Urteilskopf

115 Ia 183

33. Extrait de l'arrêt de la Ire Cour de droit public du 7 juin 1989 en la cause dame G. contre Conseil d'Etat du canton du Valais (recours de droit public)
Regeste (de):

Voraussetzungen eines unabhängigen und unparteiischen Gerichts i.S. von Art. 6 Ziff. 1 EMRK. 1. Die erst vor Bundesgericht im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde erhobene Rüge der Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist zulässig, wenn die letzte kantonale Instanz Tat- und Rechtsfragen frei und von Amtes wegen überprüfen durfte (E. 2). 2. Eine von der Walliser Motorfahrzeugkontrolle auferlegte Busse wegen Verstoss gegen das Strassenverkehrsgesetz kann beim Walliser Staatsrat angefochten werden. Dieses Verfahren garantiert dem Betroffenen kein unabhängiges und unparteiisches Gericht i.S. von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (E. 4). 3. Die neue, am 16. Mai 1988 von der Schweiz zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK abgegebene auslegende Erklärung bezieht sich auf Streitigkeiten über zivilrechtliche Rechte und Pflichten und nicht auf die Rechtmässigkeit von strafrechtlichen Anklageerhebungen. Eine ausschliesslich dem Bundesgericht im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde vorbehaltene Überprüfung einer Bussenverfügung entspricht den Konventionsgarantien nicht. In dieser Hinsicht ist die in BGE 111 Ia 267 ff publizierte Rechtsprechung zu ändern (E. 5).

Regeste (fr):

Exigence d'un tribunal indépendant et impartial au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. 1. Le grief de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH invoqué pour la première fois dans un recours de droit public est recevable, si l'autorité cantonale de dernière instance devait examiner librement et d'office les questions de fait et de droit (consid. 2). 2. En droit valaisan, les amendes infligées pour infraction à la LCR par le service cantonal des automobiles peuvent faire l'objet d'un recours hiérarchique au Conseil d'Etat. Cette procédure ne garantit pas au justiciable l'indépendance et l'impartialité du tribunal au sens de l'art. 6 ch. 1 CEDH (consid. 4). 3. Dans sa nouvelle teneur, communiquée le 16 mai 1988, la déclaration interprétative faite par la Suisse à propos de l'art. 6 par. 1 CEDH concerne les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, mais non le bien-fondé de toute accusation en matière pénale. Le contrôle exercé par le Tribunal fédéral saisi d'un recours de droit public contre une décision infligeant une amende n'est donc pas une garantie suffisante au regard de la Convention. La jurisprudence de l'ATF 111 Ia 267 s. doit être modifiée sur ce point (consid. 5).

Regesto (it):

Requisito di un tribunale indipendente e imparziale ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU. 1. La censura di violazione dell'art. 6 n. 1 CEDU sollevata per la prima volta in un ricorso di diritto pubblico è ammissibile se l'autorità cantonale di ultima istanza era tenuta ad esaminare liberamente e d'ufficio le questioni di fatto e di diritto (consid. 2). 2. In diritto vallesano, le multe inflitte per infrazioni alla LCS dal servizio cantonale dei veicoli a motore sono impugnabili con ricorso gerarchico al Consiglio di Stato. Tale procedura non garantisce al ricorrente l'indipendenza e l'imparzialità del tribunale ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 4). 3. Nel suo nuovo testo, comunicato il 16 maggio 1988, la dichiarazione interpretativa effettuata dalla Svizzera con riferimento all'art. 6 n. 1 CEDU concerne le controversie inerenti a diritti e obblighi di carattere civile, ma non la fondatezza di qualsiasi imputazione in materia penale. Il controllo esercitato dal Tribunale federale adito con ricorso di diritto pubblico contro una decisione mediante la quale è inflitta una multa non costituisce pertanto una garanzia sufficiente alla stregua della Convenzione. La giurisprudenza pubblicata in DTF 111 Ia 276 va modificata su questo punto (consid. 5).

