zweite Lesung für solange aus, bis die vorberatende
BGE 133 I 178 S. 181

Kommission, das Büro oder der Regierungsrat zu den noch offenen Fragen Stellung genommen haben. Der Landrat erachtet in seiner Vernehmlassung das Erfordernis einer zweiten Lesung vorliegend als nicht anwendbar, weil es sich beim angefochtenen Erlass nicht um ein Gesetz oder eine Verordnung, sondern lediglich um einen "Beschluss" handle. Zudem habe diese Regelung lediglich den Charakter einer Ordnungsvorschrift, deren Verletzung nicht zur Aufhebung des betreffenden Erlasses führen könne.
3.2 Dass Verfassungs- und Gesetzesvorlagen im kantonalen Parlament einer zweimaligen (oder gar mehrfachen) Beratung bedürfen, entspricht einer seit dem 19. Jahrhundert üblichen und heute noch verbreiteten Regel (JAKOB DUBS, Das öffentliche Recht der schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 1877, S. 74 f.; Z. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 359 f.; URS BOLZ, in: Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Hrsg. Walter Kälin/Urs Bolz, Bern 1995, S. 449; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, N. 31 zu § 78). Diese Regelung soll - was auf Bundesebene durch das Zweikammersystem gewährleistet ist - die gründliche Beratung einer Vorlage sicherstellen und das Risiko emotional bestimmter Spontanentscheidungen mindern (KURT EICHENBERGER, ibid.; Z. GIACOMETTI, a.a.O., S. 359). Das Parlament soll zudem, was dem Referendum unterliegende Vorlagen anbelangt, die Möglichkeit der Fühlungnahme mit dem Volk bzw. mit der öffentlichen Meinung erhalten, um eine Vorlage nach der ersten Beratung allenfalls entsprechend anpassen zu können (Z. GIACOMETTI, a.a.O., S. 360).
3.3 Überlegungen dieser Art liegen auch der Vorschrift von Art. 86 Abs. 2 KV/GL zu Grunde (RAINER J. SCHWEIZER, Verfassung des Kantons Glarus, Kommentar zum Entwurf, Bd. II, 1981, S. 351 f.): Mit dem Erfordernis einer zweiten Lesung werde die Hebung der Qualität des vorgesehenen Erlasses bezweckt; im Anschluss an die erste Lesung solle der Entwurf nach einer schöpferischen Pause nochmals studiert, zweifelhafte Punkte geklärt und wenig überlegte oder momentan bedingte Entschlüsse der ersten Beratung revidiert werden können; die Möglichkeit einer späteren nochmaligen (punktuellen) Beratung an der Landsgemeinde vermöge eine richtige Gesamtsichtung der Vorlage nicht zu gewährleisten (RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 353). Der Verfassungsentwurf sah das Erfordernis einer zweiten Lesung allerdings nur für Verfassungsänderungen und
BGE 133 I 178 S. 182

