2C_801/2019 - 2020-01-29 - Istruzione e formazione professionale

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 801/2019

Urteil vom 29. Januar 2020

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Gerichtsschreiberin Ivanov.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Universitätsrat der Universität St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,

Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen.

Gegenstand
Ablehnung Dissertation,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, vom 17. August 2019 (B 2019/71).

Sachverhalt:

A.
A.________ wurde auf das Herbstsemester 2007 zum Doktoratsstudium an der Universität St. Gallen zugelassen. Am 1. März 2010 wurde die Vorstudie (Nachweis des Dissertationsvorhabens und der methodischen Herangehensweise; Art. 105 Abs. 2 BGG) akzeptiert. Gleichzeitig forderte ihn der Studiensekretär auf, bis 31. Juli 2013 die Dissertation einzureichen und die dissertationsbegleitenden Seminare erfolgreich abzuschliessen. Diese Frist wurde am 17. April 2013 bis 31. Juli 2014 verlängert.
Am 2. Juli 2014 ersuchte A.________ erneut um Verlängerung der Einreichefrist. Zur Begründung führte er aus, er habe es aufgrund von Missverständnissen versäumt, die dissertationsbegleitenden Seminare rechtzeitig zu besuchen. Der Studiensekretär wies dieses Gesuch am 16. Juli 2014 ab und hielt fest, A.________ habe die Doktoratsprüfung endgültig nicht bestanden. Den dagegen erhobenen Rekurs hiess der Universitätsrat der Universität St. Gallen mit Entscheid vom 12. September 2016 in zweiter Instanz gut und wies A.________ an, seine Dissertation innert sechs Monaten ab Rechtskraft des Entscheides einzureichen. In der Zwischenzeit hatte er erfolgreich an den Seminaren teilgenommen.
Am 21. Oktober 2016 kam es auf Bestreben von A.________ zu einem Wechsel des Referenten (von Prof. Dr. B.________ zu Prof. Dr. C.________). Zudem wurde mit Prof. Dr. D.________ ein dritter Korreferent eingesetzt (Art. 105 Abs. 2 BGG). Anfang August 2017 reichte A.________ seine Dissertation ein.

B.
Gestützt auf das Referat von Prof. Dr. C.________ und auf die Korreferate von Prof. Dr. E.________ und Prof. Dr. D.________ verfügte der Studiensekretär am 7. Juni 2017, dass die Dissertation definitiv abgelehnt sei und A.________ das Doktoratsstudium nicht bestanden habe.
Die dagegen erhobenen Rekurse wiesen die Rekurskommission der Universität St. Gallen mit Entscheid vom 22. Januar 2018 und der Universitätsrat mit Entscheid vom 11. März 2019 ab. Mit Urteil vom 17. August 2019 wies das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, die gegen den Entscheid des Universitätsrats gerichtete Beschwerde von A.________ ab.

C.
Mit Eingabe vom 23. September 2019 (Postaufgabe) erhebt A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Er beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 17. August 2019 sei aufzuheben und seine Dissertation sei zur Überarbeitung zurückzuweisen. Zudem sei ihm eine Frist von einem Jahr zur Einreichung der überarbeiteten Dissertation anzusetzen.
Das Verwaltungsgericht und das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Der Universitätsrat lässt sich nicht vernehmen.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).

1.2. Angefochten ist ein verfahrensabschliessender Entscheid einer letzten kantonalen Instanz betreffend das Nichtbestehen des Doktoratsstudiums und somit in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
Gemäss Art. 83 lit. t BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Ob der Ausschlussgrund zur Anwendung kommt, hängt vom Gegenstand des angefochtenen Entscheids ab, nämlich davon, ob es um eine Leistungsbewertung geht, und nicht von den erhobenen Rügen (BGE 136 I 229 E. 1 S. 231; Urteile 2C 277/2012 vom 11. Mai 2012 E. 1.1, mit Hinweisen; 2D 142/2008 vom 23. April 2009 E. 1.2). Vorliegend ist entscheidender Anknüpfungspunkt für das Nichtbestehen des Doktoratsstudiums die ungenügende Bewertung der Dissertation des Beschwerdeführers und somit eine negative Leistungsbewertung. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist daher ausgeschlossen. Zu prüfen bleibt, ob das Rechtsmittel als subsidiäre Verfassungsbeschwerde entgegengenommen werden kann (vgl. Art. 113 ff . BGG).