Sachverhalt ab Seite 184

BGE 115 Ia 183 S. 184

Le 22 janvier 1987, dame G. circulait au volant de son véhicule automobile à l'intérieur du hameau d'Ollon en direction de Crans-Montana lorsqu'elle entra en collision avec un autre véhicule circulant en sens inverse. Le Chef du Service des automobiles du canton du Valais lui a infligé, le 20 mars 1987, une amende de 150 francs pour violation des art. 34 al. 1
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 34 Rechtsfahren
1    Fahrzeuge müssen rechts, auf breiten Strassen innerhalb der rechten Fahrbahnhälfte fahren. Sie haben sich möglichst an den rechten Strassenrand zu halten, namentlich bei langsamer Fahrt und auf unübersichtlichen Strecken.
2    Auf Strassen mit Sicherheitslinien ist immer rechts dieser Linien zu fahren.
3    Der Führer, der seine Fahrrichtung ändern will, wie zum Abbiegen, Überholen, Einspuren und Wechseln des Fahrstreifens, hat auf den Gegenverkehr und auf die ihm nachfolgenden Fahrzeuge Rücksicht zu nehmen.
4    Gegenüber allen Strassenbenützern ist ausreichender Abstand zu wahren, namentlich beim Kreuzen und Überholen sowie beim Neben- und Hintereinanderfahren.
, 90 al. 1
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 90 Verletzung der Verkehrsregeln
1    Mit Busse wird bestraft, wer Verkehrsregeln dieses Gesetzes oder der Vollziehungsvorschriften des Bundesrates verletzt.
2    Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer durch grobe Verletzung der Verkehrsregeln eine ernstliche Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt.
3    Mit Freiheitsstrafe von einem bis zu vier Jahren wird bestraft, wer durch vorsätzliche Verletzung elementarer Verkehrsregeln das hohe Risiko eines Unfalls mit Schwerverletzten oder Todesopfern eingeht, namentlich durch besonders krasse Missachtung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, waghalsiges Überholen oder Teilnahme an einem nicht bewilligten Rennen mit Motorfahrzeugen.
4    Absatz 3 ist in jedem Fall erfüllt, wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit überschritten wird um:
a  mindestens 40 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit höchstens 30 km/h beträgt;
b  mindestens 50 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit höchstens 50 km/h beträgt;
c  mindestens 60 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit höchstens 80 km/h beträgt;
d  mindestens 80 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit mehr als 80 km/h beträgt.
5    Artikel 237 Ziffer 2 des Strafgesetzbuches 2 findet in diesen Fällen keine Anwendung.
LCR et 7 al. 1 OCR. Par décision du 11 janvier 1989, le Conseil d'Etat du canton du Valais, statuant en dernière instance, a rejeté le recours qu'elle avait formé contre cette décision: Agissant par la voie du recours de droit public, dame G. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat. Elle invoque la violation des art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
Cst. et 6 par. 1 CEDH. Son droit d'être entendue aurait été violé; la procédure suivie ne respecterait pas le droit à un tribunal indépendant et impartial au sens de la Convention.
Erwägungen

Extrait des considérants:

2. La recourante soulève pour la première fois devant le Tribunal fédéral le grief de violation de l'art. 6 par. 1 CEDH qui
BGE 115 Ia 183 S. 185

