BGE-108-IA-59 - 1982-03-03 - ATF- Droit constitutionnel - Liberté personnelle. Une interdiction de naviguer sur un secteur déterminé d'une voie d'eau ne porte pas atteinte au domaine

Urteilskopf

108 Ia 59

13. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung vom 3. März 1982 i.S. Schweizerische Vereinigung für den Wassersport und Mitbeteiligte gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz (staatsrechtliche Beschwerde)
Regeste (de):

Persönliche Freiheit.

Ein für Wasserzonen angeordnetes Schiffahrtsverbot berührt den Schutzbereich der persönlichen Freiheit nicht (E. 4a).

Bundesgesetz über die Binnenschiffahrt (BSG).

Art. 3 BSG ermächtigt die Kantone, im Interesse des Naturschutzes Fahrverbote für Wasserfahrzeuge aller Art anzuordnen (E. 4b).

Regeste (fr):

Liberté personnelle.

Une interdiction de naviguer sur un secteur déterminé d'une voie d'eau ne porte pas atteinte au domaine protégé de la liberté personnelle (consid. 4a).

Loi fédérale sur la navigation intérieure (LNI).

L'art. 3 LNI donne la faculté aux cantons d'interdire la navigation de bateaux de tout genre dans l'intérêt de la protection de la nature (consid. 4b).

Regesto (it):

Libertà personale.

Un divieto di navigazione riferito a determinati settori di acque non incide sull'ambito protetto della libertà personale (consid. 4a).

Legge federale sulla navigazione interna (LNI).

L'art. 3 LNI conferisce ai Cantoni la facoltà di vietare la navigazione d'imbarcazioni di ogni genere nell'interesse della protezione della natura (consid. 4b).

Sachverhalt ab Seite 60

BGE 108 Ia 59 S. 60

Der Regierungsrat des Kantons Schwyz beschloss, die am Zürichsee gelegenen Gebiete Frauenwinkel, Aahorn, Nuoler-Ried und Bätzimatt unter Schutz zu stellen. Gestützt auf kantonales Recht und das Binnenschiffahrtsgesetz erliess er für jedes der vier Gebiete weitgehend übereinstimmende Schutzverordnungen. Diese sehen je eine Naturschutzzone, eine Landschaftsschutzzone und eine Wasserzone vor. § 5 der Verordnungen regeln die Wasserzonen: Nach Abs. 1 bezweckt die Wasserzone die Erhaltung und Verbesserung eines natürlichen Seeuferzustandes; Abs. 2 verbietet das Anlegen, Stationieren sowie das Durchfahren mit Wasserfahrzeugen aller Art und sieht lediglich gewisse Ausnahmen für die Fischerei, die Seepolizei und die Fischereiaufsicht vor; das Baden ist nach Abs. 3 nur an den hierfür besonders bezeichneten Stellen gestattet. Da die Bestimmungen über die Wasserzonen angefochten wurden, der Regierungsrat den Schutz der vier Gebiete aber als vordringlich erachtete, erliess er am 25. Februar 1980 gestützt auf das Binnenschiffahrtsgesetz folgendes Verbot: In den Gebieten Frauenwinkel, Aahorn, Nuoler-Ried und Bätzimatt werden im Zürichsee Wasserzonen ausgeschieden, in denen jedes Durchfahren, Anlegen oder Stationieren mit Wasserfahrzeugen aller Art verboten ist. Von diesem Verbot werden die Berufsfischerei, die Seepolizei, die Fischereiaufsicht und teilweise die Sportfischerei ausgenommen. Die Beschwerdeführer fechten sowohl die Schutzverordnungen als auch das Verbot des Regierungsrats vom 25. Februar 1980 mit staatsrechtlicher Beschwerde an. Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
Erwägungen

Auszug aus den Erwägungen:

