6B_1263/2022 - 2023-06-30 - Procédure pénale - Arbitraire (Contravention à l'aLC-VS)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

6B 1263/2022

Arrêt du 30 juin 2023

Cour de droit pénal

Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux
Jacquemoud-Rossari, Présidente, Denys et Hurni.
Greffière : Mme Kistler Vianin.

Participants à la procédure
Commune de U.________,
représentée par Me Léonard Bruchez, avocat,
recourante,

contre

A.A.________ et B.A.________,
tous les deux représentés par
Me Christian Favre, avocat,
intimés.

Objet
Arbitraire (contravention à l'aLC-VS),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton du Valais, Cour de droit public,
du 16 septembre 2022 (A3 21 6).

Faits :

A.
Par prononcé municipal du 29 décembre 2020, le Conseil communal de U.________ a condamné A.A.________ et B.A.________ à une amende de 58'250 fr. pour contravention à la loi valaisanne du 15 décembre 2016 sur les constructions (art. 61 al. 2 aLC). Il les a en outre astreints au paiement d'une créance compensatrice de 124'945 fr. 95.
En résumé, la Commune a retenu ce qui suit:
B.A.________ et son épouse A.A.________ étaient copropriétaires d'un bien-fonds, sis à V.________ et classé en zone à bâtir. Ils y ont construit un chalet pour lequel ils ont obtenu un permis délivré en 2001, puis un autre en 2011, après des permis de 2002 et 2004 autorisant des modifications de l'ouvrage autorisé en 2001. Par la suite, ils ont exécuté des ouvrages en s'écartant des plans approuvés par l'autorisation de construire communale de 2011. Ils ont mis en location tout ou partie de leur bâtiment, y compris les espaces qu'ils avaient illégalement modifiés.

B.
Par arrêt du 16 septembre 2022, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a admis l'appel formé par B.A.________ et A.A.________ et réformé l'arrêt attaqué. Elle a ainsi classé la cause en raison de la prescription de l'action publique et libéré les appelants de l'amende de 58'250 fr. et de la créance compensatrice de 124'945 fr. 95 mis à leur charge.

C.
Contre ce dernier arrêt, la Commune de U.________ dépose un recours en matière pénale devant le Tribunal fédéral. Elle conclut, principalement, à la réforme de l'arrêt attaqué en ce sens que la cause n'est pas classée et que B.A.________ et A.A.________ sont condamnés au paiement d'une amende d'un montant de 58'250 fr. ainsi qu'au paiement d'une créance compensatrice d'un montant de 124'945 fr. 95 pour infraction à la loi valaisanne sur les constructions. A titre subsidiaire, elle requiert l'annulation de l'arrêt attaqué et le renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 147 I 89 consid. 1; 145 II 168 consid. 1; 144 II 184 consid. 1).

1.1. La recourante fait valoir qu'elle est "l'autorité compétente" en matière de police des constructions, s'agissant de projets situés dans les zones à bâtir (art. 2 al. 1 de la loi cantonale valaisanne du 15 décembre 2016 sur les constructions; LC/VS, RS/VS 705.1). Elle peut à ce titre prononcer des amendes (art. 61 LC/VS), mais aussi la confiscation ou une créance compensatrice, les art. 70 ss CP étant applicables à titre de droit cantonal supplétif (art. 71 al. 1 de la loi cantonale valaisanne d'application du code pénal; LACP/VS, RS/VS 311.1). Le législateur cantonal lui aurait ainsi confié l'exercice de l'action publique au détriment du ministère public, comme l'autorise expressément l'art. 17 CPP, de sorte qu'elle répondrait à la notion d'accusateur public au sens de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 3 LTF.

1.2.

1.2.1. Selon l'art. 81 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière pénale quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et, cumulativement, a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). L'intérêt juridique exigé par l'art. 81 al. 1 let. b LTF constitue la condition matérielle de la qualité pour recourir. Un intérêt général ou de fait ne suffit pas, l'intéressé devant au surplus être personnellement touché par la décision (cf. ATF 147 IV 2 consid. 1.3 p. 3 s.).