garantit notamment le droit du prévenu à ce qu'un juge indépendant et impartial décide du bien-fondé des charges qui pèsent contre lui. La jurisprudence admet en principe la recevabilité de moyens de droit nouveaux dans un recours de droit public, lorsque l'autorité de dernière instance cantonale disposait d'un pouvoir d'examen libre et appliquait le droit d'office. Seuls font exception à cette règle les recours pour arbitraire et ceux où le grief de violation d'un autre droit constitutionnel n'a pas de portée propre, se confondant ainsi avec le grief d'arbitraire (ATF 113 Ia 339, ATF 107 Ia 266 consid. 2a et les arrêts cités). En vertu des art. 47 et 61 de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA), l'autorité administrative examine librement et d'office les questions de fait et de droit que pose une décision déférée devant elle par la voie d'un recours hiérarchique. Le recours est d'autre part formé essentiellement pour une violation de l'art. 6 par. 1 CEDH. Ce grief, tel qu'il est invoqué dans l'acte de recours, ne se confond pas avec celui tiré de l'arbitraire. Il est donc recevable, bien qu'il n'ait pas été soulevé au cours de la procédure cantonale (cf. arrêt non publié du 10 juin 1987, en la cause Boillat).
3. L'autorité intimée estime en outre que le recours n'est pas suffisamment motivé et serait irrecevable au regard de l'art. 90 al. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
lettre b OJ. Cette disposition exige de celui qui agit par la voie d'un recours de droit public qu'il expose les faits essentiels et les droits constitutionnels ou les principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation. Le Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public, ne doit ainsi examiner que les griefs exposés de manière assez claire et détaillée pour qu'il puisse déterminer quel est le droit constitutionnel dont l'application est en jeu (ATF 114 Ia 318 /319 consid. 2a, 316 consid. 1b, ATF 110 Ia 3 /4 consid. 2a). En l'espèce, la recourante invoque clairement la violation de l'art. 6 ch. 1 CEDH, car l'application des règles de procédure cantonales l'aurait empêchée de faire entendre sa cause par un tribunal indépendant et impartial.
4. Aux termes de l'art. 6 par. 1 CEDH, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. La recourante soutient d'une part qu'une prévention d'avoir enfreint
BGE 115 Ia 183 S. 186

