BGE-117-IB-243

Urteilskopf

117 Ib 243

31. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 23. September 1991 i.S. Wasserversorgung Horgen, Thalwil, Rüschlikon, Kilchberg gegen Regierungsrat des Kantons Schwyz und Eidgenössisches Departement des Innern (Verwaltungsgerichtsbeschwerde)
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Sachverhalt ab Seite 243

BGE 117 Ib 243 S. 243

Der Zweckverband Wasserversorgung Horgen, Thalwil, Rüschlikon, Kilchberg (HTRK) besitzt Trinkwasserfassungen und
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Transportleitungsanlagen auf dem Kantonsgebiet Schwyz, im Raum Rothenthurm-Biberbrugg. Die Trinkwasserversorgungsanlage besteht seit dem Jahr 1909; sie sichert für rund 30 000 Einwohner mit Spitälern usw. die Trinkwasserversorgung und den zugehörigen Feuerschutz. Von der 7,2 km langen Transportleitung von Rothenthurm bis Biberbrugg befinden sich ca. 3,3 km im Hochmoorgebiet. Die Leitung liegt auf diesem Teilstück in etwa parallel zur Biber, welche das Hochmoorgebiet von Rothenthurm bis zum Stöckentobel in vielen Schlaufen durchquert. Da sich aufgrund des Mäandrierens der Biber immer wieder Bachlaufveränderungen ergeben und instabile Uferbereiche der Biber der erodierenden Wirkung des periodisch auftretenden Hochwassers nicht standhalten können, sind zur Sicherung der Leitungsanlagen immer wieder kleinere Bauarbeiten und Uferbefestigungen nötig.
Im Hinblick auf eine beabsichtigte Verordnung zum Schutz der Hochmoorebene von Biberbrugg-Rothenthurm erliess der Regierungsrat des Kantons Schwyz mit Beschluss vom 29. Januar 1985 gestützt auf Art. 27
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz
RPG Art. 27 Planungszonen - 1 Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte.
RPG eine Planungszone für die Hochmoorebene Biberbrugg-Rothenthurm. Das Justizdepartement des Kantons Schwyz verlängerte am 19. Dezember 1989 gestützt auf § 12 Abs. 2 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 die Geltungsdauer dieser bis Ende 1989 befristeten Massnahme bis Ende 1990. Mit Verfügung vom 13. Dezember 1990 erliess das EDI gestützt auf Art. 16
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 16 - Droht einer Naturlandschaft im Sinne von Artikel 15, einer geschichtlichen Stätte oder einem Kulturdenkmal von nationaler Bedeutung unmittelbare Gefahr, kann das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation oder das Eidgenössische Departement des Innern48 ein solches Objekt durch befristete Massnahmen unter den Schutz des Bundes stellen und die nötigen Sicherungen zu seiner Erhaltung anordnen.49
NHG vorsorgliche Massnahmen zum Schutz des Moorgebietes Biberbrugg-Rothenthurm. Danach werden unter anderem innerhalb des gesamten Gebietes das Errichten von neuen Bauten und Anlagen, Veränderungen der Ufer der Biber und der übrigen Bachläufe sowie die Beseitigung der bachbegleitenden Gehölze untersagt. In der Zone B gilt ein Verbot der Vornahme von Entwässerungen, Abgrabungen und Aufschüttungen sowie der Anlagen von neuen Wölbäckern. In der Zone C sind unter anderem Terrainveränderungen verboten. Diese Bestimmungen gelten bis zum Inkrafttreten einer definitiven kantonalen Schutzverordnung, längstens aber bis zum 31. Dezember 1994. Mit Eingabe vom 21. Januar 1991 führt die Wasserversorgung Horgen, Thalwil, Rüschlikon, Kilchberg (HTRK) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht. Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
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Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2. a) Das EDI stützt die angefochtene Verfügung auf Art. 16
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 16 - Droht einer Naturlandschaft im Sinne von Artikel 15, einer geschichtlichen Stätte oder einem Kulturdenkmal von nationaler Bedeutung unmittelbare Gefahr, kann das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation oder das Eidgenössische Departement des Innern48 ein solches Objekt durch befristete Massnahmen unter den Schutz des Bundes stellen und die nötigen Sicherungen zu seiner Erhaltung anordnen.49
NHG. Nach dieser Bestimmung kann das EDI, wenn einer Naturlandschaft im Sinne von Art. 15
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 15 - 1 Der Bund kann Naturlandschaften, geschichtliche Stätten oder Natur- und Kulturdenkmäler von nationaler Bedeutung vertraglich oder, wenn dies nicht möglich ist, auf dem Weg der Enteignung erwerben oder sichern. Er kann Kantone, Gemeinden oder Organisationen mit der Verwaltung betrauen.46
NHG, einer geschichtlichen Stätte oder einem Kulturdenkmal von nationaler Bedeutung unmittelbare Gefahr droht, ein solches Objekt durch befristete Massnahmen unter den Schutz des Bundes stellen und die nötigen Sicherungen zu seiner Erhaltung anordnen. Objekt von nationaler Bedeutung sind in erster Linie Stätten und Sachen, die als solche in die vom Bund nach Art. 5
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 5 - 1 Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind.20 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
und Art. 18a
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 18a - 1 Der Bundesrat bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest.