1.2.2. Parmi les personnes qui ont en règle générale la qualité pour recourir en matière pénale, l'art. 81 al. 1 let. b ch. 3 LTF mentionne expressément l'accusateur public. La question de savoir quelle autorité au sein d'un canton constitue l'accusateur public doit se résoudre à l'aune de la LTF, tandis que savoir qui, au sein de ce ministère public, a la compétence de le représenter est une question d'organisation judiciaire réglementée par le droit cantonal (ATF 142 IV 196 consid. 1.5.2). Selon le Tribunal fédéral, lorsque le droit cantonal institue un procureur général ou un ministère public compétent pour la poursuite de toutes les infractions commises sur l'ensemble du territoire cantonal, il est considéré comme seul accusateur public du canton habilité à interjeter un recours au Tribunal fédéral (cf. ATF 142 IV 196 consid. 1.5.2 p. 199). Cela vaut aussi lorsque le droit cantonal charge en plus d'autres autorités de défendre l'intérêt public devant le juge pénal cantonal de dernière instance, que ce soit dans des causes relatives à des matières particulières ou à une partie du territoire cantonal. Même dans les cas où ces autorités ont agi seules en dernière instance cantonale, elles ne peuvent pas recourir auprès du
Tribunal fédéral (cf. ATF 131 IV 142 consid. 1 et les références citées). Cette jurisprudence s'explique par le souci d'assurer l'application uniforme du droit fédéral dans les différents cantons. En effet, les ministères publics cantonaux doivent contribuer, grâce à leur faculté de recourir, pour une large part, à une application uniforme du droit fédéral. Dès lors que cette tâche est déjà répartie entre les cantons, il s'agit d'éviter un morcellement supplémentaire au sein d'un même canton (ATF 142 IV 196 consid. 1.5.1). Dans le canton du Valais, il a été institué pour l'ensemble du canton un ministère public indépendant dans l'application du droit (cf. art. 23 al. 1 de la loi d'organisation judiciaire; LOJ/VS, RS/VS 173.1), auquel la fonction d'accusateur public a été expressément réservée (cf. art. 6 ss de la loi d'application du code de procédure pénale suisse; arrêt 6B 447/2017 du 30 août 2017 consid. 2.2.2).

1.3. Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de juger que les autorités administratives compétentes en matière de contraventions n'avaient pas la compétence de recourir au Tribunal fédéral même si, comme en l'espèce, le législateur cantonal leur avait délégué la poursuite et le jugement des contraventions en application de l'art. 17 CPP (cf. aussi art. 104 al. 2 CPP; art. 357 al. 1 et 381 al. 3 CPP). Ces dispositions du Code de procédure pénale ne concernent en effet que les recours cantonaux et ne s'étendent pas à la procédure de recours devant le Tribunal fédéral, qui est définie par la seule LTF. La LTF compte parmi les "autres lois fédérales" réservées tant par l'art. 1 al. 2 CPP que par l'art. 14 al. 2 CPP (ATF 147 IV 2 consid. 1.5 et 1.7). Ainsi, même si la poursuite et le jugement ont été confiés à une autorité administrative, le procureur reste seul légitimé à recourir au Tribunal fédéral, à l'exclusion de l'autorité administrative qui ne répond pas à la notion d'accusateur public au sens de l'art. 81 al. 1 let. b ch. 3 LTF (cf. arrêts 6B 693/2019 du 28 juin 2019; 6B 162/2021 du 10 février 2021).

1.4. La recourante fait valoir que si elle ne peut pas recourir au Tribunal fédéral, aucune autre autorité ne revêtira cette qualité en Valais pour les infractions dont il est question en l'espèce. Cet argument n'est pas pertinent. Le législateur fédéral a laissé libres les cantons d'attribuer la tâche de poursuivre et de juger les contraventions à des autorités administratives, de la laisser au ministère public ou d'adopter des systèmes hybrides (cf. art. 17 CPP; FF 2006 989 p. 1112; ATF 147 IV 2 consid. 1.6). Si le législateur cantonal désire qu'un recours au Tribunal fédéral soit possible, il lui appartient d'instituer un modèle qui permette au ministère public cantonal de recourir au Tribunal fédéral (voir THOMMEN/FAGA, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, n° 17 ad art. 81 LTF).