les règles de la circulation routière est une accusation en matière pénale au sens du droit conventionnel et d'autre part que le Conseil d'Etat n'est pas le tribunal indépendant et impartial que ce droit exige pour qu'il soit statué sur une telle accusation. a) Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, les amendes infligées pour infraction aux règles de la circulation routière relèvent de la matière pénale au sens de l'art. 6 ch. 1 CEDH. Il est certes admissible de confier à des autorités administratives la tâche de poursuivre et de réprimer de telles infractions. Mais il faut alors que la personne poursuivie ait la possibilité de déférer les décisions prises par cette autorité à un tribunal, par quoi il faut entendre un organe juridictionnel compétent pour résoudre le litige sur la base de normes juridiques à l'issue d'une procédure organisée (arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme du 21 février 1984 en la cause Oeztürk, Série A, vol. 73, par. 50-54, 56; du 25 août 1987 en la cause Lutz, Série A, vol. 123, par. 57). Il doit s'agir en outre d'une autorité dont l'indépendance, notamment à l'égard de l'exécutif, et l'impartialité sont favorisées par des règles organiques, tels le statut personnel de ses membres et les règles de procédure qu'elle doit suivre pour rendre ses décisions (arrêt du 29 avril 1988 en la cause Belilos, Série A, vol. 132, par. 64).
b) L'application de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) est assurée dans le canton du Valais par un décret du Grand Conseil adopté le 1er février 1963 et modifié le 17 mai 1968. L'art. 13 de ce décret donne au Département de police la compétence d'instruire les infractions aux art. 90 ch. 1 al. 2
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 90 Verletzung der Verkehrsregeln
1    Mit Busse wird bestraft, wer Verkehrsregeln dieses Gesetzes oder der Vollziehungsvorschriften des Bundesrates verletzt.
2    Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer durch grobe Verletzung der Verkehrsregeln eine ernstliche Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt.
3    Mit Freiheitsstrafe von einem bis zu vier Jahren wird bestraft, wer durch vorsätzliche Verletzung elementarer Verkehrsregeln das hohe Risiko eines Unfalls mit Schwerverletzten oder Todesopfern eingeht, namentlich durch besonders krasse Missachtung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, waghalsiges Überholen oder Teilnahme an einem nicht bewilligten Rennen mit Motorfahrzeugen.
4    Absatz 3 ist in jedem Fall erfüllt, wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit überschritten wird um:
a  mindestens 40 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit höchstens 30 km/h beträgt;
b  mindestens 50 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit höchstens 50 km/h beträgt;
c  mindestens 60 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit höchstens 80 km/h beträgt;
d  mindestens 80 km/h, wo die Höchstgeschwindigkeit mehr als 80 km/h beträgt.
5    Artikel 237 Ziffer 2 des Strafgesetzbuches 2 findet in diesen Fällen keine Anwendung.
, 92 al. 1
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 92 Pflichtwidriges Verhalten bei Unfall
1    Mit Busse wird bestraft, wer bei einem Unfall die Pflichten verletzt, die ihm dieses Gesetz auferlegt.
2    Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer als Fahrzeugführer bei einem Verkehrsunfall einen Menschen getötet oder verletzt hat und die Flucht ergreift.
, 94 ch. 2
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 94 Entwendung eines Fahrzeugs zum Gebrauch
1    Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer:
a  ein Motorfahrzeug zum Gebrauch entwendet;
b  ein solches Fahrzeug führt oder darin mitfährt, obwohl er bei Antritt der Fahrt von der Entwendung Kenntnis hatte.
2    Ist einer der Täter ein Angehöriger oder Familiengenosse des Halters und hatte der Führer den erforderlichen Führerausweis, so erfolgt die Bestrafung nur auf Antrag; die Strafe ist Busse.
3    Mit Busse wird auf Antrag bestraft, wer ein ihm anvertrautes Motorfahrzeug zu Fahrten verwendet, zu denen er offensichtlich nicht ermächtigt ist.
4    Mit Busse wird bestraft, wer ein Fahrrad unberechtigt verwendet. Ist der Täter ein Angehöriger oder Familiengenosse des Besitzers, so erfolgt die Bestrafung nur auf Antrag.
5    Artikel 141 des Strafgesetzbuches 2 findet in diesen Fällen keine Anwendung.
et 3
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 3 Befugnisse der Kantone und Gemeinden
1    Die kantonale Strassenhoheit bleibt im Rahmen des Bundesrechts gewahrt.
2    Die Kantone sind befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen. Sie können diese Befugnis den Gemeinden übertragen unter Vorbehalt der Beschwerde an eine kantonale Behörde.
3    Der Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr kann auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagt oder zeitlich beschränkt werden; Fahrten im Dienste des Bundes bleiben jedoch gestattet. ... 1
4    Andere Beschränkungen oder Anordnungen können erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern. 2 Aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden. Die Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen auf ihrem Gebiet angeordnet werden. 3 ... 4 5
