Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2C_457/2011

Urteil vom 26. Oktober 2011
II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler,
Bundesrichter Karlen,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiber Uebersax.

Verfahrensbeteiligte
Schweizerischer Bauernverband,
Beschwerdeführer,

gegen

Bundesamt für Gesundheit.

Gegenstand
Bewilligung von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten (Käse),

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III, vom 2. Mai 2011.

Sachverhalt:

A.
Die Goldsteig Käsereien Bayerwald GmbH, Cham, ersuchte am 30. Juni 2010 das Bundesamt für Gesundheit (BAG; nachfolgend: Bundesamt) um Bewilligung, "Mozzarella schnittfest gerieben" als Lebensmittel nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in der Schweiz in Verkehr bringen zu dürfen. Das Bundesamt gab mit Verfügung vom 26. August 2010 dem Gesuch statt und traf zugleich als integrierenden Bestandteil dieser Verfügung folgende Allgemeinverfügung:
"1. Bewilligung und Beschreibung des Lebensmittels (Art. 8 Abs. 1 Bst. a
SR 946.513.8 Verordnung über das Inverkehrbringen von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten und über deren Überwachung auf dem Markt
VIPaV Art. 8 Inhalt von Allgemeinverfügungen
1    Allgemeinverfügungen nach Artikel 16 dAbsatz 2 THG müssen enthalten:
a  eine das Lebensmittel identifizierende Beschreibung;
b  die ausländischen Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel entspricht, mit Angabe der amtlichen Fundstellen;
c  die Angabe des EU- oder EWR-Mitgliedstaats, in dem das Lebensmittel rechtmässig in Verkehr ist;
d  die Auflage, dass die schweizerischen Vorschriften über den Arbeitnehmer- und den Tierschutz eingehalten werden müssen, wenn die Lebensmittel in der Schweiz hergestellt werden.
2    Die das Lebensmittel identifizierende Beschreibung muss so generisch wie möglich sein. Sie kann von der für das entsprechende Lebensmittel nach schweizerischem Recht geltenden Sachbezeichnung abweichen.
VIPaV)

Geriebener Käse, hergestellt nach deutschem Recht, der in Deutschland rechtmässig in Verkehr ist, darf in die Schweiz eingeführt bzw. in der Schweiz hergestellt und in Verkehr gebracht werden, auch wenn er nicht den in der Schweiz geltenden technischen Vorschriften entspricht.

2. Ausländische Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel zu entsprechen hat (Art. 8 Abs. 1 Bst. b
SR 946.513.8 Verordnung über das Inverkehrbringen von nach ausländischen technischen Vorschriften hergestellten Produkten und über deren Überwachung auf dem Markt
VIPaV Art. 8 Inhalt von Allgemeinverfügungen
1    Allgemeinverfügungen nach Artikel 16 dAbsatz 2 THG müssen enthalten:
a  eine das Lebensmittel identifizierende Beschreibung;
b  die ausländischen Rechtserlasse, deren Vorschriften das Lebensmittel entspricht, mit Angabe der amtlichen Fundstellen;
c  die Angabe des EU- oder EWR-Mitgliedstaats, in dem das Lebensmittel rechtmässig in Verkehr ist;
d  die Auflage, dass die schweizerischen Vorschriften über den Arbeitnehmer- und den Tierschutz eingehalten werden müssen, wenn die Lebensmittel in der Schweiz hergestellt werden.
2    Die das Lebensmittel identifizierende Beschreibung muss so generisch wie möglich sein. Sie kann von der für das entsprechende Lebensmittel nach schweizerischem Recht geltenden Sachbezeichnung abweichen.
VIPaV)

Das Lebensmittel hat den einschlägigen technischen Vorschriften der Europäischen Union (EU) und Deutschlands zu entsprechen. Massgeblich sind insbesondere folgende Rechtsakte:

Deutsche Käseverordnung vom 14. April 1986

Deutsche Verordnung über die Kennzeichnung von Lebensmitteln vom 15. Dezember 1999

3. Herstellung in der Schweiz

Bei Herstellung des Lebensmittels in der Schweiz müssen die schweizerischen Vorschriften über den Arbeitnehmer- und den Tierschutz eingehalten werden.

