1C_312/2014 - 2015-05-27 - Politische Rechte - Kantonale Volksinitiative zum Erhalt der landwirtschaftlich und ökologisch wertvollen Flächen (Kulturlandinitiative) / Planungs- und Baugesetz (Umsetzung Kulturlandinitiative)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C 312/2014

Urteil vom 27. Mai 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Mattle.

Verfahrensbeteiligte
1. Grüne Kanton Zürich,
2. Marionna Schlatter-Schmid,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andreas Abegg,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,
Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Kantonale Volksinitiative zum Erhalt der landwirtschaftlich und ökologisch wertvollen Flächen (Kulturlandinitiative) / Planungs- und Baugesetz (Umsetzung Kulturlandinitiative),

Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid vom 19. Mai 2014 des Kantonsrates des Kantons Zürich.

Sachverhalt:

A.
Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich haben am 17. Juni 2012 die ihnen in der Form der allgemeinen Anregung unterbreitete kantonale Volksinitiative zum Erhalt der landwirtschaftlich und ökologisch wertvollen Flächen (Kulturlandinitiative) mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 54.5% angenommen. Die Volksinitiative hat folgenden Wortlaut:

"Die unterzeichnenden, im Kanton Zürich wohnhaften Stimmberechtigten stellen gestützt auf Art. 23 ff. der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 sowie das Gesetz über die politischen Rechte (GPR) und die zugehörige Verordnung (VPR) in der Form der allgemeinen Anregung folgendes Begehren:

Eine regionale landwirtschaftliche Produktion, welche die Ernährungssouveränität mit möglichst hoher Selbstversorgung anstrebt, setzt genügend Kulturland voraus. Der Kanton sorgt deshalb dafür, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen und Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung wirksam geschützt werden und in ihrem Bestand und ihrer Qualität erhalten bleiben. Als wertvolle Landwirtschaftsflächen gelten die Flächen der Bodeneignungsklassen 1 bis 6, mit Ausnahme der zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskräftig der Bauzone zugewiesenen Flächen."

Um Rechtsunsicherheiten vorzubeugen und Entwicklungen zu vermeiden, welche der Umsetzung der Kulturlandinitiative widersprechen würden, erliess die Baudirektion des Kantons Zürich nach Annahme der Initiative, nämlich am 12. Juli 2012 mit Änderung am 24. Januar 2013, eine Weisung an die politischen Gemeinden im Kanton Zürich, planungsrechtliche Festlegungen zur Schaffung neuer Bauzonen bis zum rechtskräftigen Beschluss des Kantonsrates über eine Umsetzungsvorlage zu sistieren.

B.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich arbeitete zur Umsetzung der angenommenen Volksinitiative einen Entwurf zur Revision des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) aus. Er unterbreitete die Vorlage am 19. Juni 2013 dem Zürcher Kantonsrat, beantragte allerdings ihre Ablehnung. Der Regierungsrat stellte sich auf den Standpunkt, die Forderungen der Kulturlandinitiative könnten auch mit dem Instrument des kantonalen Richtplans erfüllt werden. Er habe dem Kantonsrat nach der Annahme der Kulturlandinitiative einen Richtplanentwurf unterbreitet, der auch nach der Annahme der Initiative als zweckmässig, ausgewogen und zukunftsgerichtet anzusehen sei. Der Kantonsrat beschloss am 18. März 2014 die Festsetzung des revidierten kantonalen Richtplans. Auf die ihm vom Regierungsrat am 19. Juni 2013 unterbreitete Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative, den Entwurf zur Revision des Planungs- und Baugesetzes, trat er am 19. Mai 2014 nach einer Eintretensdebatte nicht ein.

C.
Gegen den Nichteintretensbeschluss des Kantonsrates vom 19. Mai 2014 haben die Grünen Kanton Zürich sowie Marionna Schlatter-Schmid Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der Kantonsrat anzuweisen, auf die Vorlage einzutreten sowie sie in geeigneter Form zu beschliessen. Eventualiter beantragen sie, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und der Kantonsrat anzuweisen, auf die Vorlage einzutreten sowie im Falle eines Ablehnens die Umsetzungsvorlage dem Volk vorzulegen. Weiter stellen die Beschwerdeführer folgende Anträge: Es sei anzuordnen, dass die von der Baudirektion des Kantons Zürich für die Zeit während der Umsetzung der Kulturlandinitiative getroffenen Massnahmen (Weisung an die Gemeinden vom 12. Juli 2012 und Änderung vom 24. Januar 2013) bis zur rechtskräftigen Umsetzung der Initiative weiterhin uneingeschränkt in Kraft bleiben; eventualiter sei die Baudirektion einzuladen, die für die Zeit während der Umsetzung der Kulturlandinitiative getroffenen Massnahmen (Weisung an die Gemeinden vom 12. Juli 2012 und Änderung vom 24. Januar 2013) bis zur rechtskräftigen Umsetzung der Initiative weiterhin uneingeschränkt aufrecht
zu erhalten.

D.
Am 21. Juli 2014 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts festgestellt und verfügt, dass die Weisung an die Gemeinden vom 12. Juli 2012 mit Änderung vom 24. Januar 2013 während des bundesgerichtlichen Verfahrens aufrecht erhalten wird. Der Kantonsrat sowie die Baudirektion für den Regierungsrat beantragen Beschwerdeabweisung. Mit Eingabe vom 2. Oktober 2014 halten die Beschwerdeführer an ihrer Beschwerde fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Mit dem angefochtenen Beschluss entschied der Kantonsrat, auf die ihm vom Regierungsrat unterbreitete Gesetzesvorlage zur Umsetzung der am 17. Juni 2012 angenommenen Kulturlandinitiative nicht einzutreten (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 6. Juni 2014). Dagegen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in der Form der Beschwerde in Stimmrechtssachen grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 82 lit. c sowie Art. 90 BGG). Nach Art. 95 lit. a , c und d BGG kann in Stimmrechtssachen in rechtlicher Hinsicht die Verletzung von Bundesrecht, der kantonalen verfassungsmässigen Rechte sowie der kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und derjenigen über Volkswahlen und -abstimmungen gerügt werden. Gegen den angefochtenen Beschluss steht kein kantonales Rechtsmittel offen, was mit dem Bundesrecht vereinbar ist (vgl. Art. 88 lit. a und Abs. 2 BGG). Die Beschwerdeführerin 1 ist als im Kanton Zürich tätige politische Partei nach Art. 89 Abs. 3 BGG beschwerdeberechtigt (vgl. BGE 139 I 195 E. 1.4 S. 201; 134 I 172 E. 1.2 und 1.3.1 S. 174 f.; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin 2 ist im Kanton Zürich stimmberechtigt und damit nach Art. 89 Abs. 3 BGG ebenfalls
beschwerdeberechtigt. Auf die Beschwerde ist vorbehältlich E. 1.2 nachfolgend einzutreten.