5    Massnahmen für die übrigen Fahrzeugarten und Strassenbenützer richten sich, soweit sie nicht zur Regelung des Motorfahrzeug- und Fahrradverkehrs erforderlich sind, nach kantonalem Recht.
6    In besonderen Fällen kann die Polizei die erforderlichen Massnahmen treffen, namentlich den Verkehr vorübergehend beschränken oder umleiten.
, 95 ch. 1
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 95 Fahren ohne Berechtigung
1    Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer:
a  ohne den erforderlichen Führerausweis ein Motorfahrzeug führt;
b  ein Motorfahrzeug führt, obwohl ihm der Lernfahr- oder Führerausweis verweigert, entzogen oder aberkannt wurde;
c  ein Motorfahrzeug führt, obwohl der Führerausweis auf Probe verfallen ist;
d  ohne Lernfahrausweis oder ohne die vorgeschriebene Begleitung Lernfahrten ausführt;
e  ein Motorfahrzeug einem Führer überlässt, von dem er weiss oder bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit wissen kann, dass er den erforderlichen Ausweis nicht hat.
2    Mit Geldstrafe bis zu 180 Tagessätzen wird bestraft, wer ein Motorfahrzeug führt, obwohl die Gültigkeitsdauer des Führerausweises auf Probe abgelaufen ist.
3    Mit Busse wird bestraft, wer:
a  die mit dem Führerausweis im Einzelfall verbundenen Beschränkungen oder Auflagen missachtet;
b  bei einer Lernfahrt die Aufgabe des Begleiters übernimmt, ohne die Voraussetzungen zu erfüllen;
c  ohne Fahrlehrerausweis berufsmässig Fahrunterricht erteilt.
4    Mit Busse wird bestraft, wer:
a  ein Fahrrad führt, obwohl ihm das Radfahren untersagt wurde;
b  ein Fuhrwerk führt, obwohl ihm das Führen eines Tierfuhrwerks untersagt wurde.
, 96 ch. 1
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 96 Fahren ohne Fahrzeugaus-weis, Bewilligung oder Haftpflichtversicherung
1    Mit Busse wird bestraft, wer:
a  ohne den erforderlichen Fahrzeugausweis oder die Kontrollschilder ein Motorfahrzeug führt oder einen Anhänger mitführt;
b  ohne Bewilligung Fahrten durchführt, die nach diesem Gesetz einer Bewilligung bedürfen;
c  die mit dem Fahrzeugausweis oder der Bewilligung von Gesetzes wegen oder im Einzelfall verbundenen Beschränkungen oder Auflagen, namentlich über das zulässige Gesamtgewicht, missachtet.
2    Mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe wird bestraft, wer ein Motorfahrzeug führt, obwohl er weiss oder bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit wissen kann, dass die vorgeschriebene Haftpflichtversicherung nicht besteht. Mit der Freiheitsstrafe ist eine Geldstrafe zu verbinden. In leichten Fällen ist die Strafe Geldstrafe.
3    Den gleichen Strafandrohungen untersteht der Halter oder die Person, die an seiner Stelle über das Fahrzeug verfügt, wenn er oder sie von der Widerhandlung Kenntnis hatte oder bei pflichtgemässer Aufmerksamkeit haben konnte.
, 98
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 98 Signale und Markierungen - Signale und Markierungen Mit Busse wird bestraft, wer:
a  vorsätzlich ein Signal versetzt oder beschädigt;
b  vorsätzlich ein Signal oder eine Markierung entfernt, unleserlich macht oder verändert;
c  eine von ihm unabsichtlich verursachte Beschädigung eines Signals nicht der Polizei meldet;
d  ohne behördliche Ermächtigung ein Signal oder eine Markierung anbringt.
et 99
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 99 Weitere Widerhandlungen
1    Mit Busse wird bestraft, wer:
a  Fahrzeuge, Bestandteile oder Ausrüstungsgegenstände, die der Typengenehmigung unterliegen, in nicht genehmigter Ausführung in den Handel bringt;
b  als Fahrzeugführer die erforderlichen Ausweise oder Bewilligungen nicht mit sich führt;
c  sich weigert, den Kontrollorganen auf Verlangen die erforderlichen Ausweise oder Bewilligungen vorzuweisen;
d  die besonderen Warnsignale der Feuerwehr, der Sanität, der Polizei, des Zolls oder der Bergpost nachahmt;
e  unerlaubterweise Kennzeichen der Verkehrspolizei verwendet;
f  unerlaubterweise an Motorfahrzeugen Lautsprecher verwendet;
g  unerlaubterweise motor- oder radsportliche Veranstaltungen oder Versuchsfahrten durchführt oder bei bewilligten Veranstaltungen dieser Art die verlangten Sicherheitsmassnahmen nicht trifft;
h-j  ... 2
2    Mit Busse bis zu 100 Franken wird der Halter bestraft, der nach Übernahme eines Motorfahrzeugs oder Motorfahrzeuganhängers von einem andern Halter oder nach Verlegung des Standorts in einen andern Kanton nicht fristgemäss einen neuen Fahrzeugausweis einholt.
LCR, ainsi que les infractions aux dispositions d'exécution de la loi fédérale (ch. 1). Un avis de contravention est notifié à l'intéressé qui dispose d'un délai de 8 jours pour faire valoir ses observations oralement ou par écrit. L'amende est prononcée par le chef du département ou par le chef du service auquel il aura expressément délégué ses pouvoirs par une décision rendue publique. Les arrêts doivent en revanche être prononcés par le chef du département. Tout prononcé d'une amende ou des arrêts est susceptible de recours au Conseil d'Etat dans les 20 jours dès sa notification (ch. 2). Le Conseil d'Etat exerce ainsi dans ce domaine la juridiction supérieure sur le plan cantonal. Ce système, communément appelé le système de l'administrateur juge, ne garantit manifestement pas au justiciable l'indépendance et l'impartialité que lui offrirait un
BGE 115 Ia 183 S. 187