NHG zu erstellenden Inventare aufgenommen worden sind. Schutzwürdig sind aber auch solche Objekte, die nicht oder noch nicht in das Verzeichnis aufgenommen wurden, wenn an ihrer Erhaltung ein über den Kanton oder die Gegend, in der sie liegen, hinausgreifendes Interesse besteht (BGE 100 Ib 163 E. 2). Damit Art. 16
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 16 - Droht einer Naturlandschaft im Sinne von Artikel 15, einer geschichtlichen Stätte oder einem Kulturdenkmal von nationaler Bedeutung unmittelbare Gefahr, kann das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation oder das Eidgenössische Departement des Innern48 ein solches Objekt durch befristete Massnahmen unter den Schutz des Bundes stellen und die nötigen Sicherungen zu seiner Erhaltung anordnen.49
NHG anwendbar ist, muss dem Schutzobjekt eine unmittelbare Gefahr drohen. Das bedeutet insbesondere, dass die Gefahr zeitlich unmittelbar bevorstehen muss. Diese Wendung ist nach einer dem Zweck des Gesetzes entsprechenden Auslegung auch dahingehend zu verstehen, dass die Gefahr das Objekt von nationaler Bedeutung unmittelbar in seinem bisherigen Bestand treffen muss (BGE 100 Ib 164). b) Die angefochtene Schutzverfügung bezieht sich auf das Gebiet der bisherigen kantonalen Planungszone Biberbrugg-Rothenthurm. Das Gebiet ist Teil der Moorlandschaft Rothenthurm-Altmatt-Biberbrugg, welche als Objekt Nr. 1308 im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) aufgeführt ist. Es umfasst Biotope von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 18a
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 18a - 1 Der Bundesrat bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest.
NHG: Mit der Verordnung über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung (Hochmoorverordnung) vom 21. Januar 1991 wurde das Bundesinventar der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung geschaffen. Das von der angefochtenen Verfügung betroffene Gebiet ist darin als Teil des Objektes Nr. 303 Altmatt-Biberbrugg aufgeführt. Nach dem Entwurf zu einer Flachmoorverordnung sollen die Flachmoore in diesem Gebiet als Objekt Nr. 1951 ins Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung aufgenommen werden. Sowohl Art. 1
SR 451.32 Verordnung vom 21. Januar 1991 über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung (Hochmoorverordnung) - Hochmoorverordnung
Hochmoorverordnung Art. 1 Bundesinventar - 1 Das Bundesinventar der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung (Hochmoorinventar) umfasst die im Anhang aufgezählten Objekte. Sie erfüllen gleichzeitig das Erfordernis der besonderen Schönheit nach Artikel 78 Absatz 5 der Bundesverfassung3.
1    Das Bundesinventar der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung (Hochmoorinventar) umfasst die im Anhang aufgezählten Objekte. Sie erfüllen gleichzeitig das Erfordernis der besonderen Schönheit nach Artikel 78 Absatz 5 der Bundesverfassung3.