1.2. Nicht Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist die Frage, ob der Kanton Zürich - falls das Bundesgericht gemäss dem Antrag der Beschwerdeführer den angefochtenen Beschluss aufhebt - bis zur rechtskräftigen Umsetzung der Initiative vorläufige Massnahmen zu treffen bzw. aufrecht zu erhalten hat. Auf die entsprechenden Anträge der Beschwerdeführer ist nicht einzutreten.

2.
Die kantonale Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 über die als allgemeine Anregung eingereichte Kulturlandinitiative fand statt, nachdem der Kantonsrat die Initiative mit Beschluss vom 13. Februar 2012 (Protokoll des Zürcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.) abgelehnt hatte, ohne eine konkretisierende Umsetzungsvorlage ausarbeiten zu lassen oder einen Gegenvorschlag zu beschliessen (vgl. Art. 29 Abs. 2 ,Art. 30 Abs. 1 und Art. 32 lit. d der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101] i.V.m. § 134 Abs. 2 und § 137 lit. a des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR; LS 161]). Mit der Annahme der Initiative haben die Stimmberechtigten des Kantons Zürich im Sinne der Initianten und gegen den Beschluss des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 entschieden, dass der kantonale Gesetzgeber eine die Initiative konkretisierende Umsetzungsvorlage ausarbeiten muss (vgl. BGE 115 Ia 148 E. 3 S. 154). Vorliegend umstritten ist, ob der Kantonsrat die Kulturlandinitiative nach ihrer Annahme durch die Stimmberechtigten korrekt umgesetzt hat.
Die Beschwerdeführer rügen, der Kantonsrat habe mit dem angefochtenen Beschluss Art. 34 BV sowie Art. 25 i.V.m. Art. 32 lit. d KV verletzt, weil er damit die Umsetzung der den Stimmbürgern in der Form der allgemeinen Anregung unterbreiteten und von den Stimmbürgern angenommenen Kulturlandinitiative verweigere. Mit dem flexiblen Mittel des Richtplans, welcher weiterhin eine Siedlungsentwicklung auf Kosten von Kulturland zulasse, werde die Kulturlandinitiative nicht umgesetzt. Der Kantonsrat und der Regierungsrat sind dagegen der Ansicht, die Kulturlandinitiative sei mit der Festsetzung des revidierten Richtplans durch den Kantonsrat am 18. März 2014 formell und inhaltlich korrekt umgesetzt worden, ohne dass damit die politischen Rechte der Beschwerdeführer verletzt worden seien. Auf eine Ergänzung des PBG im Sinne der vom Regierungsrat ausgearbeiteten Umsetzungsvorlage könne verzichtet werden.

3.
Art. 34 Abs. 1 BV gewährleistet die politischen Rechte auf Bundes- sowie Kantons- und Gemeindeebene in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der konkrete Gehalt der politischen Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 138 I 189 E. 2.1 S. 190 f.; 136 I 352 E. 2 S. 354 f., 376 E. 4.1 S. 379).
Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. In ausgesprochenen Zweifelsfällen schliesst es sich jedoch der von der obersten kantonalen Behörde vertretenen Auffassung an; als oberste kantonale Organe anerkennt es Volk und Parlament. Die Anwendung anderer kantonaler Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (BGE 139 I 292 E. 5.2 S. 294 f. mit Hinweisen).

4.
Zunächst ist zu prüfen, ob es grundsätzlich zulässig und mit den politischen Rechten der Stimmbürger vereinbar war, die angenommene Kulturlandinitiative mittels einer Revision des kantonalen Richtplans umzusetzen.

4.1. Art. 34 Abs. 1 BV für sich allein schreibt den Kantonen nicht vor, in welcher Form eine den Stimmbürgern als allgemeine Anregung unterbreitete, angenommene Volksinitiative umzusetzen ist. Massgebend für die Beantwortung der Frage, ob eine solche Initiative formell korrekt umgesetzt wurde,ist das im konkreten Fall anwendbare kantonale Recht (vgl. E. 3 hiervor).