1.3. Zur Verfassungsbeschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Die in Art. 115 lit. a BGG genannte Voraussetzung ist erfüllt. Zudem hat der Beschwerdeführer ein rechtlich geschütztes Interesse an der korrekten Beurteilung seiner Leistung (vgl. BGE 136 I 229 E. 3.3 S. 235; Urteil 2C 235/2017 vom 19. September 2017 E. 1.2), weil bei Bestehen der Doktoratsprüfung ein Anspruch auf Erteilung des Doktorgrades gegeben ist.

1.4. Im Übrigen wurde die Beschwerde form- und fristgerecht eingereicht (Art. 42 , Art. 117 i.V.m. Art. 100 Abs. 1 BGG), so dass darauf einzutreten ist.

2.

2.1. Mit der Verfassungsbeschwerde kann nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116 BGG), wobei eine entsprechende Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet werden muss (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sind (qualifizierte Rügepflicht, vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372; 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV), dessen Verletzung der Beschwerdeführer ebenfalls rügt, stellt kein Grundrecht, sondern ein Verfassungsprinzip dar (BGE 134 I 153 E. 4.1 S. 156). Als solches kann er im Rahmen einer subsidiären Verfassungsbeschwerde nicht selbständig angerufen werden.

2.2. Für das Bundesgericht massgebend ist der Sachverhalt, den die Vorinstanz festgestellt hat. Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 116 BGG beruht (vgl. Art. 118 BGG).

3.
Der Beschwerdeführer macht zunächst geltend, die Vorinstanz habe zu Unrecht die Promotionsordnung für das Doktorat der Universität St. Gallen in der Fassung vom 11. Dezember 2006 (nachfolgend: PromO 07) anstelle der Promotionsordnung in der Fassung vom 7. November 2016 (nachfolgend: PromO 17; beide Fassungen abrufbar unter , besucht am 16. Januar 2020) angewendet.
Zwar trifft es zu, dass die PromO 07 durch die am 1. August 2017 in Kraft getretene PromO 17 ersetzt wurde. Diese gilt jedoch für Studierende, die ab dem Herbstsemester 2017 das Doktoratsstudium an der Universität St. Gallen aufnehmen (Art. 67 Abs. 2 PromO 17). Ab dem 1. August 2020 gilt diese Promotionsordnung für alle Doktorierenden (Art. 67 Abs. 3 PromO 17). Für Studierende, die das Doktoratsstudium vor dem 1. August 2017 aufgenommen haben, gelten bis zum 31. Juli 2020 die Promotionsordnungen vom 11. Dezember 2006 bzw. vom 16. Mai 1994 (Art. 68 Abs. 1 PromO 17).
Nach den unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz hat der Beschwerdeführer sein Doktoratsstudium im Herbstsemester 2007 aufgenommen (vgl. vorne, Sachverhalt A). Angesichts der klaren Übergangsregelung gemäss Art. 68 Abs. 1 PromO 17 ist die Vorinstanz zu Recht von der Anwendbarkeit der PromO 07 und der inzwischen aufgehobenen Ausführungsbestimmungen des Senatsausschusses vom 16. Dezember 2008 betreffend Organisation und Durchführung des Doktoratsstudiums (gemäss der Promotionsordnung für das Doktorat der Universität St. Gallen vom 11. Dezember 2006 [PromO 07]; nachfolgend: Ausführungsbestimmungen zur PromO 07) ausgegangen (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Urteils).
Der Beschwerdeführer vermag nicht konkret aufzuzeigen, inwiefern vorliegend die Anwendung der PromO 17 zu einer anderen Beurteilung führen könnte; insbesondere tut er nicht dar, dass der Entscheid darüber, was unter einer angemessenen Betreuung der Dissertierenden zu verstehen ist, nicht mehr im Ermessen des Referenten liegen würde. Ebensowenig substantiiert (vgl. E. 2.1 hiervor) ist der in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf der Verletzung der Rechtsgleichheit.