4. Entzug der aufschiebenden Wirkung

Einer allfälligen Beschwerde gegen diese Allgemeinverfügung wird ... die aufschiebende Wirkung entzogen.

(5. Rechtsmittelbelehrung)"
Die Allgemeinverfügung wurde am 31. August 2010 im Bundesblatt eröffnet (BBl 2010 5510).

B.
Dagegen erhob der Schweizerische Bauernverband (SBV; im Folgenden: Bauernverband) Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Der Bauernverband hat nach der von ihm dem Bundesverwaltungsgericht eingereichten Mitgliederliste 82 Mitglieder und setzt sich aus rund 20 kantonalen Berufsorganisationen sowie verschiedenen landwirtschaftlichen Fachorganisationen zusammen. Die Berufs- und Fachorganisationen, die (unter anderem) im Bereich der Milchverarbeitung und Käseproduktion tätig sind, machen dabei ungefähr die Hälfte der Mitglieder aus. Der Bauernverband beantragte vor dem Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen die Aufhebung der Allgemeinverfügung, weil diese gegen das überwiegende öffentliche Interesse des Schutzes der Konsumentinnen und Konsumenten sowie gegen die Lauterkeit des Handelsverkehrs verstosse.

Mit Urteil vom 2. Mai 2011 trat das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht ein, da der Bauernverband dazu nicht legitimiert sei.

C.
Der Bauernverband führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei aufzuheben und dieses sei anzuweisen, auf die Sache einzutreten.

Das Bundesamt schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Bereich der Gesetzgebung über die Lebensmittel sowie über die technischen Handelshemmnisse des Bundes. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
. BGG offen.