4.2. Gemäss Art. 25 Abs. 4 KV bestimmt im Kanton Zürich der Kantonsrat, in welcher Rechtsform eine von den Stimmbürgern angenommene Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung umzusetzen ist. Nach der Annahme einer solchen Initiative arbeitet derRegierungsrat nach Massgabe von § 138 Abs. 1 GPR eine Umsetzungsvorlage aus. Die Schlussabstimmung des Kantonsrates über die Umsetzungsvorlage erfolgt innert zwei Jahren nach der Volksabstimmung (§ 138 Abs. 2 GPR).
Nach der Annahme einer kantonalen Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung wählt demnach der Kantonsrat das für das betreffende Initiativbegehren passende Gefäss staatlichen Handelns aus (CHRISTIAN SCHUHMACHER, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Rz. 29 zu Art. 25). Nicht ausser Acht lassen darf der Kantonsrat allerdings, dass gemäss kantonalem Verfassungsrecht nicht jeder beliebige staatliche Akt zum Gegenstand einer Volksinitiative gemacht werden kann (vgl. Art. 23 i.V.m. Art. 24 lit. a KV; CHRISTIAN SCHUHMACHER, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 23 ). Verlangt werden kann mit einer Initiative im Kanton Zürich die Total- oder die Teilrevision der Verfassung (Art. 23 lit. a KV), der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines Gesetzes (Art. 23 lit. b KV), der Erlass, die Änderung oder die Aufhebung eines dem Referendum unterstehenden Kantonsratsbeschlusses (Art. 23 lit. c KV), die Einreichung einer Standesinitiative (Art. 23 lit. d KV) oder die Aufnahme von Verhandlungen über Abschluss oder Änderung eines interkantonalen oder internationalen Vertrages, der dem Referendum untersteht, oder die Kündigung eines solchen Vertrages (Art. 23 lit. e KV).
Wurde eine den Stimmbürgern in der Form der allgemeinen Anregung unterbreitete Volksinitiative als gültig im Sinne von Art. 28 KV erachtet und lässt sie sich namentlich in einer in Art. 23 KV vorgesehenen Form umsetzen, so darf der Kantonsrat für die Umsetzungsvorlage indessen nicht eine Rechtsform wählen, die gemäss Art. 23 KV gar nicht Gegenstand einer Volksinitiative sein kann. Zwischen dem Gegenstand einer Initiative und deren Umsetzungsform muss insoweit Kongruenz bestehen, dass für beide der Katalog von Art. 23 KV massgebend ist. Die dem Kantonsrat zustehende Wahlmöglichkeit von Art. 25 Abs. 4 KV ist in diesem Sinne einschränkend zu verstehen. Ist eine in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte, von den Stimmbürgern angenommene Volksinitiative nach ihrem Gegenstand unmittelbar auf kantonaler Ebene umzusetzen, muss die Umsetzungsvorlage im Hinblick auf Art. 23 lit. a -c i.V.m. Art. 32 f . KV zwingend eine dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehende Rechtsform aufweisen. Es ist nämlich nicht nur ausgeschlossen, ein Initiativbegehren der Volksabstimmung zu unterwerfen, das einen anderen als die in Art. 23 KV genannten Gegenstände hat, selbst wenn der Kantonsrat die Umsetzung des Begehrens in einer der
Volksabstimmung unterstehenden Rechtsform beschliesst. Ebensowenig fällt konsequenterweise und im Blick auf die Systematik der Kantonsverfassung in Betracht, ein Initiativbegehren über einen Gegenstand nach Art. 23 KV auf kantonaler Ebene in einer Erlassform umzusetzen, die der Volksabstimmung entzogen ist (in diesem Sinne auch CHRISTIAN SCHUHMACHER, a.a.O., Rz. 29 zu Art. 25 , insbesondere Fussnote 65). Diesem Verständnis entspricht auch die Regelung von Art. 30 Abs. 1 KV, wonach ein allfälliger Gegenvorschlag des Kantonsrates die gleiche Rechtsform haben muss wie die Hauptvorlage. Er kann zwar eine andere Regelungsstufe aufweisen als das Initiativbegehren (CHRISTIAN SCHUHMACHER, a.a.O., Rz. 17 und 20 zu Art. 30), darf aber nicht in dem Sinne indirekt geschehen, als er die Umsetzung auf dem Verordnungsweg oder durch einen nicht referendumsfähigen Kantonsratsbeschluss vorsieht. Die Streichung von § 138 Abs. 3 GPR in der Revision vom 14. September 2009 ändert an dieser Betrachtungsweise nichts. Dadurch wurde nur die Verpflichtung aufgehoben, eine vom Kantonsrat abgelehnte Umsetzungsvorlage obligatorisch der Volksabstimmung zuzuführen. Der Parallelismus zwischen dem Gegenstand der Initiative und der Rechtsform ihrer Umsetzung wurde
damit nicht aufgegeben.

4.3. Die Revision des kantonalen Richtplans kann nach Art. 23 i.V.m. Art. 24 lit. a KV mit einer Volksinitiative nicht verlangt werden. Dies zumal der Richtplan zwar vom Kantonsrat festgesetzt wird, der Festsetzungsbeschluss aber nicht dem Referendum untersteht (vgl. Art. 32 f . KV sowie Regierungsratsbeschluss Nr. 1486/2007 vom 3. Oktober 2007) und damit nicht unter Art. 23 lit. c KV fällt. Demzufolge steht es dem Kantonsrat gemäss kantonalem Verfassungsrecht nicht zu, eine den Stimmbürgern in der Form einer allgemeinen Anregung unterbreitete, angenommene Volksinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans umzusetzen. Er nimmt damit den Stimmbürgern die Möglichkeit, anlässlich eines obligatorischen bzw. fakultativen Referendums über eine Umsetzungsvorlage in Verfassungs- oder Gesetzesform abzustimmen (vgl. Art. 32 f . KV). Hingegen kann sich eine mittels Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung veranlasste Verfassungs- bzw. Gesetzesänderung oder allenfalls der Erlass eines dem Referendum unterstehenden Kantonsratsbeschlusses unter Umständen mittelbar auf den kantonalen Richtplan auswirken.

4.4. Dem Initiativtext der Kulturlandinitiative ist nicht ausdrücklich zu entnehmen, in welcher Form die Anliegen der Initiative umgesetzt werden sollen. Immerhin äusserte sich das Initiativkomitee vor der Abstimmung dahingehend, dass nach einer Annahme der Initiative Änderungen im Planungs- und Baugesetz nötig sein würden (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 36). Die der Kulturlandinitiative zustimmende Minderheit des Kantonsrates sodann begründete ihre Zustimmung unter anderem damit, es brauche eine verbindliche rechtliche Grundlage zum Schutz des Kulturlandes (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 35). Der Regierungsrat hat vor der Abstimmung über die Kulturlandinitiative argumentiert, es sei zweckmässig und ausreichend, das Kulturland mittels der kantonalen Richtplanung zu schützen, während die Initiative als zu weit gehend abzulehnen sei (Amtsblatt des Kantons Zürich vom 11. Mai 2012 sowie Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012, S. 31 ff.; Antrag vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative, publiziert im Amtsblatt des
Kantons Zürich vom 16. September 2011). Diese Formulierung lässt darauf schliessen, dass vor der Abstimmung auch der Regierungsrat davon ausging, die Kulturlandinitiative ziele nicht unmittelbar und ausschliesslich auf eine Richtplanrevision ab, sondern avisiere eine verbindlichere Regelung. Schliesslich haben anlässlich der Diskussion des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 über die Kulturlandinitiative verschiedene Personen - sowohl Befürworter als auch Gegner der Initiative - die Ansicht vertreten, die Kulturlandinitiative ziele auf eine Gesetzesänderung ab, namentlich eine Änderung des Planungs- und Baugesetzes (Protokoll des Zürcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.).