2.
Comme la recourante ne revêt pas la qualité pour recourir, le recours doit être déclaré irrecevable. Il convient de statuer sans frais (art. 66 al. 4 LTF). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux intimés qui n'ont pas participé à la procédure devant le Tribunal fédéral.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 30 juin 2023

Au nom de la Cour de droit pénal
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Jacquemoud-Rossari

La Greffière : Kistler Vianin

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 70 - 1 Le juge prononce la confiscation des valeurs patrimoniales qui sont le résultat d'une infraction ou qui étaient destinées à décider ou à récompenser l'auteur d'une infraction, si elles ne doivent pas être restituées au lésé en rétablissement de ses droits.
¹	Le juge prononce la confiscation des valeurs patrimoniales qui sont le résultat d'une infraction ou qui étaient destinées à décider ou à récompenser l'auteur d'une infraction, si elles ne doivent pas être restituées au lésé en rétablissement de ses droits.
²	La confiscation n'est pas prononcée lorsqu'un tiers a acquis les valeurs dans l'ignorance des faits qui l'auraient justifiée, et cela dans la mesure où il a fourni une contre-prestation adéquate ou si la confiscation se révèle d'une rigueur excessive.
³	Le droit d'ordonner la confiscation de valeurs se prescrit par sept ans, à moins que la poursuite de l'infraction en cause ne soit soumise à une prescription d'une durée plus longue; celle-ci est alors applicable.
⁴	La décision de confiscation fait l'objet d'un avis officiel. Les prétentions de lésés ou de tiers s'éteignent cinq ans après cet avis.
⁵	Si le montant des valeurs soumises à la confiscation ne peut être déterminé avec précision ou si cette détermination requiert des moyens disproportionnés, le juge peut procéder à une estimation.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 17 Autorités pénales compétentes en matière de contraventions - 1 La Confédération et les cantons peuvent déléguer la poursuite et le jugement de contraventions à des autorités administratives.
¹	La Confédération et les cantons peuvent déléguer la poursuite et le jugement de contraventions à des autorités administratives.
²	Les contraventions commises en rapport avec des crimes ou des délits sont poursuivies et jugées en même temps que ceux-ci par le ministère public et les tribunaux.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 81 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier:
^b1	l'accusé,
^b2	le représentant légal de l'accusé,
^b3	le ministère public, sauf pour les décisions relatives à la mise en détention provisoire ou pour des motifs de sûreté, à la prolongation de la détention ou à sa levée,
^b4	...
^b5	la partie plaignante, si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles,
^b6	le plaignant, pour autant que la contestation porte sur le droit de porter plainte,
^b7	le Ministère public de la Confédération et les autorités administratives participant à la poursuite et au jugement des affaires pénales administratives selon la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif57.
²	Une autorité fédérale a qualité pour recourir si le droit fédéral prévoit que la décision doit lui être communiquée.58
³	La qualité pour recourir contre les décisions visées à l'art. 78, al. 2, let. b, appartient également à la Chancellerie fédérale, aux départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, aux unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 81 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier:
^b1	l'accusé,
^b2	le représentant légal de l'accusé,
^b3	le ministère public, sauf pour les décisions relatives à la mise en détention provisoire ou pour des motifs de sûreté, à la prolongation de la détention ou à sa levée,
^b4	...
^b5	la partie plaignante, si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles,
^b6	le plaignant, pour autant que la contestation porte sur le droit de porter plainte,
^b7	le Ministère public de la Confédération et les autorités administratives participant à la poursuite et au jugement des affaires pénales administratives selon la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif57.
²	Une autorité fédérale a qualité pour recourir si le droit fédéral prévoit que la décision doit lui être communiquée.58