2.
Nach Art. 6 Abs. 1
SR 817.0 Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände - Lebensmittelgesetz
LMG Art. 6 Inverkehrbringen - Als Inverkehrbringen im Sinne dieses Gesetzes gilt der Vertrieb von Lebensmitteln oder Gebrauchsgegenständen, jede Form der entgeltlichen oder unentgeltlichen Weitergabe, das Bereithalten für die entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe, das Anbieten zur Abgabe und die Abgabe selber.
LMG dürfen Lebensmittel, die den Anforderungen dieses Gesetzes und seinen Ausführungsbestimmungen nicht entsprechen, nicht oder nur mit Auflagen verwendet oder an den Konsumenten abgegeben werden. Gemäss Art. 4 Abs. 2 lit. b
SR 817.02 Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung
LGV Art. 4 Personen, denen eine Bewilligung erteilt wird
1    Eine Bewilligung wird an Personen mit Wohnsitz oder Geschäftsniederlassung in der Schweiz erteilt. 1
2    Ausländische Gesuchstellende müssen in der Schweiz eine Vertretung bestellen; diese hat um die Bewilligung nachzusuchen und die Verantwortung für die Einhaltung der Vorschriften zu übernehmen.
der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung vom 23. November 2005 (LGV; SR 817.02) legt das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) die Anforderungen an die zulässigen Lebensmittel fest. Nach Art. 16a Abs. 1
SR 946.51 Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse
THG Art. 16a Grundsatz
1    Produkte dürfen in Verkehr gebracht werden, wenn sie:
a  den technischen Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft (EG) und, bei unvollständiger oder fehlender Harmonisierung in der EG, den technischen Vorschriften eines Mitgliedstaats der EG oder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) entsprechen; und
b  im EG- oder EWR-Mitgliedstaat nach Buchstabe a rechtmässig in Verkehr sind.
2    Absatz 1 gilt nicht für:
a  Produkte, die einer Zulassungspflicht unterliegen;
b  anmeldepflichtige Stoffe nach der Chemikaliengesetzgebung;
c  Produkte, die einer vorgängigen Einfuhrbewilligung bedürfen;
d  Produkte, die einem Einfuhrverbot unterliegen;
e  Produkte, für die der Bundesrat nach Artikel 4 Absätze 3 und 4 eine Ausnahme beschliesst.
3    Behindert die EG oder ein EG- oder EWR-Mitgliedstaat das Inverkehrbringen schweizerischer Produkte, die den technischen Vorschriften des Bestimmungslandes entsprechen, so kann der Bundesrat verordnen, dass Absatz 1 auf alle oder bestimmte Produkte dieses Handelspartners nicht anwendbar ist.
THG, in der Fassung vom 12. Juni 2009, in Kraft seit dem 1. Juli 2010, dürfen Produkte in Verkehr gebracht werden, wenn sie den technischen Vorschriften der Europäischen Gemeinschaft (EG) und, bei unvollständiger oder fehlender Harmonisierung in der EG, den technischen Vorschriften eines Mitgliedstaats der EG oder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) entsprechen und im EG- oder EWR-Mitgliedstaat rechtmässig in Verkehr sind. Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, für die Art. 16a Abs. 1 gilt und die den schweizerischen technischen Vorschriften nicht entsprechen, bedarf einer Bewilligung des Bundesamts (Art. 16c
SR 946.51 Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse
THG Art. 16c Bewilligungspflicht - Das Inverkehrbringen von Lebensmitteln, für die Artikel 16 aAbsatz 1 gilt und die den schweizerischen technischen Vorschriften nicht entsprechen, bedarf einer Bewilligung des Bundesamtes für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV) 1 .
THG), die als Allgemeinverfügung erteilt wird (Art. 16d Abs. 2
SR 946.51 Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse
THG Art. 16d Voraussetzungen und Form der Bewilligung
1    Das BLV erteilt die Bewilligung, wenn:
1  nachweist, dass das Lebensmittel den technischen Vorschriften nach Artikel 16 aAbsatz 1 Buchstabe a entspricht, und
2  glaubhaft macht, dass das Lebensmittel in einem EG- oder EWR-Mitgliedstaat rechtmässig in Verkehr ist; und
a  der Gesuchsteller:
b  keine überwiegenden öffentlichen Interessen nach Artikel 4 Absatz 4 Buchstaben a-e gefährdet sind.
2    Die Bewilligung wird als Allgemeinverfügung erteilt und gilt für gleichartige Lebensmittel.
3    Der Gesuchsteller hat eine schweizerische Zustelladresse zu bezeichnen.
4    Das BLV entscheidet innert zweier Monate nach Gesuchseingang über die Bewilligung.
THG). In diesem Sinne hat das Bundesamt mit der Verfügung vom 26. August 2010 das Inverkehrbringen
des fraglichen geriebenen Käses, dessen Herstellung mit dem deutschen Recht im Einklang steht und der in Deutschland rechtmässig in Verkehr ist, in der Schweiz bewilligt, und zwar unabhängig davon, ob auch die hiesigen Vorschriften zur Produktion und zum Inverkehrbringen von Reibkäse in der Schweiz erfüllt sind.

3.
3.1 Nach Art. 48 Abs. 1
SR 172.021 Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 48 D. Beschwerdelegitimation
1    Zur Beschwerde ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde berechtigt sind ferner Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
VwVG ist zur Beschwerde vor dem Bundesverwaltungsgericht berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Anforderungen sind besonders bedeutend, wenn es wie hier um die Beschwerde eines Dritten geht, der nicht Verfügungsadressat ist, sondern gegen eine den Adressaten begünstigende Verfügung Beschwerde erhebt. Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen. Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse berechtigt - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber - nicht zur Beschwerde (BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.; 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.; 131 II 587 E. 2.1 und E. 3 S. 588 ff.). Juristische Personen können zur Wahrung ihrer eigenen Interessen Beschwerde führen. Sie können aber auch die Interessen ihrer Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die sie nach ihren Statuten
zu wahren haben, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl ihrer Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre ("egoistische Verbandsbeschwerde"; BGE 136 II 539 E. 1.1 S. 542, mit Hinweisen).

