1C_460/2009 - 2010-01-22 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_460/2009

Sentenza del 22 gennaio 2010
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, Presidente,
Raselli, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Parti
A.________,
patrocinato dall'avv. Stefano Manetti,
ricorrente,

contro

Municipio di Claro, 6702 Claro,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona.

Oggetto
revisione del piano regolatore del Comune di Claro,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata l'8 settembre 2009 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
A.________ è proprietario del fondo part. n. 577 di Claro. La particella, ubicata nel centro del Comune, ha una superficie di 1'411 m2 ed è inedificata.

B.
Il 24 novembre 2003 il Consiglio comunale di Claro ha adottato la revisione del piano regolatore ed ha in particolare incluso la particella n. 577 in un comparto di attrezzature d'interesse pubblico (AP) denominato "area di socializzazione", confermando sostanzialmente la destinazione pubblica prevista dal precedente piano regolatore.

C.
Contro tale decisione il proprietario si è aggravato dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, con risoluzione del 10 luglio 2007, ha di principio confermato il vincolo AP litigioso. Ha nondimeno imposto al Comune di completare l'art. 46 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), adottando, mediante una variante, le specifiche disposizioni pianificatorie e segnatamente i parametri edilizi per ogni singola zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP). Il secondo capoverso dell'art. 46 NAPR, che disciplinava in modo generico ed insufficiente le zone AP-EP, non è quindi stato approvato dal Governo.

D.
Con sentenza dell'8 settembre 2009 il Tribunale cantonale amministrativo ha respinto un ricorso presentato dal proprietario contro la risoluzione governativa. La Corte cantonale ha in particolare ritenuto il vincolo di interesse pubblico a carico del fondo compatibile con la garanzia della proprietà.

E.
A.________ si aggrava contro questa sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo l'annullamento del vincolo AP litigioso. In via subordinata, chiede che la causa sia rinviata alla Corte cantonale per una nuova decisione previo accertamento dei parametri edificatori applicabili al comparto AP "area di socializzazione". Il ricorrente fa essenzialmente valere l'assenza dei presupposti per la restrizione della sua proprietà.

F.
La Corte cantonale e il Consiglio di Stato si riconfermano nelle loro decisioni. Il Comune di Claro postula invece la reiezione del gravame, richiamando il progetto di variante in fase di realizzazione. Il ricorrente si è espresso il 7 dicembre 2009 sulla risposta del Comune, chiedendo in particolare l'assunzione del messaggio municipale concernente i conti preventivi per il 2010 e l'assegnazione di un termine per presentare una replica.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti (DTF 135 II 22 consid. 1; 135 V 98 consid. 1 e rinvii).

1.1 Il giudizio impugnato concerne una procedura ricorsuale in materia di pianificazione del territorio. Giusta l'art. 82 lett. a LTF il Tribunale federale giudica i ricorsi contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico. Questo rimedio è dato anche nel campo del diritto edilizio e della pianificazione del territorio, come è qui il caso. La LTF non prevede infatti un'eccezione al riguardo e l'art. 34 cpv. 1 LPT stabilisce che i rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale (cfr. DTF 133 II 400 consid. 2.1, 409 consid. 1.1).

1.2 Il ricorrente ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (art. 89 cpv. 1 lett. a LTF) e, quale proprietario del fondo oggetto della restrizione di interesse pubblico, è direttamente toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modifica (art. 89 cpv. 1 lett. b e c LTF). Presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 LTF) contro una decisione pronunciata in una causa di diritto pubblico (art. 82 lett. a LTF), da un'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), il gravame adempie i citati presupposti di ammissibilità.

2.
2.1 Secondo l'art. 90 LTF il ricorso al Tribunale federale è ammissibile contro le decisioni che pongono fine al procedimento. Giusta l'art. 91 LTF, il ricorso è inoltre ammissibile contro le decisioni parziali, ossia che concernono soltanto talune conclusioni, se queste possono essere giudicate indipendentemente dalle altre (lett. a), o che pongono fine al procedimento solo per una parte dei litisconsorti (lett. b). Eccettuati i casi disciplinati dall'art. 92 LTF, il ricorso contro le decisioni pregiudiziali e incidentali, notificate separatamente, è per contro ammissibile unicamente se possono causare un pregiudizio irreparabile o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (art. 93 cpv. 1 lett. a e b LTF).

2.2 Riguardo alla zona AP litigiosa, la risoluzione governativa, confermata dalla Corte cantonale con il giudizio impugnato, ha in sostanza approvato nel principio il vincolo di "area di socializzazione". Ha tuttavia ritenuto insufficiente la regolamentazione delle zone AP-EP ed ha in particolare negato l'approvazione del generico art. 46 cpv. 2 NAPR, imponendo al Comune di adottare le specifiche disposizioni pianificatorie, e in particolare i parametri edilizi, per ogni singola zona destinata ad attrezzature ed edifici di interesse pubblico. Su questi aspetti, l'autorità cantonale non ha quindi approvato il piano regolatore, rinviandolo in sostanza al Comune per l'adozione di una variante. Sul contenuto di questa variante, il Comune beneficia ancora di un margine di apprezzamento.