³	La qualité pour recourir contre les décisions visées à l'art. 78, al. 2, let. b, appartient également à la Chancellerie fédérale, aux départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, aux unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 81 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier:
^b1	l'accusé,
^b2	le représentant légal de l'accusé,
^b3	le ministère public, sauf pour les décisions relatives à la mise en détention provisoire ou pour des motifs de sûreté, à la prolongation de la détention ou à sa levée,
^b4	...
^b5	la partie plaignante, si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles,
^b6	le plaignant, pour autant que la contestation porte sur le droit de porter plainte,
^b7	le Ministère public de la Confédération et les autorités administratives participant à la poursuite et au jugement des affaires pénales administratives selon la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif57.
²	Une autorité fédérale a qualité pour recourir si le droit fédéral prévoit que la décision doit lui être communiquée.58
³	La qualité pour recourir contre les décisions visées à l'art. 78, al. 2, let. b, appartient également à la Chancellerie fédérale, aux départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, aux unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 104 Parties - 1 Ont la qualité de partie:
¹	Ont la qualité de partie:
^a	le prévenu;
^b	la partie plaignante;
^c	le ministère public, lors des débats ou dans la procédure de recours.
²	La Confédération et les cantons peuvent reconnaître la qualité de partie, avec tous les droits ou des droits limités, à d'autres autorités chargées de sauvegarder des intérêts publics.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 357 - 1 Lorsque des autorités administratives sont instituées en vue de la poursuite et du jugement des contraventions, elles ont les attributions du ministère public.
¹	Lorsque des autorités administratives sont instituées en vue de la poursuite et du jugement des contraventions, elles ont les attributions du ministère public.
²	Les dispositions sur l'ordonnance pénale sont applicables par analogie à la procédure pénale en matière de contraventions.
³	Si les éléments constitutifs de la contravention ne sont pas réalisés, l'autorité pénale compétente en matière de contraventions prononce le classement de la procédure par une ordonnance brièvement motivée.
⁴	Si l'autorité pénale compétente en matière de contraventions infère de l'état de fait que l'infraction commise est un crime ou un délit, elle transmet le cas au ministère public.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 381 Qualité pour recourir du ministère public - 1 Le ministère public peut interjeter recours tant en faveur qu'en défaveur du prévenu ou du condamné.
¹	Le ministère public peut interjeter recours tant en faveur qu'en défaveur du prévenu ou du condamné.
²	Si la Confédération ou les cantons ont désigné un premier procureur ou un procureur général, ils déterminent le ministère public habilité à interjeter recours.
³	Ils déterminent quelles autorités peuvent interjeter recours dans la procédure pénale en matière de contraventions.
⁴	...266

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 1 Champ d'application - 1 Le présent code régit la poursuite et le jugement, par les autorités pénales de la Confédération et des cantons, des infractions prévues par le droit fédéral.
¹	Le présent code régit la poursuite et le jugement, par les autorités pénales de la Confédération et des cantons, des infractions prévues par le droit fédéral.
²	Les dispositions de procédure prévues par d'autres lois fédérales sont réservées.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 14 Dénomination et organisation des autorités pénales - 1 La Confédération et les cantons désignent leurs autorités pénales et en arrêtent la dénomination.
¹	La Confédération et les cantons désignent leurs autorités pénales et en arrêtent la dénomination.
²	Ils fixent les modalités d'élection des membres des autorités pénales, ainsi que la composition, l'organisation et les attributions de ces autorités, à moins que ces questions soient réglées exhaustivement par le présent code ou d'autres lois fédérales.
³	Ils peuvent instituer un premier procureur ou un procureur général.
⁴	Exception faite de l'autorité de recours et de la juridiction d'appel, la Confédération et les cantons peuvent instaurer plusieurs autorités pénales de même type; ils en définissent les compétences à raison du lieu et de la matière.
⁵	Ils règlent la surveillance de leurs autorités pénales.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.