3.2 Die Vorinstanz hat festgestellt, dass der Beschwerdeführer eine juristische Person und statutarisch zur Wahrung der Interessen eines Grossteils seiner Mitglieder im Zusammenhang mit der Milchverarbeitung und Käseproduktion befugt ist. Indessen seien seine Mitglieder zur Beschwerde nicht berechtigt. Deren Beschwerdelegitimation richte sich nach den Kriterien der Konkurrentenbeschwerde. Diese sei nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung zu bejahen, einem verstärkten Konkurrenzdruck ausgesetzt zu sein; vielmehr liege diese Art des Berührtseins im Prinzip des freien Wettbewerbs. Für die Bejahung der Beschwerdelegitimation bedürfe es einer spezifischen Beziehungsnähe, die durch eine spezielle Zulassungs- oder Kontingentierungsordnung geschaffen werden könne; ferner seien Konkurrenten zur Beschwerde legitimiert, wenn sie geltend machten, andere Konkurrenten würden rechtsungleich bzw. privilegiert behandelt. Der Beschwerdeführer mache aber lediglich öffentliche Interessen geltend. Die behaupteten wirtschaftlichen Nachteile begründeten keine ausreichende spezifische Beziehungsnähe. Die Konkurrenten würden auch nicht gegenüber den Mitgliedern des Beschwerdeführers privilegiert, könnten doch diese Mitglieder ebenfalls gemäss Art.
16b
SR 946.51 Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse
THG Art. 16b Massnahmen zur Verhinderung einer Diskriminierung inländischer Hersteller - Hersteller in der Schweiz, die nur für den inländischen Markt produzieren, können ihre Produkte nach den technischen Vorschriften gemäss Artikel 16 aAbsatz 1 Buchstabe a in Verkehr bringen.
THG nach den Vorgaben der angefochtenen Verfügung geriebenen Käse für den inländischen Markt produzieren. Schliesslich begründe auch das Interesse an der Wahrung des Qualitätsstandards die Beschwerdelegitimation nicht.