4.5. Gegenstand der Kulturlandinitiative war - was nach dem bereits Ausgeführten auch nicht zulässig gewesen wäre - nicht unmittelbar eine Richtplanrevision, sondern eine Änderung bzw. Ergänzung kantonalen Rechts im Sinne des Initiativtextes. In diesem Sinne mussten auch die Stimmbürger den Initiativtext verstehen. Zu Recht machen die kantonalen Behörden vor Bundesgericht nicht geltend, die Kulturlandinitiative lasse sich nicht mittels einer Gesetzesvorlage umsetzen. Im Gegenteil hat der Regierungsrat zunächst einen entsprechenden Gesetzesentwurf ausgearbeitet, den er dann allerdings zur Ablehnung empfohlen hat. Zwar liegt es in der Kompetenz des Kantonsrates, zu bestimmen, welches die passende Rechtsform zur Umsetzung der Kulturlandinitiative sei (vgl. E. 4.2 hiervor). Er hat sich dabei aber wie ausgeführt an den Gegenstand der Initiative zu halten und darf sie insbesondere nicht mittels eines staatlichen Akts umsetzen, der mit Blick auf Art. 23 KV gar nicht hätte Gegenstand der Initiative sein können. Eine Umsetzung der Kulturlandinitiative unmittelbar mit einer Revision des kantonalen Richtplans ist gemäss kantonalem Verfassungsrecht unzulässig und mit den politischen Rechten der Stimmbürger nicht vereinbar. Die Beschwerde
erweist sich bereits aus diesem formellen Grund als begründet.

5.
Uneinigkeit besteht zwischen den Beschwerdeführern und den kantonalen Behörden sodann über den Umfang und die Qualität des Schutzes von Kulturland, den die Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative bieten muss, damit die Kulturlandinitiative als inhaltlich korrekt umgesetzt gelten kann.

5.1. In der Weisung zum Entwurf zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes vom 19. Juni 2013 (publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 5. Juli 2013), die er als Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative ausgearbeitet hatte, führte der Regierungsrat zur Begründung seines Antrags auf Ablehnung der Umsetzungsvorlage aus, das PBG biete ein anerkannt zweckmässiges, wirksames und ausgewogenes Planungssystem mit dem kantonalen Richtplan als zentralem Instrument. Die Wirksamkeit des Zürcher Richtplans sei nicht zuletzt auch durch eine vergleichende Untersuchung aller Kantone bestätigt worden. Der Bund teile in seinem Vorprüfungsbericht zum Richtplan diese Einschätzung. Mit der Gesamtüberprüfung des kantonalen Richtplans sei folglich den Zielen einer haushälterischen Bodennutzung sowie der Schonung und aktiven Förderung der Lebensräume konsequent nachgelebt worden. Mit Blick auf die Stossrichtung der Kulturlandinitiative seien insbesondere folgende wegweisende Festlegungen zu nennen:

"- Mit dem Raumordnungskonzept wird der Rahmen für die angestrebte Ent-wicklung vorgegeben. Insbesondere werden jene Handlungsräume festgelegt, die künftig den überwiegenden Teil des Bevölkerungswachstums aufnehmen sollen.

- Gestützt darauf wird das Siedlungsgebiet in der Richtplankarte abschlies-send festgelegt. Es kann auf regionaler und kommunaler Stufe weder vergrössert noch verkleinert werden. Damit wird aufgezeigt, wie gross das Siedlungsgebiet insgesamt sein soll, wie es im Kanton verteilt ist und welche Flächen für Einzonungen überhaupt infrage kommen.
- Auf die Ausscheidung von Bauentwicklungsgebiet, das voraussichtlich in einem späteren Zeitpunkt der Besiedlung dienen könnte, wird verzichtet. Die entsprechenden Flächen wurden nach eingehender Prüfung zu einem Drittel dem Siedlungsgebiet und zu zwei Dritteln dem Landwirtschaftsgebiet zuge-führt.
- Das kartografisch ausgewiesene Siedlungsgebiet wird im Vergleich zum geltenden kantonalen Richtplan um rund 130 ha verkleinert.
- Es werden Aufträge an Regionen und Gemeinden formuliert, um eine hoch-wertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und die Siedlungs-erneuerung zu stärken.
- Die Sicherung der Produktionsgrundlagen für die Landwirtschaft, und damit den Schutz des ackerfähigen Kulturlands, wird als vorrangiges Ziel der Gesamtstrategie 'Landschaft' festgelegt.
- Der Umfang an Fruchtfolgeflächen wird durch Anpassungen am Siedlungsgebiet um rund 200 ha erweitert. Damit kann der vom Bund vorgegebene Mindestumfang von 44'400 ha eingehalten werden.
- Der Kanton sorgt dafür, dass Fruchtfolgeflächen nur in Anspruch genommen werden, wenn ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt und grundsätzlich durch die Verursacherin oder den Verursacher Ersatz geleistet wird."

Um die Raumplanung langfristig zu lenken, die Zersiedelung einzudämmen und gleichzeitig die Standortattraktivität für Bevölkerung und Wirtschaft zu erhalten, sei der kantonale Richtplan somit das geeignete Instrument. Die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten über alle Politik- und Sachbereiche hinweg werde dadurch gewährleistet und der Kulturlandschutz angemessen gewichtet.