4. a) Die Beschwerdeführer behaupten, das Verbot, die ausgeschiedenen Wasserzonen mit Wasserfahrzeugen aller Art zu befahren, schränke ihre individuelle Freiheit in ungerechtfertigter Weise ein. Sinngemäss beschweren sie sich damit über einen Eingriff in ihre persönliche Freiheit. Nach der neueren Praxis des Bundesgerichts schützt die persönliche Freiheit als zentrales Freiheitsrecht nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung des Menschen darstellen (BGE 107 Ia 55 E. 3a,
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BGE 104 Ia 39 f., mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat indessen wiederholt zum Ausdruck gebracht, nicht jeder beliebige Eingriff in das Recht der Persönlichkeit rechtfertige die Berufung auf ein ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht; namentlich habe die persönliche Freiheit nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der Einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen könnte (BGE 107 Ia 56, mit Hinweisen; vgl. auch PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, 3. Auflage 1982, S. 98; JÖRG PAUL MÜLLER, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982, S. 18 und 141). Eine Grenzziehung des Schutzbereiches der persönlichen Freiheit ist daher notwendig. Diese kann aber nicht ein für allemal gefunden werden, sondern ist von Fall zu Fall zu suchen. Hierfür sind die Zielrichtung des Freiheitsrechts und die Intensität, mit der die konkret in Frage stehende Massnahme in dieses eingreift, von Bedeutung. Der Schutzbereich der persönlichen Freiheit wird durch das für die Wasserzonen geltende Fahrverbot klarerweise nicht berührt. Die persönliche Freiheit garantiert den Beschwerdeführern nicht die Möglichkeit, jeden See an beliebiger Stelle befahren zu dürfen. Es wird auch keine elementare Erscheinungsform der Persönlichkeitsentfaltung betroffen. Das Fahrverbot bezieht sich sodann nur auf einen kleinen Teil des Zürichsees und bedeutet daher keine intensive Beschränkung. So wie das Verbot des Windsurfing auf dem Sihlsee nicht in den Wirkungsbereich der persönlichen Freiheit eingreift (unveröffentlichtes Urteil Fässler vom 4. April 1979, E. 6), so ist es auch im vorliegenden Fall ganz klar, dass das für die Wasserzonen angeordnete Fahrverbot deren Schutzbereich nicht berührt. b) Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, das sowohl im Regierungsratsbeschluss vom 25. Februar 1980 als auch in den § 5 der einzelnen Schutzverordnungen enthaltene Fahrverbot widerspreche dem Bundesrecht und entbehre einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Träfe dies zu, so wären die Beschwerden bereits aus diesem Grunde gutzuheissen. Liegt hingegen keine Verletzung von Bundesrecht vor, so ist weiter zu prüfen, ob das Fahrverbot den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletze, wie dies die Beschwerdeführer behaupten. aa) Art. 3 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über die Binnenschiffahrt (Binnenschiffahrtsgesetz, BSG; SR 747.201) lauten wie folgt:
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"1 Die Gewässerhoheit steht den Kantonen zu. Das Bundesrecht bleibt vorbehalten. 2 Soweit das öffentliche Interesse oder der Schutz wichtiger Rechtsgüter es erfordern, können die Kantone die Schiffahrt auf ihren Gewässern verbieten oder einschränken oder die Zahl der auf einem Gewässer zugelassenen Schiffe begrenzen." Art. 25 Abs. 3 BSG ermächtigt die Kantone, besondere örtliche schiffahrtspolizeiliche Vorschriften zu erlassen, "um die Sicherheit der Schiffahrt oder den Umweltschutz zu gewährleisten". Art. 3 der allgemeinen Bestimmungen des Binnenschiffahrtsgesetzes, der die Gewässerhoheit der Kantone vorbehält, sieht in Abs. 2 ausdrücklich und in umfassender Weise vor, dass die Kantone die Schiffahrt auf ihren Gewässern nicht nur einschränken, sondern verbieten können. Freilich muss ein Verbot durch das öffentliche Interesse oder den Schutz wichtiger Rechtsgüter gerechtfertigt sein. Dass der Natur- und Heimatschutz, der primär Sache der Kantone ist, im öffentlichen Interesse liegt, bedarf keiner weiteren Begründung: Es ergibt sich dies namentlich aus Art. 24sexies der Bundesverfassung und der Natur- und Heimatschutzgesetzgebung (vgl. insbesondere Art. 1 lit. d und Art. 18 ff . NHG), ferner