Gesetze vor (RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 348 und 352). In der landrätlichen Beratung wurde dieses Erfordernis auch auf "Verordnungen" ausgedehnt (vgl. Protokoll der Sitzungen des Landrates vom 6. November 1985 und 24. September 1986). Damit fallen nicht nur referendumspflichtige Verfassungsänderungen und Gesetze, sondern auch rechtsetzende Erlasse, welche der Landrat in eigener Kompetenz beschliessen kann, unter die in Art. 86 Abs. 2 KV/GL für das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren statuierte Regel. In denjenigen Kantonen, welche das Erfordernis der zweiten Lesung kennen, gilt diese Vorschrift meist nur für die Beratung von Gesetzen (vgl. etwa § 48 Abs. 2 KV/LU; § 44 KV/ZG; § 63 Abs. 2 KV/BL; § 78 Abs. 3 KV/AG; § 45 der Geschäftsordnung des Grossen Rates des Kantons Schaffhausen vom 20. Dezember 1999; Art. 35 Landratsgesetz/NW; Art. 49 der Geschäftsordnung des Kantonsrates des Kantons Appenzell A.Rh. vom 24. März 2003: Zweimalige Beratung von Vorlagen, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen), doch finden sich auch weitergehende Regelungen (Art. 125 loi sur le Grand Conseil du Canton de Vaud vom 3. Februar 1998: Zweite Lesung für Gesetze und Dekrete; § 49 KV/ VS: Zweite Lesung für Gesetzes- und Dekretsentwürfe als Regel, von der abgewichen werden kann; § 83 Abs. 3 KV/JU: Zweite Lesung obligatorisch für Verfassungsbestimmungen, Gesetze und Dekrete; Art. 64 KV/TI: Zweite Lesung für Gesetze und Dekrete, denen der Regierungsrat nicht zugestimmt hat).
3.4 In der Vernehmlassung des Landrates wird ausgeführt, die Besoldungen der Behördenmitglieder von Exekutive und Judikative seien stets - und in neuerer Zeit nur mit einer einzigen Lesung - in Form von Beschlüssen geregelt worden. Dem ist entgegenzuhalten, dass es auf die Bezeichnung des Erlasses nicht ankommen kann. Wenn der Landrat gestützt auf Art. 91 lit. f KV/GL in generell-abstrakter Weise die Besoldungen der Behördenmitglieder und Angestellten des Kantons regelt, handelt es sich dabei um rechtsetzende Erlasse, die - weil in die abschliessende Kompetenz des Landrates fallend - als selbständige Verordnungen des Landrates im Sinne von Art. 89 lit. b KV/GL einzustufen sind (so auch RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 389 f.). Ein vom Landrat am 26. Juni 1996 gestützt auf Art. 91 lit. f KV/GL verabschiedeter Erlass "über die Besoldungen der Angestellten des Kantons" wird denn auch als "Verordnung" bezeichnet ("Besoldungsverordnung"). Wieso es sich bei der entsprechenden, auf der gleichen verfassungsrechtlichen

BGE 133 I 178 S. 183

Kompetenzzuweisung (Art. 91 lit. f KV/GL) beruhenden Regelung über die Besoldung von Behördenmitgliedern anders verhalten soll, ist nicht einzusehen. Auch wenn der Kreis der Adressaten dieses Erlasses kleiner sein mag, geht es hier ebenfalls um eine generell-abstrakt formulierte, zeitlich nicht limitierte Regelung, die, ungeachtet ihrer anderslautenden Bezeichnung ("Beschluss"), als rechtsetzende Verordnung des Landrates - bzw. als Änderung einer solchen - eingestuft werden muss und damit der Regel von Art. 86 Abs. 2 KV/GL unterworfen ist.
Entgegen der in der Vernehmlassung des Landrates vertretenen Auffassung handelt es sich beim Erfordernis der zweiten Lesung nicht um eine blosse Ordnungsvorschrift. Dagegen spricht schon der Umstand, dass diese Norm als wichtige Regel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens auf Verfassungsstufe verankert worden ist. In die gleiche Richtung gehen die Ausführungen im Verfassungskommentar: Ausnahmen seien selbst bei Zeitdruck nicht zulässig, doch könne das Landratsreglement vorsehen, dass in dringlichen Fällen die Frist zwischen den beiden Lesungen stark verkürzt werde (RAINER J. SCHWEIZER, a.a.O., S. 352). Die geltende Landratsverordnung sieht denn auch in Art. 105 Abs. 2 für dringende Fälle die Möglichkeit der Verkürzung der ordentlichen Frist von 14 Tagen vor, wobei die zweite Lesung "ausnahmsweise" sogar an demselben Tag wie die erste Lesung stattfinden darf. Welche Schranken bei der Handhabung dieser Ausnahmeregelung zu beachten sind, bedarf hier keiner weiteren Prüfung, nachdem eine zweite Lesung des streitigen Besoldungserlasses zu Unrecht überhaupt nicht stattgefunden hat, weil sie nicht als notwendig erachtet wurde. Der Einwand in der Vernehmlassung des Landrates, wonach auch die Durchführung einer zweiten Lesung am Ergebnis nichts geändert hätte, ist nicht geeignet, die vorstehenden Überlegungen in Frage zu stellen. Diese für das parlamentarische Rechtsetzungsverfahren geltende formelle Regel muss, ähnlich wie das Gebot der Gehörsgewährung vor Erlass belastender Verfügungen, unabhängig vom mutmasslichen Einfluss auf das Verfahrensergebnis befolgt werden.
3.5 Es fragt sich, welche rechtlichen Folgen die Missachtung der Regel von Art. 86 Abs. 2 KV/GL nach sich zieht. Formelle Unregelmässigkeiten bei der Abwicklung eines Geschäftes durch das Parlament lassen sich nie völlig vermeiden und vermögen die Gültigkeit einer vom Plenum getroffenen Schlussentscheidung grundsätzlich
BGE 133 I 178 S. 184