3.3 Diese Überlegungen der Vorinstanz entsprechen sowohl in Bezug auf die Konkurrentenbeschwerde (Urteil 2C_694/2009 vom 20. Mai 2010, in BGE 136 II 291 nicht publ. E. 1.1; BGE 127 II 264 E. 2c; 125 I 7 E. 3d ff.; vgl. auch BGE 131 I 205 E. 2.3) als auch auf die fehlende Legitimationsbegründung rein öffentlicher oder ideeller Interessen oder des allgemeinen Interesses an richtiger Rechtsanwendung (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 II 172 E. 2.1; 123 II 376 E. 4a) der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Insbesondere kann das Interesse, dass keine gesundheitsgefährdenden oder sonst wie die Vorschriften nicht erfüllenden Lebensmittel in Verkehr gebracht werden, keine Beschwerdelegitimation begründen (BGE 123 II 376 E. 4b/bb), und zwar auch nicht zu Gunsten der Konkurrenten, welche befürchten, infolge der angeblich rechtswidrigen Zulassung neuer Produkte einen Umsatzrückgang zu erleiden (BGE 123 II 376 E. 5b). Wohl mag die beanstandete Zulassung von geriebenem Käse aus Deutschland Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tätigkeit der Mitglieder des Beschwerdeführers zeitigen; es handelt sich dabei aber um die normale Konsequenz des wirtschaftlichen Wettbewerbs, was nach dem Gesagten gerade keine Beschwerdelegitimation zu begründen vermag. Die vom
Beschwerdeführer geltend gemachten Interessen des Konsumentenschutzes und der Lauterkeit des Handelsverkehrs sind allgemeine öffentliche Interessen, die ebenfalls kein schutzwürdiges Interesse im dargelegten Sinne begründen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 2.3). Es verhält sich auch anders als in BGE 135 II 243 E. 1.2, wo das Bundesgericht auf eine Beschwerde von Winzern eingetreten ist, die sich gegen einen Erlass wehrten, welcher die Befugnis zur Verwendung einer kontrollierten Ursprungsbezeichnung für Weine ausdehnen wollte. Die Ursprungsbezeichnungen umschrieben nach festgelegten Kriterien einen Kreis von Produzenten, welche für ihre Produkte eine bestimmte Bezeichnung verwenden dürfen; solche Regelungen dienen der Absatzförderung, indem die bezeichneten Produkte gegenüber anderen einen gewissen Mehrwert aufweisen sollen (vgl. Art. 14
SR 910.1 Bundesgesetz über die Landwirtschaft - Landwirtschaftsgesetz
LwG Art. 14 Allgemeines
1    Im Interesse der Glaubwürdigkeit und zur Förderung von Qualität und Absatz kann der Bundesrat Vorschriften über die Kennzeichnung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und deren Verarbeitungsprodukten erlassen, die:
a  nach bestimmten Verfahren hergestellt werden;
b  andere spezifische Eigenschaften aufweisen;
c  aus dem Berggebiet stammen;
d  sich aufgrund ihrer Herkunft auszeichnen;
e  unter Verzicht auf bestimmte Verfahren hergestellt werden oder spezifische Eigenschaften nicht aufweisen;
f  nach besonderen Kriterien der nachhaltigen Entwicklung hergestellt werden.
2    Die Kennzeichnung dieser Produkte nach diesen Vorschriften ist freiwillig.
3    Vorbehalten bleiben die Bestimmungen der Gentechnik- und der Lebensmittelgesetzgebung. 3
4    Der Bundesrat kann für die Kennzeichnungen nach diesem Artikel und nach Artikel 63 Absatz 1 Buchstaben a und b offizielle Zeichen festlegen. Er kann deren Verwendung für obligatorisch erklären. 4
5    In Absatzförderungskampagnen mit Massnahmen nach Artikel 12 ist die Verwendung dieser Symbole obligatorisch. 5
LwG sowie die GUB/GGA-Verordnung [SR 910.12]; BGE 137 II 152 E. 4.3; Urteil 2C_852/2009 vom 29. Oktober 2010 E. 6.2, sic! 3/2011 S. 176). Sie stellen eine spezielle Zulassungsordnung für die umschriebenen Produkte bzw. ihre Produzenten dar, so dass diese ein schutzwürdiges Interesse daran haben, dass der Kreis nicht ausgedehnt wird. Vorliegend geht es
demgegenüber um die Anwendung von Vorschriften, die für die ganze Schweiz einheitlich gelten und eine gesundheitspolizeiliche und lauterkeitsrechtliche Zielsetzung haben (vgl. Art. 1
SR 817.0 Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände - Lebensmittelgesetz
LMG Art. 1 Zweck - Dieses Gesetz bezweckt:
a  die Gesundheit der Konsumentinnen und Konsumenten vor Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen, die nicht sicher sind, zu schützen;
b  den hygienischen Umgang mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen sicherzustellen;
c  die Konsumentinnen und Konsumenten im Zusammenhang mit Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen vor Täuschungen zu schützen;
d  den Konsumentinnen und Konsumenten die für den Erwerb von Lebens-mitteln oder Gebrauchsgegenständen notwendigen Informationen zur Verfügung zu stellen.
LMG). Die richtige oder allenfalls falsche Anwendung solcher Vorschriften berührt die Hersteller der betreffenden Produkte nicht "besonders" im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. b
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG (BGE 131 I 198 E. 2.5 und 2.6). Anders zu entscheiden würde bedeuten, dass jeder Konkurrent gegen jeden Rechtsanwendungsakt, der eine konkurrierende Tätigkeit zulässt, Beschwerde erheben könnte, weil dadurch seine Absatzchancen reduziert werden. Das liefe auf eine generelle Zulassung der Konkurrentenbeschwerde hinaus, was nach dem Gesagten nicht dem Sinn des Gesetzes entspricht.

4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei der Wille des Verordnungsgebers gewesen, den Rechtsmittelweg auch für Drittansprecher zu öffnen, indem Entscheide über die Zulassung von Produkten nach dem Cassis-de-Dijon-Prinzip in einer Allgemeinverfügung zu ergehen hätten. Werde die Beschwerde weiterer betroffener Kreise im Sinne der Dritt- oder Konkurrentenbeschwerde nicht zugelassen, komme es überhaupt nie zu einer gerichtlichen Überprüfung, ob die gesetzlichen Voraussetzungen allgemeiner Natur wie die Interessen des Konsumentenschutzes und die Lauterkeit des Handelsverkehrs eingehalten würden. Eine virtuelle oder potentielle Betroffenheit müsse daher genügen, um als Verfügungsadressat zur Beschwerde zugelassen zu werden. Eine Nichtzulassung komme überdies einer Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
BV gleich.