tribunal au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH. Le juge doit en effet être indépendant des autres pouvoirs de l'Etat autant que des parties à la procédure (ATF 114 Ia 54, EuGRZ 1986 p. 671 consid. a et les références citées). Le gouvernement cantonal statue en effet sur des recours dirigés contre les décisions d'autorités qui lui sont subordonnées, voire de l'un de ses membres individuellement. Le chef du département dont la décision est attaquée devant le Conseil d'Etat est ainsi juge et partie dans sa propre cause aux yeux de l'administré. Ce dernier peut aussi éprouver des doutes légitimes quant à l'impartialité d'un contrôle par une autorité dont l'administration reçoit directement ses instructions (cf. ANDRE GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 955, BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 3e éd., Bâle/Francfort, 1988, No 1829 s.). Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, il est contraire à la Convention de confier la compétence de revoir les amendes infligées par la police à un fonctionnaire issu de la direction de celle-ci (arrêt Belilos, précité). Il n'y a aucune raison pour qu'il n'en aille pas de même lorsque l'autorité qui statue est le gouvernement lui-même, organe suprême de l'administration. Le Tribunal fédéral a du reste déjà jugé qu'une procédure semblable à celle instituée par le décret cantonal des 1er février 1963/17 mai 1968 n'assure pas l'indépendance et l'impartialité du Conseil d'Etat valaisan en tant que juge. Il s'était toutefois dispensé en cette occasion d'annuler la décision attaquée en raison de la déclaration interprétative faite par la Suisse à l'art. 6 par. 1 de la Convention (ATF 111 Ia 267 /269). La décision attaquée n'a donc pas été prise au terme d'une procédure conforme à l'art. 6 par. 1 CEDH. Cette irrégularité n'est pas réparable devant le Tribunal fédéral saisi d'un recours de droit public, puisque celui-ci ne revoit que sous l'angle restreint de l'arbitraire la constatation des faits qui sont décisifs pour la solution de l'espèce (ATF 105 Ia 19 consid. 3, 190 consid. 2a, ATF 101 Ia 306, ATF 98 Ia 142).
5. Il reste à examiner si le système ainsi critiqué est à l'abri des exigences conventionnelles en vertu de la déclaration interprétative formulée par la Suisse en déposant son instrument de ratification, le 28 novembre 1974, et dont la teneur était la suivante (RO 1974, p. 2173): "Pour le Conseil fédéral suisse, la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6 par. 1 de la Convention, en ce qui concerne soit les
BGE 115 Ia 183 S. 188