2.3 La decisione impugnata non è quindi una decisione finale, poiché non pone fine al procedimento (cfr. art. 90 LTF), ma lascia ancora aperta perlomeno la regolamentazione specifica dell'utilizzazione prevista per il comparto in cui è inserito il fondo del ricorrente. Non è nemmeno una decisione parziale giusta l'art. 91 LTF, siccome non si tratta manifestamente di un caso di applicazione dell'art. 91 lett. b LTF (decisione che pone fine al procedimento soltanto per una parte dei litisconsorti), né sono adempiute le condizioni dell'art. 91 lett. a LTF (decisione che concerne soltanto talune conclusioni, se queste possono essere giudicate indipendentemente dalle altre). In quest'ultimo caso, occorre infatti che l'autorità si pronunci a titolo definitivo su una o più domande giudicabili a titolo indipendente (cumulo di azioni). Non si è per contro confrontati con una decisione parziale, quando, come in concreto, l'autorità statuisce su taluni aspetti materiali di un'unica domanda (DTF 133 V 477 consid. 4.1.2). Questa prassi si scosta pertanto dalla previgente giurisprudenza in materia di ricorso di diritto amministrativo, che riconosceva una decisione parziale, con effetti di natura finale, laddove il giudizio impugnato risolveva
definitivamente un aspetto di principio dell'oggetto litigioso (DTF 134 II 137 consid. 1.3; 133 V 477 consid. 4.1.3). In concreto, le autorità cantonali non hanno statuito a titolo definitivo su talune domande giudicabili a titolo indipendente, bensì su determinate censure concernenti l'unico oggetto del litigio, costituito dal vincolo AP a carico del fondo part. n. 577 (cfr. DTF 134 III 426 consid. 1.2; 133 V 477 consid. 4.3). Il ricorrente stesso sostiene del resto che la conoscenza dei parametri edificatori sarebbe un presupposto irrinunciabile per esaminare l'attendibilità del vincolo. In tali circostanze, la sentenza impugnata costituisce una decisione incidentale, che può essere oggetto di un ricorso diretto al Tribunale federale solo alle condizioni poste dall'art. 93 LTF (DTF 133 V 477 consid. 4.2; sentenza 1C_251/2008 del 16 dicembre 2008 consid. 2.2-2.4).

2.4 Secondo l'art. 93 cpv. 1 LTF il ricorso contro una decisione incidentale è ammissibile se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b). Queste condizioni di ammissibilità, il cui adempimento deve di principio essere dimostrato dal ricorrente (DTF 134 III 426 consid. 1.2 in fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura. Se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra quindi nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2).
Il ricorrente non adduce di subire un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF, che non è comunque ravvisabile nel semplice prolungamento della procedura o nell'aumento dei costi collegati alla causa (DTF 134 II 137 consid. 1.3.1; 133 V 477 consid. 5.2.1 e 5.2.2). D'altra parte, egli stesso rileva che, per statuire con cognizione di causa sul vincolo litigioso, occorrerebbe conoscere le specifiche disposizioni previste nella variante di piano regolatore, completando in tal senso gli atti dell'incarto. Non spetta tuttavia al Tribunale federale eseguire in questa sede accertamenti riguardanti fatti nuovi (cfr. art. 99 LTF). A maggior ragione, ove si consideri che il contenuto della variante non può essere esaminato da questa Corte prima dell'approvazione da parte dell'autorità cantonale (DTF 135 II 22 consid. 1.2.1 e 1.3). Un accoglimento del gravame in esame non comporterebbe del resto immediatamente una decisione finale suscettibile di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa giusta l'art. 93 cpv. 1 lett. b LTF, ritenuto che la variante richiesta dall'autorità cantonale dovrà comunque essere adottata dal Comune, anche con riferimento all'utilizzazione di tutte le altre zone AP-EP
previste, e contro la stessa saranno di nuovo aperte le vie di ricorso.

2.5 Visto l'esito del gravame, l'assunzione di ulteriori prove in questa sede e una replica da parte del ricorrente non si giustificano.

3.
Ne segue che il ricorso è inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono quindi poste a carico del ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Municipio di Claro, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 22 gennaio 2010

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:

Féraud Gadoni

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 91 Decisioni parziali - Il ricorso è ammissibile contro una decisione che:
^a	concerne soltanto talune conclusioni, se queste possono essere giudicate indipendentemente dalle altre;
^b	pone fine al procedimento soltanto per una parte dei litisconsorti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 92 Decisioni pregiudiziali e incidentali sulla competenza e la ricusazione - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente e concernenti la competenza o domande di ricusazione.
²	Tali decisioni non possono più essere impugnate ulteriormente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.