aus der Aufnahme der Gebiete Frauenwinkel, Ufenau, Lützelau und Nuoler-Ried in das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (Ziff. 14 05 und 14 06, SR. 451.11) sowie aus dem BB vom 19. Juni 1975 über die Genehmigung zweier Übereinkommen der Unesco, u.a. des Übereinkommens über Feuchtgebiete als Lebensraum für Wasser- und Watvögel (SR 451.41 und 0.451.45). Auch das Raumplanungsgesetz des Bundes fordert ausdrücklich Schutzzonen als Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (Art. 17 Abs. 1 lit. d . RPG). Angesichts der klaren Kompetenz nach Art. 3 Abs. 2 BSG und der eindeutigen öffentlichen Interessen am Naturschutz ergibt sich, dass das für die Wasserzonen angeordnete Fahrverbot im Binnenschiffahrtsgesetz eine gesetzliche Grundlage findet und nicht gegen dieses verstösst. Bei dieser Rechtslage ist es nicht erforderlich, das Verbot zusätzlich auch auf Art. 25 Abs. 3 BSG abzustützen, wie dies der Regierungsrat tut. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer lässt sich aus den Art. 25 und 27 BSG nicht die Unzulässigkeit von Fahrverboten, die im Interesse des Naturschutzes erlassen worden sind, ableiten. Der Titel des zweiten Abschnittes des Kapitels über die Verkehrsregeln zeigt, dass es sich bei den Art. 25 bis 27 BSG um
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schiffahrtspolizeiliche Anordnungen handelt. Art. 25 enthält insbesondere Regeln über "Fahrt und Stilliegen"; um die Sicherheit der Schiffahrt oder den Umweltschutz zu gewährleisten, können die Kantone besondere örtliche Vorschriften erlassen. Diese Bestimmungen verbietet es den Kantonen nicht, gestützt auf Art. 3 Abs. 2 BSG auch weitergehende Fahrverbote zu erlassen. Auch aus Art. 27 BSG ergibt sich nicht, dass die im vorliegenden Fall angeordneten Fahrverbote gegen das Binnenschiffahrtsgesetz verstossen. Art. 27 BSG regelt "Veranstaltungen und militärische Übungen"; nach Abs. 2 können die Kantone die Schiffahrt im Gebiete der Veranstaltung vorübergehend ganz oder teilweise verbieten. Diese auf derartige Veranstaltungen zugeschnittenen Bestimmungen schliessen es indessen keineswegs aus, nach Art. 3 Abs. 2 BSG die Schiffahrt im öffentlichen Interesse oder zum Schutz von wichtigen Rechtsgütern zu beschränken. Auch aus Art. 53 der Verordnung über die Schiffahrt auf schweizerischen Gewässern (BSV; SR 747.201.1) können die Beschwerdeführer nichts für ihre Auffassung herleiten. Diese Vorschrift, welche das Fahren in der Uferzone generell regelt, steht dem Erlass gezielter weitergehender Beschränkungen durch die Kantone, welche durch das öffentliche Interesse oder den Schutz wichtiger Rechtsgüter erforderlich sind, keineswegs entgegen. Art. 53 BSV enthält keine abschliessende Regelung der Beschränkungen, welche die Sportschiffahrt in der Uferzone zu beachten haben, wie die Beschwerdeführer meinen. Auch die Art. 24sexies Abs. 4 und 24septies BV schliessen kantonales Recht nicht aus. Die Befugnis des Bundes, Bestimmungen zum Schutze der Tier- und Pflanzenwelt sowie Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt zu erlassen, steht kantonalem, dem Bundesrecht nicht wiedersprechendem Recht nicht entgegen. Die Argumentation der Beschwerdeführer ist daher klarerweise unbegründet. Das im Interesse des Naturschutzes angeordnete Fahrverbot ist nicht bundesrechtswidrig und verstösst daher nicht gegen den Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts. Die fehlende Rechtsgrundlage für das Fahrverbot leiten die Beschwerdeführer einzig aus dem behaupteten Verstoss gegen Bundesrecht ab. Es ist daher im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen, ob das Verbot auch im kantonalen Recht eine ausreichende gesetzliche Grundlage finden würde. bb) Die Beschwerdeführer bestreiten mit Recht nicht, dass der Schutz der Natur, speziell der Biotopschutz, um den es im
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vorliegenden Fall geht, allgemein im öffentlichen Interesse liegt. Sie wiederholen einzig ihre bereits dem Verwaltungsgericht vorgetragene Meinung, das Fahrverbot in den Wasserzonen sei unverhältnismässig. Was sie gegen die ausführlichen und sorgfältigen Erwägungen des Verwaltungsgerichts vortragen, ist jedoch nicht geeignet, eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit darzutun. (...)

SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé.
¹	La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé.
²	Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable.
³	Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation.

SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé.
¹	La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé.
²	Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable.
³	Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation.

SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 3 Souveraineté des cantons sur les eaux - 1 La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé.
¹	La souveraineté sur les eaux appartient aux cantons. Le droit fédéral demeure réservé.
²	Dans la mesure où le requiert l'intérêt public ou la protection de droits importants, les cantons peuvent interdire ou restreindre la navigation ou limiter le nombre des bateaux admis sur une voie navigable.
³	Le Conseil fédéral décide de l'admission des bateaux des entreprises publiques de navigation.

SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 25 Règles de route et de stationnement - 1 Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation.
¹	Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation.
²	Il peut édicter des prescriptions sur le ski nautique et autres sports semblables et établir des règles pour la protection des autres usagers de la voie navigable.
³	Les cantons peuvent, en vue d'assurer la sécurité de la navigation ou la protection de l'environnement, édicter des prescriptions particulières pour régler des questions de caractère local.

SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 25 Règles de route et de stationnement - 1 Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation.
¹	Le Conseil fédéral édicte les dispositions pour régler la navigation et le stationnement des bateaux, la signalisation, les signaux et les feux, le transport des matières dangereuses, ainsi que pour sauvegarder la sécurité de la navigation.
²	Il peut édicter des prescriptions sur le ski nautique et autres sports semblables et établir des règles pour la protection des autres usagers de la voie navigable.
³	Les cantons peuvent, en vue d'assurer la sécurité de la navigation ou la protection de l'environnement, édicter des prescriptions particulières pour régler des questions de caractère local.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 1 - Dans les limites de la compétence conférée à la Confédération par l'art. 78, al. 2 à 5, de la Constitution, la présente loi a pour but:7
^a	de ménager et de protéger l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du pays, et de promouvoir leur conservation et leur entretien;
^b	de soutenir les cantons dans l'accomplissement de leurs tâches de protection de la nature, de protection du paysage et de conservation des monuments historiques, et d'assurer la collaboration avec eux;
^c	de soutenir les efforts d'organisations qui oeuvrent en faveur de la protection de la nature, de la protection du paysage ou de la conservation des monuments historiques;
^d	de protéger la faune et la flore indigènes, ainsi que leur diversité biologique et leur habitat naturel;
^dbis	d'encourager la conservation de la diversité biologique et l'utilisation durable de ses éléments par le partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques;
^e	d'encourager l'enseignement et la recherche dans les domaines de la protection de la nature, de la protection du paysage et de la conservation des monuments historiques, ainsi que la formation et la formation continue de spécialistes.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18 - 1 La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
¹	La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
^1bis	Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.56
^1ter	Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.57
²	Dans la lutte contre les ravageurs, notamment dans la lutte au moyen de substances toxiques, il faut éviter de mettre en danger des espèces animales et végétales dignes de protection.
³	La Confédération peut favoriser la réacclimatation en des lieux appropriés d'espèces ne vivant plus à l'état sauvage en Suisse ou menacées d'extinction.
⁴	La législation fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux ainsi que sur la pêche est réservée.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 17 Zones à protéger - 1 Les zones à protéger comprennent:
¹	Les zones à protéger comprennent:
^a	les cours d'eau, les lacs et leurs rives;
^b	les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel;
^c	les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels;
^d	les biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés.
²	Au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates.

SR 747.201 Loi fédérale du 3 octobre 1975 sur la navigation intérieure (LNI) LNI Art. 27 Manifestations nautiques et exercices militaires - 1 Une autorisation cantonale est nécessaire pour les manifestations nautiques ainsi que pour les courses d'essai au cours desquelles il est dérogé aux prescriptions. Le canton peut assortir l'autorisation de conditions particulières.
¹	Une autorisation cantonale est nécessaire pour les manifestations nautiques ainsi que pour les courses d'essai au cours desquelles il est dérogé aux prescriptions. Le canton peut assortir l'autorisation de conditions particulières.
²	Les cantons peuvent, pour un temps limité, interdire entièrement ou partiellement la navigation dans la zone de la manifestation.
³	Les services des entreprises publiques de navigation ne peuvent être restreints qu'avec l'autorisation de la Confédération.
⁴	Le Conseil fédéral édicte des prescriptions pour régler l'interdiction ou la limitation temporaire de la navigation lors d'exercices militaires.

SR 747.201.1 Ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses (Ordonnance sur la navigation intérieure, ONI) - Ordonnance sur la navigation intérieure ONI Art. 53 Navigation dans la zone riveraine - 1 À l'exception des bateaux en service régulier circulant selon l'horaire officiel, des bateaux de police, de l'OFDF et des forces de sauvetage, les bateaux à moteur ne peuvent:115
¹	À l'exception des bateaux en service régulier circulant selon l'horaire officiel, des bateaux de police, de l'OFDF et des forces de sauvetage, les bateaux à moteur ne peuvent:115
^a	parcourir la zone riveraine intérieure que pour accoster ou partir, stationner ou franchir des passages étroits; lors de ces manoeuvres, ils suivront la voie la plus courte;
^b	naviguer à une vitesse supérieure à 10 km/h dans les zones riveraines intérieures et extérieures.
²	L'al. 1, let. a, ne s'applique pas aux:
^a	aux bateaux à propulsion électrique dont la puissance du moteur ne dépasse pas 2 kW;
^b	bateaux de pêche professionnelle au travail;
^c	bateaux de pêche à la traîne si l'autorité compétente a donné une autorisation.117
³	Il est interdit de naviguer dans les champs de végétation aquatique tels que roseaux, joncs et nénuphars. En règle générale,118 on observera une distance d'au moins 25 m.119
⁴	L'autorité compétente peut limiter à la zone riveraine intérieure la vitesse maximale de 10 km/h lorsque:
^a	des zones riveraines sont proches l'une de l'autre, qu'elles se touchent ou qu'elles se chevauchent et que la sécurité du trafic l'exige;
^b	des nuisances de la navigation ou d'autres inconvénients ne sont pas à craindre, notamment là où la rive est abrupte et inhabitée.