4.
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf angemessene Betreuung in der Dissertationsphase seitens der Referenten. Im Wesentlichen wirft er ihnen vor, ihr Ermessen missbraucht bzw. überschritten zu haben. Prof. B.________ habe die Betreuung des Beschwerdeführers vernachlässigt und damit den Grundsatz von Treu und Glauben sowie das Rechtsgleichheitsgebot verletzt. Ferner habe Prof. C.________ jegliche Betreuung in der Schlussphase verweigert und sich in keiner Weise mit der Dissertation und dem Doktoranden auseinandergesetzt, was einer Ungleichbehandlung gegenüber anderen Doktoranden gleichkomme.

4.1. Das Doktoratsstudium gliedert sich in eine Kurs- und in eine Dissertationsphase, welche unter anderem aus der Abfassung der Dissertation besteht (vgl. Art. 24 und Art. 26 lit. b PromO 07). Die Dissertation muss eine selbständige wissenschaftliche Leistung sein, durch die der Doktorierende vertiefte Fachkenntnisse sowie die Beherrschung wissenschaftlicher Methodik nachweist (Art. 36 PromO 07). Die Gesamtbetreuung der einzelnen Dissertationen obliegt dem Dissertationskomitee, bestehend mindestens aus dem Referenten und dem Korreferenten (Art. 9 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 lit. a PromO 07). Dem Dissertationskomitee obliegt unter anderem die Aufgabe, Antrag über die Annahme (mit Noten), Rückweisung oder Ablehnung der Dissertation zuhanden der Programmkommission zu stellen (Art. 14 lit. e PromO 07). Letztere entscheidet über die Gesamtnote für die einzelnen Doktorate (Art. 8 Abs. 2 lit. h PromO 07). Die persönliche Betreuung des Dissertierenden obliegt dem Referenten (Art. 14 lit. a PromO 07). Die Dissertation wird durch den Referenten und den Korreferenten begutachtet (Art. 41 PromO 07). Sie ist angenommen, wenn die Note mindestens 4,0 beträgt. Die Annahme der Dissertation kann bei kleinem Änderungsbedarf an Auflagen geknüpft werden
(Art. 54 PromO 07). Eine nicht angenommene Dissertation kann bei der Ersteinreichung entweder zur Überarbeitung zurückgegeben oder abgelehnt werden (Art. 61 Abs. 1 PromO 07).
Der Senatsausschuss erlässt Bestimmungen namentlich über die Rechte und Pflichten der Angehörigen des Dissertationskomitees (Art. 15 lit. a PromO). Gemäss Art. 3 der Ausführungsbestimmungen des Senatsausschusses zur PromO 07 hat der Referent die Doktorierenden in der Gestaltung der Kursphase angemessen zu beraten (Abs. 1). Zudem bespricht er mit dem Doktorierenden individuell und in einer angemessenen Periodizität den Fortgang der Arbeit (Abs. 2).