5.2. Die Beschwerdeführer machen geltend, mit den Änderungen am Richtplan werde die Kulturlandinitiative inhaltlich nicht vollständig umgesetzt. Dass der revidierte kantonale Richtplan hinsichtlich des Schutzes von wertvollen Landwirtschaftsflächen gewisse Verbesserungen mit sich bringe, werde nicht bestritten. Die Erhaltung des Kulturlands erfolge in Bestand und Qualität mit den vorgenommenen Anpassungen des kantonalen Richtplans allerdings nicht derart wirksam, wie von der Initiative verlangt. Es fehle eine Kompensationspflicht bei neuen Einzonungen in Bauzonen. Dass der Kulturlandschutz bei der Festsetzung des Siedlungsgebiets im Richtplan im Rahmen einer Abwägung der verschiedenen Interessen mitzuberücksichtigen sei, genüge nicht. Mit dem aktuell revidierten Richtplan würden mehrere Flächen von wertvollem Kulturland "eingezont" (gemeint sein dürfte "dem Siedlungsgebiet zugewiesen"), welche gemäss der Kulturlandinitiative nicht für eine Zuteilung zur Bauzone in Frage kämen.
Uneinig sind sich die Beschwerdeführer und die kantonalen Behörden somit hinsichtlich des Umfangs und der Qualität des Schutzes von wertvollen Landwirtschaftsflächen, welche innerhalb des im revidierten Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen. Hingegen bestreiten die Beschwerdeführer nicht, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen, welche ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, nämlich die so genannten Fruchtfolgeflächen, sowie die Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung bereits nach geltendem Recht wirksam geschützt werden (vgl. insbesondere Art. 6 Abs. 2 und Art. 15 Abs. 3 RPG, Art. 26 ff . RPV, § 18 Abs. 2 lit. h und § 36 PBG sowie Art. 5 und Art. 18 des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 [NHG; SR 451] i.V.m. § 18 Abs. 2 lit. l und § 203 ff. PBG).

5.3. Aus Art. 34 Abs. 1 BV geht hervor, dass die Behörden, welche den in einer nicht formulierten und damit nicht inhaltlich fest vorgegebenen Initiative angenommenen Regelungsgehalt umsetzen, eine Regelung auszuarbeiten und zu verabschieden haben, die den in der Initiative zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht. Dabei darf der Gegenstand des Begehrens nicht verlassen werden und ist der Sinn der Initiative einzuhalten. Die Stimmbürger und namentlich die Initianten können unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der politischen Rechte mit Beschwerde geltend machen, der Umsetzungsentscheid entspreche nicht dem Inhalt der Initiative, verwässere diesen oder gebe ihn kaum mehr wieder (BGE 139 I 2 E. 5.6 S. 9; 115 Ia 148 E. 1a und b S. 152 f.). Innerhalb des entsprechenden Rahmens steht dem Umsetzungsorgan jedoch eine gewisse, wenn auch auf das mit der Initiative verfolgte Anliegen beschränkte Gestaltungskompetenz zu. Bei der Umsetzung der Initiative ist insbesondere auf grösstmögliche Vereinbarkeit des Umsetzungsaktes mit dem höherrangigen Recht zu achten, ohne dass allerdings die Einhaltung desselben in jedem Einzelfall bereits zu prüfen ist. Bei einer unformulierten Verfassungs- oder Gesetzesinitiative läuft dies auf eine
voraussichtlich mit höherrangigem Recht konforme Vorlage von Bestimmungen der entsprechenden Normstufe mit dem in der allgemeinen Anregung angestrebten Inhalt hinaus (BGE 139 I 2 E. 5.6 S. 9 f. mit Hinweisen).
Für die Auslegung des Initiativtextes ist grundsätzlich vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des Volksbegehrens darf allerdings mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung eines Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise verstanden werden muss (BGE 139 I 292 E. 7.2 und 7.2.1 S. 298 mit Hinweisen).

5.4. Nach dem Zustandekommen der Kulturlandinitiative prüfte der Regierungsrat ihre Gültigkeit. Dabei kam er unter anderem zum Schluss, die Initiative verstosse nicht gegen übergeordnetes Recht, insbesondere nicht gegen Bundesrecht (lit. B der Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative, publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 16. September 2011). Auch im Verfahren vor Bundesgericht haben die kantonalen Behörden nicht vorgebracht, die Kulturlandinitiative verstosse gegen übergeordnetes Recht oder die Umsetzung der Initiative bringe diesbezüglich unüberwindbare Schwierigkeiten mit sich.
Gemäss ihrem Wortlaut verlangt die Kulturlandinitiative unter anderem einen wirksamen Schutz der wertvollen Landwirtschaftsflächen in ihrem Bestand und ihrer Qualität. Die Initiative fordert zwar kein striktes Verbot für die Zuweisung von wertvollen Landwirtschaftsflächen zur Bauzone. Insbesondere schliesst der Initiativtext eine Regelung nicht aus, wonach wertvolle Landwirtschaftsflächen der Bauzone zugewiesen werden können, wenn der Verlust anderswo kompensiert wird, etwa durch die Auszonung gleichwertiger Flächen oder die Aufwertung geeigneter Flächen. Dass dies grundsätzlich möglich sein soll, kann auch der Begründung zur Initiative entnommen werden und wird von den Beschwerdeführern nicht bestritten. Aus dem Initiativtext geht aber hervor, dass der flächenmässige Umfang der im Kanton Zürich bestehenden wertvollen Landwirtschaftsflächen und ihre Qualität erhalten bleiben sollen. Als wertvolle Landwirtschaftsflächen gelten die Flächen der Bodeneignungsklassen 1 bis 6. Die Kulturlandinitiative verlangt einen wirksamen Bestandesschutz für wertvolle Landwirtschaftsflächen, ohne dabei zwischen Flächen innerhalb und ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets zu unterscheiden. Ausdrücklich ausgenommen vom
Bestandesschutz sind einzig die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskräftig der Bauzone zugewiesenen Flächen.

5.5. Entgegen dem Anliegen der Kulturlandinitiative können nach geltendem Recht Landwirtschaftsflächen, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, unter bestimmten Voraussetzungen (vgl. insbesondere Art. 15 i.V.m. Art. 1 und 3 RPG) der Bauzone zugewiesen werden (§ 47 Abs. 1 PBG), ohne dass der damit verbundene Verlust von wertvollen Landwirtschaftsflächen anderswo kompensiert werden müsste. Der revidierte Richtplan sieht eine solche Kompensationspflicht nur vor, wenn Fruchtfolgeflächen, das heisst wertvolle Landwirtschaftsflächen, die ausserhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen, beansprucht werden (Ziffer 3.2.3 des Richtplans des Kantons Zürich vom 18. März 2014). Entscheidend ist, dass der Initiativtext von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten vernünftigerweise so verstanden werden musste, dass der Bestandesschutz auch für wertvolle Landwirtschaftsflächen gilt, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen. Dies ergibt sich aus dem Initiativtext, zeigt sich aber auch darin, wie sich die verschiedenen Akteure vor der Abstimmung zur Kulturlandinitiative geäussert haben.