contestations portant sur les droits et obligations de caractère civil, soit le bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre la personne en cause, vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations ou à l'examen du bien-fondé d'une telle accusation." L'objectif de la déclaration interprétative était d'écarter du champ d'application civil ou pénal de l'art. 6 par. 1 CEDH les procédures qui se déroulent d'abord devant des autorités administratives, de sorte que le ou les tribunaux appelés à intervenir sur recours ne revoient pas ou pas complètement l'état de fait. Cette déclaration a été faite essentiellement par souci de respecter les particularismes cantonaux en matière de procédure et d'administration de la justice (cf. le Message du Conseil fédéral du 4 mars 1974, FF 1974 I p. 1031 s.).
Dans son arrêt Belilos précité, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que la déclaration interprétative faite par la Suisse à l'art. 6 par. 1 CEDH constituait une réserve de caractère général prohibée par l'art. 64
SR 741.01 Strassenverkehrsgesetz
SVG Art. 99 Weitere Widerhandlungen
1    Mit Busse wird bestraft, wer:
a  Fahrzeuge, Bestandteile oder Ausrüstungsgegenstände, die der Typengenehmigung unterliegen, in nicht genehmigter Ausführung in den Handel bringt;
b  als Fahrzeugführer die erforderlichen Ausweise oder Bewilligungen nicht mit sich führt;
c  sich weigert, den Kontrollorganen auf Verlangen die erforderlichen Ausweise oder Bewilligungen vorzuweisen;
d  die besonderen Warnsignale der Feuerwehr, der Sanität, der Polizei, des Zolls oder der Bergpost nachahmt;
e  unerlaubterweise Kennzeichen der Verkehrspolizei verwendet;
f  unerlaubterweise an Motorfahrzeugen Lautsprecher verwendet;
g  unerlaubterweise motor- oder radsportliche Veranstaltungen oder Versuchsfahrten durchführt oder bei bewilligten Veranstaltungen dieser Art die verlangten Sicherheitsmassnahmen nicht trifft;
h-j  ... 2
2    Mit Busse bis zu 100 Franken wird der Halter bestraft, der nach Übernahme eines Motorfahrzeugs oder Motorfahrzeuganhängers von einem andern Halter oder nach Verlegung des Standorts in einen andern Kanton nicht fristgemäss einen neuen Fahrzeugausweis einholt.
par. 1 in fine CEDH, dès lors que les termes "contrôle judiciaire final" ne permettaient pas de mesurer exactement la portée de l'engagement de la Suisse, en particulier quant au litige visé, et quant au point de savoir si ce contrôle s'exerce ou non sur les faits d'une cause. La Cour a jugé en outre que la déclaration interprétative était viciée formellement parce qu'elle n'était pas complétée par un "bref exposé de la loi en cause" que l'art. 64 par. 2 exige comme un élément de preuve et un facteur de sécurité juridique. Elle a constaté en définitive que la déclaration interprétative n'était pas "valide" (par. 50-60). La Suisse s'est dès lors trouvée devant le dilemme de retirer sa déclaration interprétative ou - pour autant que cela soit possible une fois déposé l'instrument de ratification - d'en préciser la portée pour répondre aux exigences conventionnelles nouvellement définies. Le Conseil fédéral a opté pour le second terme de l'alternative. Il a considéré que l'arrêt Belilos concernait le domaine pénal et que la déclaration interprétative demeurait applicable en matière de contestations civiles. Il a dès lors communiqué, le 16 mai 1988, au Secrétaire général du Conseil de l'Europe, en sa qualité de dépositaire de la Convention, une confirmation et une précision de la déclaration interprétative faite par la Suisse à l'art. 6 par. 1 CEDH, dont la teneur est désormais la suivante (RO 1988 p. 1264):
BGE 115 Ia 183 S. 189

"Pour le Conseil fédéral suisse, la garantie d'un procès équitable figurant à l'art. 6 par. 1 de la Convention, en ce qui concerne les contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil, vise uniquement a assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique qui touchent à de tels droits ou obligations. Par (contrôle judiciaire final) au sens de cette déclaration, il y a lieu d'entendre un contrôle judiciaire limité à l'application de la loi, tel qu'un contrôle de type cassatoire." Ainsi libellée, la déclaration interprétative faite par la Suisse à l'art. 6 par. 1 CEDH concerne désormais les seules contestations portant sur des droits et obligations de caractère civil. Elle ne concerne plus celles qui ont pour objet selon les termes de la Convention "le bien-fondé de toute accusation en matière pénale". Le contrôle qu'exerce le Tribunal fédéral saisi d'un recours de droit public contre une décision administrative ayant pour objet une contravention au droit fédéral n'est pas la garantie suffisante d'un procès équitable au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (cf. consid. 4 ci-dessus); il ne peut donc pas combler les lacunes de la procédure cantonale. Le recours doit par conséquent être admis et la décision attaquée annulée.