4.2. Die Vorinstanz erwog unter Hinweis auf den Entscheid der Rekurskommission, die Ausdrücke "persönliche Betreuung" gemäss Art. 14 lit. a PromO 07 sowie "angemessene Periodizität" der Besprechungen gemäss Art. 3 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen zur PromO 07 seien in den einschlägigen Regelwerken nicht näher ausgeführt, so dass deren genauere Festlegung im Ermessen des Referenten liege. Im Falle des Beschwerdeführers könne von einer mangelhaften Betreuung nicht ausgegangen werden, da allein im Jahr 2013 acht halbstündige Besprechungen stattgefunden hätten. Ferner sei es nach der Verteidigung der Vorstudie zu insgesamt 84 Interaktionen zwischen dem Beschwerdeführer und Prof. B.________ gekommen. Hinweise auf eine krasse Vernachlässigung der Betreuung und somit auf eine rechtsfehlerhafte Ausübung des Ermessens seien nicht ersichtlich (vgl. E. 4.3.1 des angefochtenen Urteils). Zudem spreche der Umstand, dass Prof. B.________ im Jahr 2013 wesentliche Änderungen vorgeschlagen, und dass der Beschwerdeführer in der Folge erhebliche zusätzliche Arbeiten vorgenommen habe, dafür, dass ein fachlicher Austausch stattgefunden habe (vgl. E. 4.3.2 des angefochtenen Urteils). Im Übrigen habe der Beschwerdeführer die Rüge der ungenügenden
Betreuung durch Prof. B.________ erst im Rekursverfahren betreffend die zweite Fristverlängerung geltend gemacht und erst nachdem dieser seinen Antrag nicht mehr unterstützt habe. Dadurch habe der Beschwerdeführer selbst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) verstossen.
Hinsichtlich der Betreuung durch den neuen Referenten, Prof. C.________, führte die Vorinstanz aus, dieser habe das Referat im Oktober 2016 übernommen, und zwar nachdem die Frist zum Einreichen der Dissertation mit Rekursentscheid des Universitätsrats vom 12. September 2016 ein letztes Mal um sechs Monate verlängert worden sei. Er sei gestützt auf frühere Angaben des Beschwerdeführers davon ausgegangen, die Arbeit sei bereits im Frühjahr 2014 fertiggestellt worden, jedoch habe es in jenem Zeitpunkt an der Absolvierung der dissertationsbegleitenden Seminare gefehlt. In diesem Zusammenhang hielt die Vorinstanz fest, Grund für die zweite Fristverlängerung sei nicht die Fertigstellung der Dissertation, sondern der Umstand, dass der Beschwerdeführer es versäumt habe, die dissertationsbegleitenden Seminare rechtzeitig zu besuchen (vgl. E. 4.3.2 und 4.3.4 des angefochtenen Urteils). Prof. C.________ habe daher den Beschwerdeführer aufgefordert, die abgabefertige Dissertation einzureichen. Auf die vom Beschwerdeführer gewünschte Vorkorrektur sei er nicht eingegangen, weil dies seiner Auffassung nach Sinn und Zweck der Dissertation als selbständige wissenschaftliche Arbeit widersprochen hätte. Dennoch habe er dem Beschwerdeführer
angeboten, spezifische Fragen im Prozess der letzten Überarbeitung zu beantworten. Derartige Fragen habe der Beschwerdeführer nicht gestellt, sondern vielmehr nach Änderungs- und Verbesserungsvorschlägen gefragt (E. 4.2.3 des angefochtenen Urteils). In Anbetracht der gesamten Umstände stelle das Verhalten von Prof. C.________ keine Verletzung der Betreuungspflicht dar (vgl. E. 4.3.4 des angefochtenen Urteils).