5.5.1. In seiner Weisung zum Antrag vom 6. September 2011 an den Kantonsrat zur Ablehnung der Kulturlandinitiative (publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 16. September 2011) hat der Regierungsrat zunächst dargelegt, wie die wertvollen Landwirtschaftsflächen ausserhalb des im kantonalen Richtplan bezeichneten Siedlungsgebiets gemäss geltendem Recht und revidiertem kantonalem Richtplan geschützt werden. Daran anschliessend hat er Folgendes ausgeführt:

"Die Initiative fordert betreffend den Perimeter des Kulturlandschutzes und die Steuerung der Siedlungsentwicklung weiter gehende Massnahmen:

Der Perimeter für die zu schützenden wertvollen Landwirtschaftsflächen wird deutlich weiter gefasst. Im kantonalen Richtplan wird die Steuerung der Siedlungsentwicklung mit der kartografischen Festlegung des Siedlungsgebiets vorgenommen. Der Abgrenzung des Siedlungsgebiets liegt eine umfassende raumplanerische Interessenabwägung zugrunde. Das Siedlungsgebiet ist demnach für Siedlungszwecke reserviert. Fruchtfolgeflächen werden deshalb im kantonalen Richtplan ausschliesslich ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden. Die Initiative will jedoch den Schutz auch auf Flächen innerhalb des Siedlungsgebiets ausdehnen, die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative noch nicht rechtskräftig der Bauzone zugewiesen wurden. Dies betrifft somit Landwirtschaftszonen, Reservezonen und Freihalte- und Erholungszonen..."

Weiter hat der Regierungsrat erklärt, weshalb ein derart weit gehender Schutz von landwirtschaftlichen Produktionsflächen nicht angemessen sei.

5.5.2. In der Debatte des Kantonsrates vom 13. Februar 2012 zum Beschluss über die Kulturlandinitiative wurde vom Präsidenten der zuständigen Kommission, von mehreren die Initiative ablehnenden Ratsmitgliedern sowie vom delegierten Regierungsrat ebenfalls geltend gemacht, der kantonale Richtplan sei das bessere Instrument zum Schutz des Kulturlands und die Initiative gehe zu weit, namentlich weil mit ihr Kulturland innerhalb des Siedlungsgebiets stärker geschützt werden solle (Protokoll des Zürcher Kantonsrates vom 13. Februar 2012, S. 2698 ff.).

5.5.3. Im beleuchtenden Bericht zur Kulturlandinitiative, welcher in der Abstimmungszeitung zur Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 publiziert worden ist, hat der Regierungsrat noch einmal dargelegt, wie die ausserhalb des Siedlungsgebiets liegenden Fruchtfolgeflächen gemäss geltendem Recht und revidiertem kantonalem Richtplan geschützt werden. Er hat darauf hingewiesen, dass der kantonale Richtplan das geeignete Instrument zur Steuerung der Siedlungsentwicklung sei. Weiter hat der Regierungsrat ausgeführt, weshalb die gewünschte Nutzung des Siedlungsgebiets durch die Ausweitung des Kulturlandschutzes gefährdet werde und festgehalten, es sei wichtig, dass Reservezonen und Landwirtschaftszonen innerhalb des Siedlungsgebiets in absehbarer Zeit ohne zusätzliche Erschwernisse in Bauzonen überführt werden könnten. Abschliessend kam er zu folgendem Schluss:

"Die Stossrichtung der Initiative, landwirtschaftlich und ökologisch wertvolle Flächen wirksam zu schützen, ist grundsätzlich zu begrüssen. Die Initiative geht aber insofern zu weit, als dass sie die Zweckmässigkeit des Siedlungsgebiets infrage stellt, das auf der Grundlage einer umfassenden raumplanerischen Interessenabwägung ausgeschieden wurde. Mit dem kantonalen Richtplan verfügt der Kanton Zürich über ein geeignetes, vom Bund anerkanntes Instrument, das die langfristige räumliche Entwicklung steuert, die Siedlungsentwicklung nach innen fördert und wertvolle Landschaftsräume schützt und erhält. Ausserhalb des Siedlungsgebiets führt dies letztlich zu einem Schutzgrad für landwirtschaftlich und ökologisch wertvolle Flächen, der jenem der Initiative entspricht. Vorgaben, die darüber hinaus zielen, sind nicht zweckmässig und verkennen die Vorreiterrolle des Kantons Zürich bezüglich Siedlungssteuerung."

5.5.4. Die kantonalen Behörden haben somit vor der Abstimmung öffentlich zum Ausdruck gebracht, dass der von der Kulturlandinitiative verlangte Schutz von wertvollen Landwirtschaftsflächen weiter gehe als das geltende Recht sowie der revidierte kantonale Richtplan. Namentlich wurde festgestellt, dass die Initiative einen stärkeren Schutz der wertvollen Landwirtschaftsflächen verlange, die innerhalb des im Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets liegen. Soweit ersichtlich hat vor der Abstimmung hingegen niemand geltend gemacht, sämtliche Anliegen der Initiative seien inhaltlich schon gemäss dem geltenden Recht und dem von der Regierung erarbeiteten Richtplanentwurf erfüllt. In der Abstimmungszeitung konnten sich die Stimmberechtigten darüber informieren, mit welcher Begründung der Regierungsrat die Kulturlandinitiative zur Ablehnung empfahl. Es sind keine Anzeichen ersichtlich, dass die Stimmberechtigten die Kulturlandinitiative anders als der Regierungsrat hätten verstehen können. Namentlich kann nicht gesagt werden, die Stimmberechtigten hätten die Kulturlandinitiative vernünftigerweise so verstehen müssen, dass die Anliegen der Initiative bereits nach geltendem Recht sowie revidiertem Richtplan erfüllt waren. Das
Abstimmungsergebnis bringt daher zum Ausdruck, dass eine Mehrheit der Stimmbürger einen im erwähnten Sinne weiter gehenden Kulturlandschutz als im revidierten kantonalen Richtplan vorsehen wollte.