4.2 Indem sich der Beschwerdeführer darauf beruft, eine virtuelle oder potentielle Betroffenheit müsse für eine Beschwerdelegitimation genügen, zieht er eine gewisse Analogie zur Anfechtung von Erlassen. Die Allgemeinverfügungen sind davon allerdings zu unterscheiden. Als solche gelten Anordnungen, die weder generell-abstrakt noch individuell-konkret, sondern generell-konkret sind, d.h. zwar einen spezifischen Sachverhalt regeln, aber eine unbestimmte Zahl von Adressaten betreffen (BGE 134 II 272 E. 3.2; 126 II 300 E. 1a; 125 I 313 E. 2a; Urteil 2C_585/2009 vom 31. März 2010 E. 2.2; MOOR/ POLTIER, Droit administratif, Vol. II, 3. Aufl. 2011, S. 200 ff.; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 206 f., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2009, S. 278 f.). Sie werden nach herrschender Lehre und Rechtsprechung in Bezug auf ihre Anfechtbarkeit grundsätzlich den Verfügungen gleichgestellt (BGE 125 I 313 E. 2b; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., S. 207 f., TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 280 f.; MARKUS MÜLLER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2008, N. 23 zu Art. 5; FELIX UHLMANN, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2009, N. 55 zu Art. 5),
namentlich auch in Bezug auf die Legitimation (ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, S. 323 f.; SEILER/VON WERDT/ GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, 2007, N. 18 zu Art. 89; BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar BGG, 2008, N. 18 zu Art. 89; MARANTELLI-SONANINI/HUBER, in: Waldmann/ Weissenberger [Hrsg.], Kommentar VwVG, 2009, N. 25 zu Art. 48; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.1).

4.3 Die Anfechtbarkeit von Erlassen ist im hier anwendbaren Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes (VwVG) nicht vorgesehen. Aber auch eine analoge Anwendung der Legitimationsgrundsätze, wie sie gemäss Bundesgerichtsgesetz für die abstrakte Normenkontrolle gelten, würde nicht zur Bejahung der Legitimation führen: Auch die Beschwerdeberechtigung zur Anfechtung von Erlassen (Art. 82 lit. b
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
BGG) richtet sich nach Art. 89
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 89 Beschwerderecht
1    Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
a  vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
b  durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
c  ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2    Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
a  die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
b  das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
c  Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
d  Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
3    In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.
BGG. Es wird einzig der Besonderheit von Erlassen Rechnung getragen, dass sie noch nicht einen konkreten Einzelfall regeln, sondern eine unbestimmte Vielzahl von (künftigen) Sachverhalten. Deshalb wird die Legitimation zur Anfechtung - anders als bei der Anfechtung einer Verfügung - nicht an das Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses geknüpft, sondern es genügt ein virtuelles Interesse, d.h. dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sein muss (BGE 136 I 17 E. 2.1; 135 II 243 E. 1.2; 133 I 206 E. 2.1). Wie sich aus dieser Formulierung ergibt, besteht die Abweichung von der Legitimationsordnung bei Verfügungen nur darin, dass die Betroffenheit nicht aktuell schon vorliegen muss. In Bezug auf die Intensität
der verlangten (aktuellen bzw. virtuellen) Betroffenheit besteht indessen kein Unterschied zwischen Erlassen und Verfügungen: In beiden Fällen genügt zwar ein rein tatsächliches Interesse (BGE 136 I 17 E. 2.1; 133 I 286 E. 2.2), das jedoch die verlangte Intensität (vorne E. 3) aufweisen muss. Sind Konkurrenten zur Anfechtung einer Verfügung nicht legitimiert, weil sie aktuell nicht im verlangten Ausmass berührt sind, so sind sie auch zur Anfechtung eines Erlasses nicht legitimiert, wenn sie im gleichen Ausmass virtuell berührt sind (vgl. BGE 131 I 198 E. 2; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.2).