4.3. Der Beschwerdeführer vermag nicht substantiiert aufzuzeigen, inwiefern die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts durch das Verwaltungsgericht willkürlich sein oder ein anderes verfassungsmässiges Recht verletzen soll. Vielmehr stellt er über weite Strecken seine eigene Darstellung den vorinstanzlichen Ausführungen gegenüber bzw. schildert seine eigene Wahrnehmung betreffend die Betreuung seiner Dissertation durch die Referenten. Damit kommt er seiner qualifizierten Begründungspflicht (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. E. 2.1 hiervor) nicht nach. Ebensowenig substantiiert sind die gerügten Verletzungen des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) und des Gebots von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und 9 BV). Die blosse Behauptung, dass andere Doktoranden klar bessere Voraussetzungen geniessen würden, um eine genügende bzw. gute Dissertation zu schreiben, genügt den qualifizierten Anforderungen an die Begründung der Verletzung verfassungsmässiger Rechte (Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. E. 2.1 hiervor) nicht. Soweit er aus dem erfolgten Referentenwechsel eine Verletzung der Rechtsgleichheit ableiten will, ist festzuhalten, dass dieser Wechsel gemäss den unbestrittenen Ausführungen der Vorinstanz auf
Wunsch des Beschwerdeführers erfolgte, nachdem er eine letzte sechsmonatige Fristverlängerung für die Abgabe seiner Dissertation erhalten hatte (vgl. E. 4.2 hiervor). Ferner reicht der Umstand, dass der Referent möglicherweise einzelne Mails des Beschwerdeführers nicht beantwortet oder einen Termin mit diesem nicht wahrgenommen habe, nicht aus, um eine Grundrechtsverletzung darzutun.
Nicht willkürlich ist schliesslich der Schluss der Vorinstanz, eine Vorkorrektur - wie vom Beschwerdeführer gewünscht - würde dem Sinn und Zweck der Dissertation widersprechen (vgl. auch E. 4.3.4 des angefochtenen Urteils). Wie bereits ausgeführt, stellt die Dissertation eine selbständige wissenschaftliche Arbeit dar, welche dem Nachweis vertiefter Fachkenntnisse und der Beherrschung wissenschaftlicher Methodik dient (vgl. E. 4.1 hiervor). Im Umstand, dass sich der Referent vor der Einreichung der Dissertation nicht dazu äussern wollte, lässt sich daher keine rechtsfehlerhafte Ermessensausübung erkennen.

5.
Der Beschwerdeführer rügt ferner eine Verletzung des Vertrauensprinzips gemäss Art. 9 BV. Zur Begründung führt er aus, Prof. C.________ habe ihn mit Telefonat vom 21. November 2016 zur Einreichung der Dissertation gedrängt und ihm dabei in Aussicht gestellt, dass im schlimmsten Fall (nur) eine Rückweisung der Dissertation erfolgen würde. In der Folge habe der Beschwerdeführer darauf vertraut, dass eine definitive Abweisung seiner Dissertation nicht in Frage komme. In diesem Vertrauen sei er dadurch bestärkt worden, dass ihm Prof. C.________ am 23. November 2016 geschrieben habe, die Frage der Quellenaktualität sei kein "dealbreaker".

5.1. Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; 129 I 161 E. 4.1 S. 170; je mit Hinweisen). Vorausgesetzt ist, dass die Person, die sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann (BGE 137 I 69 E. 2.5.1 S. 72 f. mit Hinweisen). Ferner darf die relevante Rechtslage seit der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren haben (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.). Keinen Vertrauensschutz geniessen die Rechtsuchenden, wenn sie bzw. ihre Rechtsvertreter den Fehler erkannten oder bei zumutbarer Sorgfalt hätten erkennen müssen (vgl. BGE 134 I 199 E. 1.3.1 S. 203; 129 II 125 E. 3.3 S. 134 f.).

5.2. Vorliegend lässt sich nicht ermitteln, welches genau der Inhalt des vom Beschwerdeführer erwähnten Telefongesprächs war (vgl. auch E. 4.3.6 des angefochtenen Urteils). Doch selbst wenn der Referent dem Beschwerdeführer in Aussicht gestellt hätte, dass schlimmstenfalls lediglich eine Rückweisung seiner Dissertation erfolgen würde, hätte er nicht darauf vertrauen dürfen, dass eine Ablehnung seiner Doktorarbeit ausgeschlossen sei. Wie bereits ausgeführt, fällt der Antrag über die Annahme, Rückweisung zur Überarbeitung oder Ablehnung der Dissertation zuhanden der Programmkommission in die Zuständigkeit des Dissertationskomitees (vgl. Art. 14 lit. e PromO 07 und E. 4.1 hiervor). Zudem erfolgt die Begutachtung der Dissertation nicht allein durch den Referenten, sondern durch den Referenten und den Korreferenten (vgl. Art. 14 lit. c PromO 07). Hinzu kommt, dass sich das Dissertationskomitee im Falle des Beschwerdeführers aus drei Mitgliedern zusammensetzte (vgl. vorne, Sachverhalt A).
Der Beschwerdeführer behauptet nicht, die Promotionsordnung nicht gekannt zu haben. Daher hätte es ihm bewusst sein müssen, dass der Referent gar nicht zuständig gewesen wäre, vor der Einreichung der Dissertation eine vorbehaltlose Auskunft über eine allfällige Annahme oder Rückweisung derselben zu erteilen. Folglich scheitert die Berufung auf den Vertrauensschutz bereits am Fehlen einer Vertrauensgrundlage. Vor diesem Hintergrund braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob der Beschwerdeführer gestützt auf die angebliche Zusicherung nachteilige Dispositionen getroffen habe.
Nichts zu seinen Gunsten kann er schliesslich aus dem Umstand ableiten, dass ihm Prof. C.________ am 23. November 2016 geschrieben habe, die Frage der Quellenaktualität sei kein "dealbreaker". Weder macht der Beschwerdeführer geltend, dass die Quellenqualität ausschlaggebend für die Ablehnung seiner Dissertation war, noch ergibt sich ein solcher Hinweis aus den Akten.