5.6. Eine inhaltlich korrekte Umsetzung der Kulturlandinitiative setzt nach dem Ausgeführten somit voraus, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen in ihrem Bestand besser geschützt werden, als dies gemäss geltendem Recht und revidiertem Richtplan der Fall ist. Nicht im Sinne der Initiative wirksam in ihrem Bestand geschützt werden nach geltendem Recht namentlich diejenigen wertvollen Landwirtschaftsflächen, die innerhalb des im kantonalen Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen und für deren Zuweisung zur Bauzone das kantonale Recht bzw. der revidierte kantonale Richtplan keine Kompensationspflicht vorsehen. Dass mit dem neuen kantonalen Richtplan das Siedlungsgebiet insgesamt verkleinert und der Umfang an Fruchtfolgeflächen vergrössert worden ist, ändert daran nichts. Mit dem angefochtenen Beschluss hat der Kantonsrat die von den Stimmbürgern angenommene Kulturlandinitiative somit auch inhaltlich nicht korrekt umgesetzt und damit die politischen Rechte der Stimmbürger verletzt. Die Beschwerde erweist sich daher auch in materieller Hinsicht als begründet. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass dem Kantonsrat als Umsetzungsorgan eine gewisse Gestaltungskompetenz zukommt (vgl. E. 5.3 hiervor). Er ist nicht
verpflichtet, den Vorstellungen der Initianten genauestens zu folgen. Nicht ausgeschlossen erscheint daher beispielsweise, dass eine Umsetzungsvorlage für ganz besondere Fälle Ausnahmen vom Bestandesschutz für wertvolle Landwirtschaftsflächen vorsehen kann.

6.
Die Beschwerde ist nach dem Ausgeführten gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der angefochtene Beschluss ist aufzuheben und der Kantonsrat einzuladen, die von den Stimmbürgern am 17. Juni 2012 angenommene Kulturlandinitiative im Sinne der Erwägungen des vorliegenden Entscheids formell und inhaltlich korrekt umzusetzen. Damit wird der Eventualantrag der Beschwerdeführer, der Kantonsrat sei anzuweisen, die Umsetzungsvorlage im Falle eines Ablehnens dem Volk vorzulegen, obsolet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen (vgl. Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben und der Kantonsrat eingeladen, die von den Stimmbürgern am 17. Juni 2012 angenommene Kulturlandinitiative im Sinne der Erwägungen umzusetzen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Der Kanton Zürich hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Zürich und dem Kantonsrat des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 27. Mai 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Mattle

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 131.212 Verfassung des Kantons Bern, vom 6. Juni 1993 (KV) KV Art. 29 - 1 Jede Person hat bei Notlagen Anspruch auf ein Obdach, auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel und auf grundlegende medizinische Versorgung.
¹	Jede Person hat bei Notlagen Anspruch auf ein Obdach, auf die für ein menschenwürdiges Leben notwendigen Mittel und auf grundlegende medizinische Versorgung.
²	Jedes Kind hat Anspruch auf Schutz, Fürsorge und Betreuung sowie auf eine seinen Fähigkeiten entsprechende, unentgeltliche Schulbildung.
³	Opfer schwerer Straftaten haben Anspruch auf Hilfe zur Überwindung ihrer Schwierigkeiten.

SR 131.212 Verfassung des Kantons Bern, vom 6. Juni 1993 (KV) KV Art. 30 - 1 Kanton und Gemeinden setzen sich zum Ziel, dass:
¹	Kanton und Gemeinden setzen sich zum Ziel, dass:
^a	alle ihren Unterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können, gegen die Folgen von unverschuldeter Arbeitslosigkeit geschützt sind und in den Genuss von bezahlten Ferien gelangen;
^b	alle zu tragbaren Bedingungen wohnen können;
^c	Frauen vor und nach einer Geburt materiell gesichert sind;
^d	geeignete Bedingungen für die Betreuung von Kindern geschaffen und die Familien in der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützt werden;
^e	die Anliegen und Bedürfnisse der Kinder und der Jugendlichen berücksichtigt werden;
^f	alle sich gemäss ihren Fähigkeiten und Neigungen bilden und weiterbilden können;
^g	alle Menschen, die wegen Alter, Gebrechlichkeit, Krankheit oder Behinderung der Hilfe bedürfen, ausreichende Pflege und Unterstützung erhalten.
²	Sie verwirklichen diese Ziele in Ergänzung der privaten Initiative und Verantwortung sowie im Rahmen der verfügbaren Mittel.

SR 131.212 Verfassung des Kantons Bern, vom 6. Juni 1993 (KV) KV Art. 25 - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz bestimmten Fällen und Formen entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz bestimmten Fällen und Formen entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, muss unverzüglich in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe und die ihr zustehenden Rechte unterrichtet werden. Sie hat das Recht, ihre Angehörigen so bald als möglich benachrichtigen zu lassen.
³	Jede einer Straftat verdächtigte, polizeilich festgenommene Person muss innert möglichst kurzer Frist von einer richterlichen Instanz angehört werden, welche über die Fortdauer des Freiheitsentzuges zu entscheiden hat. Bleibt die Person in Haft, hat sie das Recht, innert angemessener Frist beurteilt oder aus der Haft entlassen zu werden.
⁴	Jede Person, der die Freiheit entzogen worden ist, hat das Recht:
^a	einen Rechtsbeistand beizuziehen und mit ihm frei zu verkehren;
^b	den Freiheitsentzug in einem einfachen und raschen gerichtlichen Verfahren überprüfen zu lassen.
⁵	Erweist sich der Freiheitsentzug als widerrechtlich oder ungerechtfertigt, schuldet das Gemeinwesen der betroffenen Person vollen Ersatz des Schadens und allenfalls Genugtuung.
⁶	Einschränkungen der Garantien der Absätze 1 bis 3 sind in keinem Fall zulässig.

SR 131.212 Verfassung des Kantons Bern, vom 6. Juni 1993 (KV) KV Art. 23 - 1 Die freie Wahl des Berufes und des Arbeitsplatzes, die freie wirtschaftliche Betätigung sowie das Recht zu beruflichem und gewerkschaftlichem Zusammenschluss sind gewährleistet.
¹	Die freie Wahl des Berufes und des Arbeitsplatzes, die freie wirtschaftliche Betätigung sowie das Recht zu beruflichem und gewerkschaftlichem Zusammenschluss sind gewährleistet.
²	Das Institut der Vertragsfreiheit ist unantastbar.