nicht in Frage zu stellen; das muss aus Gründen der Rechtssicherheit auch für rechtsetzende Akte des Parlamentes gelten. Der Beschlussfassung durch das Parlament können aber dennoch schwere Mängel anhaften, welche entweder - zum Beispiel bei nachgewiesener fehlender Beschlussfähigkeit - die Nichtigkeit des betreffenden Beschlusses oder aber wenigstens dessen Anfechtbarkeit zur Folge haben. Die Missachtung des Erfordernisses der zweiten Lesung erscheint als ein gravierender formeller Mangel des parlamentarischen Rechtsetzungsverfahrens, welcher zwar aus Gründen der Rechtssicherheit der Verbindlichkeit des betreffenden Erlasses nicht absolut entgegenstehen kann, aber doch - wenn er innert Frist mit einem zur Verfügung stehenden Rechtsmittel gerügt wird - zur Aufhebung desselben führen muss.
3.6 Indem sich der Landrat bei der Beschlussfassung über die streitige Besoldungsrevision offensichtlich über Art. 86 Abs. 2 KV/GL hinweggesetzt hat, verstiess er zugleich gegen das Willkürverbot. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Erlass aufzuheben. Eine Behandlung der materiellen Verfassungsrügen erübrigt sich.

SR 131.217 Verfassung des Kantons Glarus, vom 1. Mai 1988 KV/GL Art. 86 - 1 Der Landrat regelt durch Verordnung seine Organisation, seine Sitzungen, das Verhandlungsverfahren, die Wahl und Organisation der Kommissionen sowie die Rechte und Pflichten der Landratsmitglieder.62
¹	Der Landrat regelt durch Verordnung seine Organisation, seine Sitzungen, das Verhandlungsverfahren, die Wahl und Organisation der Kommissionen sowie die Rechte und Pflichten der Landratsmitglieder.62
²	Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung.
³	Die Landräte verhandeln und stimmen ohne Instruktion.

SR 131.217 Verfassung des Kantons Glarus, vom 1. Mai 1988 KV/GL Art. 86 - 1 Der Landrat regelt durch Verordnung seine Organisation, seine Sitzungen, das Verhandlungsverfahren, die Wahl und Organisation der Kommissionen sowie die Rechte und Pflichten der Landratsmitglieder.62
¹	Der Landrat regelt durch Verordnung seine Organisation, seine Sitzungen, das Verhandlungsverfahren, die Wahl und Organisation der Kommissionen sowie die Rechte und Pflichten der Landratsmitglieder.62
²	Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung.
³	Die Landräte verhandeln und stimmen ohne Instruktion.

