1C_36/2020 - 2020-08-20 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 36/2020

Urteil vom 20. August 2020

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Müller,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lukas Wolfer,

gegen

Gemeinde Davos.

Gegenstand
Vorbescheid in Bausachen,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
vom 25. November 2019 (R 18 70).

Sachverhalt:

A.
Die A.________ AG ersuchte die Gemeinde Davos am 16. Juli 2018, im Hinblick auf den Umbau mit Aufstockung bzw. Erweiterung des von ihr erworbenen Hotels B.________ auf Parzelle Nr. 5434, um eine vorläufige Beurteilung dreier Baurechtsfragen betreffend eine Ausnützungsübertragung von Parzelle Nr. 576, allenfalls von den Parzellen Nr. 581 und Nr. 5367 auf die Bauparzelle Nr. 5434, sowie eine Ausnützungserhöhung zu Gunsten der Bauparzelle. Der Kleine Landrat der Gemeinde Davos lehnte eine Ausnützungsübertragung und -erhöhung mit Stellungnahme vom 31. Juli 2018 ab, da die abgebenden Parzellen nicht an die Bauparzelle angrenzten bzw. die Bauparzelle nicht im Bereich mit erhöhter Ausnützungsmöglichkeit liege.

Gegen diese Stellungnahme erhob die A.________ AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und ersuchte die Gemeinde Davos gleichzeitig um Wiedererwägung.

Nachdem der Kleine Landrat das Wiedererwägungsgesuch am 29. Januar 2019 abgewiesen und seine Stellungnahme vom 31. Juli 2018 bestätigt hatte, wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, die Beschwerde der A.________ AG mit Urteil vom 25. November 2019 ab.

B.
Gegen dieses Urteil gelangt die A.________ AG mit Eingabe vom 27. Januar 2020 an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils sowie die Einladung des Kleinen Landrats der Gemeinde Davos, zwei der drei Fragen zu ihren Gunsten zu beantworten.

Das Verwaltungsgericht und die Gemeinde Davos beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und verweisen auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil. Die entsprechenden Eingaben wurden der Beschwerdeführerin zur Kenntnisnahme zugestellt.

Erwägungen:

1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die Zulässigkeit der Beschwerde von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 145 I 121 E. 1 S. 124; 135 II 22 E. 1 S. 24 mit Hinweis).

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Rechtsmittelentscheid, mit dem die Beschwerde gegen die vorläufige Beurteilung im Sinne von Art. 41 der Raumplanungsverordnung für den Kanton Graubünden vom 24. Mai 2005 (KRVO/GR; BR 801.110) des Kleinen Landrats der Gemeinde Davos vom 31. Juli 2018 abgewiesen wurde. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff . BGG).

1.2. Der Begriff des Entscheids im Sinne von Art. 82 lit. a BGG umfasst einerseits die Verfügung gemäss Art. 5 VwVG, andererseits aber auch das Anfechtungsobjekt der staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 OG, wie es von der Praxis definiert worden war (vgl. BGE 135 II 22 E. 1.2 S. 24; Urteil 2C 272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.2; je mit Hinweisen). Entscheidend ist dabei, dass über Rechte und Pflichten mit Rechtsverbindlichkeit entschieden wird, d.h. dass der Entscheid oder die Verfügung die Rechtsstellung des Einzelnen in irgend einer Weise berührt und ihn verbindlich zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichtet oder sonst wie seine Rechtsbeziehungen zum Staat verbindlich festlegt (BGE 145 I 121 E. 1.1.2 S. 125; 138 I 6 E. 1.2 S. 11 f.; 135 II 30 E. 1.1 S. 32; 135 II 22 E. 1.2 S. 24). Kein zulässiges Anfechtungsobjekt stellt demgegenüber eine interne Verwaltungshandlung oder allgemeine Verwaltungspraxis ohne konkrete Rechtswirkungen dar (BGE 145 I 121 E. 1.1.2 S. 125; 136 II 415 E. 1.1 S. 417; Urteil 2C 272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.2; je mit Hinweisen).

Bei Beschwerden gegen Rechtsmittelentscheide ist immer auch die Rechtsnatur des ursprünglich angefochtenen Akts zu berücksichtigen. Auf eine Beschwerde nach Art. 82 lit. a BGG ist nur dann einzutreten, wenn der ursprüngliche Akt entweder selbst die Anforderungen an einen Entscheid im Sinne von Art. 82 lit. a BGG erfüllt oder wenn er die Rechtsstellung der betroffenen Person berührt (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 11b zu Art. 82 BGG).