2    Die Umschreibung der Objekte ist Bestandteil dieser Verordnung, jedoch Gegenstand einer separaten Veröffentlichung.
der Hochmoorverordnung als auch Art. 1
SR 451.33 Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorverordnung) - Flachmoorverordnung
Flachmoorverordnung Art. 1 Bundesinventar - 1 Das Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorinventar) umfasst die im Anhang aufgezählten Objekte. Sie erfüllen gleichzeitig das Erfordernis der besonderen Schönheit nach Artikel 78 Absatz 5 der Bundesverfassung3.
1    Das Bundesinventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung (Flachmoorinventar) umfasst die im Anhang aufgezählten Objekte. Sie erfüllen gleichzeitig das Erfordernis der besonderen Schönheit nach Artikel 78 Absatz 5 der Bundesverfassung3.
2    Die Umschreibung der Objekte ist Bestandteil dieser Verordnung, jedoch Gegenstand einer separaten Veröffentlichung.
der im Entwurf vorliegenden Flachmoorverordnung stellen fest, dass die inventarisierten Objekte das
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Erfordernis der besonderen Schönheit im Sinne von Art. 24sexies
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 16 - Droht einer Naturlandschaft im Sinne von Artikel 15, einer geschichtlichen Stätte oder einem Kulturdenkmal von nationaler Bedeutung unmittelbare Gefahr, kann das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation oder das Eidgenössische Departement des Innern48 ein solches Objekt durch befristete Massnahmen unter den Schutz des Bundes stellen und die nötigen Sicherungen zu seiner Erhaltung anordnen.49
Art. 5
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns - 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht.
BV erfüllen. Solche Objekte, nämlich Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung, stellen nach Art. 24sexies Abs. 5 BV besondere Schutzobjekte dar.
3. Die Beschwerdeführerin stellt die gesetzliche Grundlage sowohl für die vorsorglichen Massnahmen als auch für den Schutz der Hoch- und Flachmoore als solche zu Recht nicht in Frage. Sie rügt eine überlange Dauer der Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, indem mit der angefochtenen Verfügung das bereits seit sechs Jahren bestehende Veränderungsverbot um weitere vier Jahre verlängert werde. Weiter macht sie geltend, es sei zu Unrecht eine Interessenabwägung zwischen den Interessen des Naturschutzes und den damit kollidierenden, ebenfalls öffentlichen Interessen an der unversehrten Bewahrung der Wassertransportanlage unterblieben. a) Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum, wie das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung festhält, nicht unbeschränkt, sondern nur innert den Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung gezogen sind. Wichtige öffentliche Interessen, wie die in der Bundesverfassung verankerten Anliegen der Raumplanung, des Umweltschutzes, des Gewässerschutzes und des Natur- und Heimatschutzes, sind der Gewährleistung des Eigentums grundsätzlich gleichgestellt. Die Zulässigkeit darauf gestützter, eigentumsbeschränkender Massnahmen basiert somit auf einer Interessenabwägung mit der Eigentumsgarantie (BGE 105 Ia 336 f. E. 3c mit Hinweisen). b) Um dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten entgegenzuwirken, sind genügend grosse Lebensräume (Biotope) zu erhalten (Art. 18 Abs. 1
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 18 - 1 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen.
NHG). Moore und andere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, sind besonders zu schützen (Art. 18 Abs. 1bis
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 18 - 1 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen.
NHG). Die Beeinträchtigung derartiger Lebensräume durch technische Eingriffe ist grundsätzlich zu vermeiden (Art. 18 Abs. 1ter
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 18 - 1 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen.
NHG). Erst wenn sich Eingriffe unter Abwägung aller Interessen als unvermeidlich erweisen, stellt sich die Frage nach Schutz-, Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen. Mit dem Erlass von Art. 24sexies Abs. 5 BV (in Kraft seit 6. Dezember 1987) und der Art. 18a
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NHG Art. 18a - 1 Der Bundesrat bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest.
bis 18d
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NHG Art. 18d - 1 Der Bund gewährt den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite und auf der Grundlage von Programmvereinbarungen globale Abgeltungen für den Schutz und Unterhalt der Biotope von nationaler, regionaler und lokaler Bedeutung sowie für den ökologischen Ausgleich.