SR 131.217 Verfassung des Kantons Glarus, vom 1. Mai 1988 KV/GL Art. 91 Sachbefugnisse - Dem Landrat obliegen:
^a	die Prüfung und Genehmigung des Protokolls der Landsgemeinde;
^b	die Einberufung ausserordentlicher Landsgemeinden;
^c	die Oberaufsicht über den Regierungsrat, die kantonale Verwaltung und die Gerichte, insbesondere durch Prüfung und Genehmigung des Amtsberichts;
^d	Beschlüsse über grundlegende oder allgemeinverbindliche Pläne sowie über Richtlinien für die Planung kantonaler Bauten, Werke und Anstalten;
^e	die Erteilung von Konzessionen, soweit das Gesetz nichts anderes vorsieht;
^f	die Festlegung der Besoldungen und Taggelder sowie der Leistungen der Sozialversicherungen für die Behördenmitglieder und Angestellten des Kantons sowie für die Lehrpersonen des Kantons und der Gemeinden;
^g	der Entscheid von Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Regierungsrat und den Gerichten;
^h	das Recht der Begnadigung in den durch Gesetz vorgesehenen Fällen;
ⁱ	die Anordnung kantonaler Truppenaufgebote, wenn die öffentliche Ordnung im Kanton gestört ist oder Gefahr von aussen droht;
^k	...

SR 131.217 Verfassung des Kantons Glarus, vom 1. Mai 1988 KV/GL Art. 82 Stellung und Aufgabe des Landrates - 1 Der Landrat ist das Parlament des Kantons. Er zählt 60 Mitglieder.59
¹	Der Landrat ist das Parlament des Kantons. Er zählt 60 Mitglieder.59
²	Er ist die oberste Aufsichtsbehörde des Kantons über Regierung, Verwaltung und Gerichte.
³	Er bereitet die Verfassungs- und Gesetzgebung und die übrigen Beschlüsse der Landsgemeinde vor.
⁴	Er erlässt Verordnungen, Verwaltungs- und Finanzbeschlüsse und entscheidet über grundlegende oder allgemeinverbindliche Planungen.

SR 131.217 Verfassung des Kantons Glarus, vom 1. Mai 1988 KV/GL Art. 86 - 1 Der Landrat regelt durch Verordnung seine Organisation, seine Sitzungen, das Verhandlungsverfahren, die Wahl und Organisation der Kommissionen sowie die Rechte und Pflichten der Landratsmitglieder.62
¹	Der Landrat regelt durch Verordnung seine Organisation, seine Sitzungen, das Verhandlungsverfahren, die Wahl und Organisation der Kommissionen sowie die Rechte und Pflichten der Landratsmitglieder.62
²	Verfassungsänderungen, Gesetze und Verordnungen unterliegen einer zweiten Lesung.
³	Die Landräte verhandeln und stimmen ohne Instruktion.

SR 131.229 Verfassung von Republik und Kanton Tessin, vom 14. Dezember 1997 KV/TI Art. 64 - 1 Hat der Staatsrat einem Gesetz oder einem rechtsetzenden Dekret nicht zugestimmt, so nimmt der Grosse Rat eine zweite Lesung vor.
¹	Hat der Staatsrat einem Gesetz oder einem rechtsetzenden Dekret nicht zugestimmt, so nimmt der Grosse Rat eine zweite Lesung vor.
²	Der Staatsrat kann seine Stellungnahme innerhalb von spätestens drei Monaten vorlegen.

SR 131.217 Verfassung des Kantons Glarus, vom 1. Mai 1988 KV/GL Art. 89 Rechtsetzung - Der Landrat ist zuständig für:
^a	die Beratung von Vorlagen und die Antragstellung zuhanden der Landsgemeinde;
^b	den Erlass von Verordnungen aufgrund von Ermächtigungen der Verfassung;
^c	den Erlass von Verordnungen aufgrund von Ermächtigungen der Landsgemeinde;
^d	den Erlass von Einführungsbestimmungen zu Bundesrecht und von Ausführungsbestimmungen zu interkantonalem Recht, soweit diese keinen Gegenstand der Gesetzgebung betreffen;
^e	die Genehmigung oder die Kündigung interkantonaler Vereinbarungen und anderer Verträge, soweit nicht die Landsgemeinde oder der Regierungsrat zuständig ist;
^f	eine Rechtsetzung in dringlichen Fällen anstelle der Landsgemeinde; solche Erlasse gelten bis zur nächsten ordentlichen Landsgemeinde.