4.4 An diesem Ergebnis ändert die Rechtsweggarantie (Art. 29a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
BV) nichts: Diese gewährt einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung bei "Rechtsstreitigkeiten". Eine solche liegt nur vor bei Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit einer individuellen schützenswerten Rechtsposition stehen (BGE 136 I 323 E. 4.3; Urteile 2C_122/2009 vom 22. September 2009 E. 3 und 1C_33/2007 vom 21. April 2008 E. 6.3; GIOVANNI BIAGGINI, BV-Kommentar, 2007, N. 6 zu Art. 29a; MÜLLER/ SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 912 f.; RHINOW ET AL., Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl. 2010, S. 140 Rz. 427). Art. 29a
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
BV Art. 29a Rechtsweggarantie - Jede Person hat bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen.
BV gibt keinen Anspruch darauf, dass jedermann jedes staatliche Handeln auf seine Rechtmässigkeit hin überprüfen lassen kann und schliesst insbesondere nicht aus, dass die Gesetzgebung die üblichen Legitimationsvoraussetzungen aufstellt (BGE 136 I 323 E. 4.3; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol II, 2. Aufl. 2006, S. 565 Rz. 1206; AUBERT/MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, N. 5 zu Art. 29a; RHINOW ET AL., a.a.O., S. 140 Rz. 428; vgl. auch das Urteil des Bundesgerichts 2C_348/2011 vom 22. August 2011 E. 3.4).

4.5 Schliesslich finden sich in der Literatur zwar vereinzelte Lehrmeinungen, die sich für eine Ausweitung der Beschwerdeberechtigung gerade bei Dritt- oder Konkurrentenbetroffenheit aussprechen (vgl. etwa CHRISTOPH ERRASS, Zur Notwendigkeit der Einführung einer Popularbeschwerde im Verwaltungsrecht, in: AJP 2010, S. 1351 ff.). Solche Auffassungen bilden bisher aber die Ausnahme.

5.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 65 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 65 Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
2    Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
3    Sie beträgt in der Regel:
a  in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 200-5000 Franken;
b  in den übrigen Streitigkeiten 200-100 000 Franken.
4    Sie beträgt 200-1000 Franken und wird nicht nach dem Streitwert bemessen in Streitigkeiten:
a  über Sozialversicherungsleistungen;
b  über Diskriminierungen auf Grund des Geschlechts;
c  aus einem Arbeitsverhältnis mit einem Streitwert bis zu 30 000 Franken;
d  nach den Artikeln 7 und 8 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 1 .
5    Wenn besondere Gründe es rechtfertigen, kann das Bundesgericht bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge hinausgehen, jedoch höchstens bis zum doppelten Betrag in den Fällen von Absatz 3 und bis zu 10 000 Franken in den Fällen von Absatz 4.
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SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 65 Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten bestehen in der Gerichtsgebühr, der Gebühr für das Kopieren von Rechtsschriften, den Auslagen für Übersetzungen, ausgenommen solche zwischen Amtssprachen, und den Entschädigungen für Sachverständige sowie für Zeugen und Zeuginnen.
2    Die Gerichtsgebühr richtet sich nach Streitwert, Umfang und Schwierigkeit der Sache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien.
3    Sie beträgt in der Regel:
a  in Streitigkeiten ohne Vermögensinteresse 200-5000 Franken;
b  in den übrigen Streitigkeiten 200-100 000 Franken.
4    Sie beträgt 200-1000 Franken und wird nicht nach dem Streitwert bemessen in Streitigkeiten:
a  über Sozialversicherungsleistungen;
b  über Diskriminierungen auf Grund des Geschlechts;
c  aus einem Arbeitsverhältnis mit einem Streitwert bis zu 30 000 Franken;
d  nach den Artikeln 7 und 8 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 1 .
5    Wenn besondere Gründe es rechtfertigen, kann das Bundesgericht bei der Bestimmung der Gerichtsgebühr über die Höchstbeträge hinausgehen, jedoch höchstens bis zum doppelten Betrag in den Fällen von Absatz 3 und bis zu 10 000 Franken in den Fällen von Absatz 4.
und Art. 66 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz über das Bundesgericht - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Bundesamt für Gesundheit und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Oktober 2011

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Uebersax