1.3. Gemäss Art. 41 Abs. 1 KRVO/GR kann die kommunale Baubehörde vor der Einreichung eines Baugesuchs um eine vorläufige Beurteilung wesentlicher Punkte des Bauvorhabens ersucht werden. Die vorläufige Beurteilung gibt weder den Gesuchstellenden Anspruch auf Erteilung der Baubewilligung noch bindet sie die entscheidende Behörde bei der Beurteilung des ordentlichen Baugesuchs und allfälliger Einsprachen (Art. 41 Abs. 3 KRVO/GR).

1.4. Die Vorinstanz erwog, trotz fehlender Bindungswirkung sei eine Anfechtung von Stellungnahmen im Sinne von Art. 41 KRVO/GR nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung zulässig, wenn nicht zu erwarten sei, dass die Baubehörde im Rahmen eines formellen Baugesuchs anders entscheiden würde als bei der vorläufigen Beurteilung. Dies sei hier unstrittig der Fall.

1.5. Die Beschwerdeführerin argumentiert, wäre ihr die Ausnützungsübertragung sowie der Ausnützungsbonus entgegen der vorinstanzlichen Auffassung zu gewähren, wäre es nicht haltbar, wenn die Baubehörde ein entsprechendes Baugesuch abweisen würde. Durch einen bundesgerichtlichen Entscheid würden ihr der Aufwand und die Kosten für die Erstellung eines vollständigen Baugesuchs sowie das Durchlaufen des anschliessenden Instanzenzugs erspart. Damit liesse sich ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vermeiden. Zu beachten sei in ihrem Fall, dass noch kein Baugesuch ausgearbeitet worden sei und die gesamten Planungsarbeiten noch bevorstehen würden. Im Übrigen sei eine letztinstanzliche Beurteilung auch im Lichte von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG geboten.

1.6. Aus dem Ausgeführten ergibt sich, dass der vorläufigen Beurteilung gemäss anwendbarem kantonalem Recht keine Verbindlichkeit zukommt. Daran vermag nichts zu ändern, dass die Vorinstanz auf die dagegen erhobene Beschwerde eingetreten ist und in der Sache entschieden hat. Insbesondere lässt dieser Umstand die dem vorliegenden Verfahren zu Grunde liegende vorläufige Beurteilung des Kleinen Landrats nicht zu einem verbindlichen, unter bestimmten Voraussetzungen beim Bundesgericht anfechtbaren baurechtlichen Vorentscheid werden (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3 S. 33 ff.; Urteile 1C 177/2019 vom 8. Oktober 2019; 1C 444/2012 vom 27. Februar 2013 E. 1.1; je mit Hinweisen), wovon die Beschwerdeführerin angesichts ihrer Argumentation offenbar ausgeht. Die vorläufige Beurteilung des Kleinen Landrats kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gar keine bindende Wirkung haben, da die einspracheberechtigten Personen dabei nicht einbezogen wurden und grundsätzlich damit zu rechnen ist, dass unter Berücksichtigung derer Einwände im Baubewilligungsverfahren ein von der Rechtsauskunft abweichender Entscheid ergeht (Urteile 1C 598/2018 vom 18. Oktober 2019 E. 3.4; 1C 205/2015 vom 29. Oktober 2015 E. 5.4). Auch ein bundesgerichtlicher Entscheid in
der Sache würde daran im Übrigen nichts zu ändern vermögen.

1.7. Da es dem angefochtenen Urteil damit an seiner Verbindlichkeit fehlt, kommt ihm keine Entscheidqualität im Sinne von Art. 82 lit. a BGG zu (vgl. oben E. 1.2).

Gleichzeitig ist auch nicht ersichtlich, inwiefern das hier angefochtene Urteil in (grund-) rechtlich geschützte Positionen der Beschwerdeführerin eingreifen soll und deshalb auf die Beschwerde einzutreten wäre (vgl. BERNHARD WALDMANN, a.a.O., N. 13 zu Art. 82 BGG); ganz abgesehen davon, dass das ordentliche Baubewilligungsverfahren noch bevorsteht und die vorläufig beurteilten Fragen dabei erneut behandelt und dannzumal rechtsverbindlich entschieden werden, wogegen der Beschwerdeführerin der Rechtsweg offenstehen wird.

2.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Gemeinde Davos und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 20. August 2020

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Das präsidierende Mitglied: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 29 Esame - 1 Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
¹	Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza.
²	In caso di dubbio, procede a uno scambio di opinioni con l'autorità che presume competente.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.87 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.