NHG (in Kraft seit 1. Februar 1988) wurde der Biotopschutz noch einmal verstärkt (BGE 114 Ib 272 f. E. 4 mit
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Hinweisen). Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (Art. 24sexies Abs. 5 BV) ebenso wie Biotope von nationaler Bedeutung (Art. 18a Abs. 1
SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
NHG Art. 18a - 1 Der Bundesrat bezeichnet nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest.
NHG) sind zwingend geschützt (BGE 116 Ib 208 f. E. 4b). Im örtlichen Anwendungsbereich von Art. 24sexies Abs. 5 BV dürfen weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen irgendwelcher Art vorgenommen werden. Stellt ein Gebiet ein Schutzgebiet im Sinne dieser Verfassungsbestimmung dar, so besteht darin ein absolutes Veränderungsverbot (vgl. THOMAS FLEINER-GERSTER, in Kommentar BV, Art. 24sexies, Rz. 45). Ausnahmen sind nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Verfassungsbestimmung nur zulässig für "Einrichtungen, die der Aufrechterhaltung des Schutzzweckes und der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung dienen". Eine Interessenabwägung gegenüber dem verfassungsmässig vorgesehenen Veränderungsverbot kann im Einzelfall nicht in Frage kommen. Vielmehr sind Interessenabwägung und Verhältnismässigkeit diesbezüglich bereits in der abstrakten Rechtsnorm vorab entschieden worden. c) Anderes ergibt sich auch aus der Besitzstandsgarantie nicht. Danach dürfen neue Eigentumsbeschränkungen auf nach altem Recht rechtmässig erstellte Bauten nur angewendet werden, wenn ein gewichtiges öffentliches Interesse dies verlangt und das Gebot der Verhältnismässigkeit eingehalten ist (BGE 113 Ia 122 E. 2a). Denn die angefochtenen Massnahmen beziehen sich auf das Errichten von neuen Bauten und Anlagen, Veränderungen der Ufer der Biber und auf Terrainveränderungen, und damit nicht unmittelbar auf die bestehenden Bauten und Anlagen. Zudem können, wie das EDI in seiner Vernehmlassung ausführt, Ausnahmen von der zuständigen kantonalen Behörde auf Gesuch hin bewilligt werden, wenn sie mit den verfassungsrechtlich zulässigen Ausnahmen im Einklang stehen. d) Die von der Beschwerdeführerin angefochtenen Bestimmungen betreffen allesamt Massnahmen, die nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck von Art. 24sexies Abs. 5 BV, soweit diese Verfassungsbestimmung Anwendung findet, ausgeschlossen oder nur dem Schutzzweck entsprechend zulässig sind. Wie weit dieser Anwendungsbereich und damit der Schutzbereich von Art. 24sexies Abs. 5 BV in örtlicher und sachlicher Hinsicht definitiv geht, braucht hier jedoch nicht im einzelnen geprüft zu werden. Im Rahmen der vorsorglichen Massnahmen kann es nicht darum gehen, über den örtlichen und sachlichen Umfang des
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Schutzobjektes verbindlich zu entscheiden und der definitiven Nutzungsplanung und damit der Frage, welche Massnahmen mit dem Schutzzweck verträglich sind, vorzugreifen. Hiezu erweist sich die in Ziff. 1.7 der angefochtenen Verfügung vorgesehene Prüfung einzelner Massnahmen auf ihre ausnahmsweise Zulässigkeit hin als geeignet. Auch die von der Beschwerdeführerin gestellten Eventualbegehren sind deshalb als unbegründet abzuweisen. e) Nachdem Teile der Anlagen der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen im Moorgebiet liegen und die definitive kantonale Schutzverordnung bis Ende 1994 in Aussicht steht, erscheint die angefochtene Verfügung auch in zeitlicher Hinsicht nicht als unverhältnismässig. Inwieweit sich aus der Eigentumsbeschränkung ein Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung ergeben kann, ist nicht im vorliegenden Verfahren zu prüfen.