SR 131.212 Verfassung des Kantons Bern, vom 6. Juni 1993 (KV) KV Art. 24 - 1 Das Eigentum ist gewährleistet und als Institut unantastbar.
¹	Das Eigentum ist gewährleistet und als Institut unantastbar.
²	Bei Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, ist volle Entschädigung zu leisten.
³	Kanton und Gemeinden schaffen günstige Voraussetzungen zur breiten Streuung des privaten Grundeigentums, insbesondere zur Selbstnutzung und Selbstbewirtschaftung.

SR 131.212 Verfassung des Kantons Bern, vom 6. Juni 1993 (KV) KV Art. 28 - 1 Jede Einschränkung eines Grundrechts bedarf einer Grundlage im Gesetz. Inhalt, Zweck und Umfang sind hinreichend zu bestimmen. Vorbehalten bleiben Fälle ernster, unmittelbarer und offensichtlicher Gefahr, insbesondere wenn Leben und Gesundheit von Menschen, die Ausübung demokratischer Rechte oder nicht wiedergutzumachende Schäden an der Umwelt in Frage stehen.
¹	Jede Einschränkung eines Grundrechts bedarf einer Grundlage im Gesetz. Inhalt, Zweck und Umfang sind hinreichend zu bestimmen. Vorbehalten bleiben Fälle ernster, unmittelbarer und offensichtlicher Gefahr, insbesondere wenn Leben und Gesundheit von Menschen, die Ausübung demokratischer Rechte oder nicht wiedergutzumachende Schäden an der Umwelt in Frage stehen.
²	Die Grundrechte können nur eingeschränkt werden, wenn der Schutz eines überwiegenden öffentlichen Interesses oder eines entgegenstehenden Grundrechts eines Privaten es rechtfertigt.
³	Die Einschränkungen müssen verhältnismässig sein.
⁴	Der Kern der Grundrechte ist unantastbar. Zum Kerngehalt gehören insbesondere Gewährleistungen, welche diese Verfassung als unantastbar bezeichnet oder bei denen sie Einschränkungen in keinem Fall zulässt.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 6 Grundlagen - 1 ...18
¹	...18
²	Für die Erstellung ihrer Richtpläne erarbeiten die Kantone Grundlagen, in denen sie feststellen, welche Gebiete:19
^a	sich für die Landwirtschaft eignen;
^b	besonders schön, wertvoll, für die Erholung oder als natürliche Lebensgrundlage bedeutsam sind;
^bbis	sich für die Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien eignen;
^c	durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind.
³	In den Grundlagen geben sie auch Aufschluss über den Stand und die bisherige Entwicklung:21
^a	ihres Siedlungsgebietes;
^b	des Verkehrs;
^bbis	der Versorgung, insbesondere mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien;
^bter	der öffentlichen Bauten und Anlagen;
^c	ihres Kulturlandes.
⁴	Sie berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 700.1 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) RPV Art. 26 Grundsätze - 1 Fruchtfolgeflächen sind Teil der für die Landwirtschaft geeigneten Gebiete (Art. 6 Abs. 2 Bst. a RPG); sie umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab das Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen, und werden mit Massnahmen der Raumplanung gesichert.
¹	Fruchtfolgeflächen sind Teil der für die Landwirtschaft geeigneten Gebiete (Art. 6 Abs. 2 Bst. a RPG); sie umfassen das ackerfähige Kulturland, vorab das Ackerland und die Kunstwiesen in Rotation sowie die ackerfähigen Naturwiesen, und werden mit Massnahmen der Raumplanung gesichert.
²	Sie sind mit Blick auf die klimatischen Verhältnisse (Vegetationsdauer, Niederschläge), die Beschaffenheit des Bodens (Bearbeitbarkeit, Nährstoff- und Wasserhaushalt) und die Geländeform (Hangneigung, Möglichkeit maschineller Bewirtschaftung) zu bestimmen; die Bedürfnisse des ökologischen Ausgleichs sind zu berücksichtigen.
³	Ein Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wird benötigt, damit in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann.

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 5 - 1 Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind.20 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
¹	Der Bundesrat erstellt nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes oder der Denkmalpflege tätig sind.20 Die für die Auswahl der Objekte massgebenden Grundsätze sind in den Inventaren darzulegen. Ausserdem haben diese mindestens zu enthalten:
^a	die genaue Umschreibung der Objekte;
^b	die Gründe für ihre nationale Bedeutung;
^c	die möglichen Gefahren;
^d	die bestehenden Schutzmassnahmen;
^e	den anzustrebenden Schutz;
^f	die Verbesserungsvorschläge.
²	Die Inventare sind nicht abschliessend. Sie sind regelmässig zu überprüfen und zu bereinigen; über die Aufnahme, die Abänderung oder die Streichung von Objekten entscheidet nach Anhören der Kantone der Bundesrat. Die Kantone können von sich aus eine Überprüfung beantragen.

SR 451 Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) NHG Art. 18 - 1 Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen.
¹	Dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten ist durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen.
^1bis	Besonders zu schützen sind Uferbereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen.55
^1ter	Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen.56
²	Bei der Schädlingsbekämpfung, insbesondere mit Giftstoffen, ist darauf zu achten, dass schützenswerte Tier- und Pflanzenarten nicht gefährdet werden.
³	Der Bund kann die Wiederansiedlung von Arten, die in freier Wildbahn in der Schweiz ausgestorben oder in ihrem Bestand bedroht sind, an geeigneten Standorten fördern.
⁴	Die Bundesgesetzgebung über Jagd und Vogelschutz sowie über die Fischerei bleibt vorbehalten.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
¹	Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft.
²	Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen:
^a	die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen;
^abis	die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität;
^b	kompakte Siedlungen zu schaffen;
^bbis	die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten;
^c	das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken;
^d	die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern;
^e	die Gesamtverteidigung zu gewährleisten;
^f	die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
¹	Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze.
²	Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen:
^a	der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben;
^b	Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen;
^c	See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden;
^d	naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben;
^e	die Wälder ihre Funktionen erfüllen können.
³	Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen:
^a	Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind;
^abis	Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche;
^b	Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden;
^c	Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden;
^d	günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein;
^e	Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten.
⁴	Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen:
^a	regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden;
^b	Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein;
^c	nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.