6.
Nach dem Gesagten wird auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht eingetreten. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der unterliegende Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es sind keine Parteientschädigungen geschuldet (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht eingetreten.

2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen.

3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 29. Januar 2020

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Ivanov

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 115 Diritto di ricorso - È legittimato al ricorso in materia costituzionale chiunque:
^a	ha partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o non gliene è stata data la possibilità; e
^b	ha un interesse legittimo all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 42 Atti scritti - 1 Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
¹	Gli atti scritti devono essere redatti in una lingua ufficiale, contenere le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova ed essere firmati.
²	Nei motivi occorre spiegare in modo conciso perché l'atto impugnato viola il diritto. Qualora il ricorso sia ammissibile soltanto se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi, occorre spiegare perché la causa adempie siffatta condizione.14 15
³	Se sono in possesso della parte, i documenti indicati come mezzi di prova devono essere allegati; se l'atto scritto è diretto contro una decisione, anche questa deve essere allegata.
⁴	In caso di trasmissione per via elettronica, la parte o il suo patrocinatore deve munire l'atto scritto di una firma elettronica qualificata secondo la legge del 18 marzo 201616 sulla firma elettronica. Il Tribunale federale determina mediante regolamento:
^a	il formato dell'atto scritto e dei relativi allegati;
^b	le modalità di trasmissione;
^c	le condizioni alle quali può essere richiesta la trasmissione successiva di documenti cartacei in caso di problemi tecnici.17
⁵	Se mancano la firma della parte o del suo patrocinatore, la procura dello stesso o gli allegati prescritti, o se il patrocinatore non è autorizzato in quanto tale, è fissato un congruo termine per sanare il vizio, con la comminatoria che altrimenti l'atto scritto non sarà preso in considerazione.
⁶	Gli atti illeggibili, sconvenienti, incomprensibili, prolissi o non redatti in una lingua ufficiale possono essere del pari rinviati al loro autore affinché li modifichi.
⁷	Gli atti scritti dovuti a condotta processuale da querulomane o altrimenti abusiva sono inammissibili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
¹	Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
²	Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 5 Stato di diritto - 1 Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
¹	Il diritto è fondamento e limite dell'attività dello Stato.
²	L'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo.
³	Organi dello Stato, autorità e privati agiscono secondo il principio della buona fede.
⁴	La Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 8 Uguaglianza giuridica - 1 Tutti sono uguali davanti alla legge.
¹	Tutti sono uguali davanti alla legge.
²	Nessuno può essere discriminato, in particolare a causa dell'origine, della razza, del sesso, dell'età, della lingua, della posizione sociale, del modo di vita, delle convinzioni religiose, filosofiche o politiche, e di menomazioni fisiche, mentali o psichiche.
³	Uomo e donna hanno uguali diritti. La legge ne assicura l'uguaglianza, di diritto e di fatto, in particolare per quanto concerne la famiglia, l'istruzione e il lavoro. Uomo e donna hanno diritto a un salario uguale per un lavoro di uguale valore.
⁴	La legge prevede provvedimenti per eliminare svantaggi esistenti nei confronti dei disabili.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.