Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal


Abteilung I

A-7368/2014

Urteil vom 19. Februar 2015

Richter André Moser (Vorsitz),

Richterin Kathrin Dietrich,
Besetzung
Richterin Marie-Chantal May Canellas,

Gerichtsschreiber Bernhard Keller.

Mike Wieland,

Parteien Schuhmacherei, Monbijoustrasse 39, 3011 Bern,

Beschwerdeführer,

gegen

Eidgenössischer Datenschutz- und

Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB,

Feldeggweg 1, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Rechtsverzögerung.

Sachverhalt:

A.
Am 3. Oktober 2013 gelangte Mike Wieland mit einem Gesuch um Auskunft nach dem Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) an das Sekretariat der Wettbewerbskommission WEKO. Er verlangte darin eine Kopie der kompletten wissenschaftlichen Arbeit, die zu einem bestimmten Brief an ihn geführt hat. Der Antwort der WEKO vom 29. Oktober 2013 kann entnommen werden, dass die zuständige Sachbearbeiterin des Sekretariats vorgängig ein Memorandum verfasst und dieses dann als Basis für das Schreiben an Mike Wieland verwendet hat. Bei diesem Memorandum habe es sich indes um eine nicht fertiggestellte, interne Arbeitsnotiz gehandelt, deren Inhalt in dem Umfang in das Schreiben eingeflossen sei, in dem er relevant gewesen sei. Die Notiz sei zum persönlichen Gebrauch bestimmt gewesen und gelte deshalb nicht als amtliches Dokument, auf welches das BGÖ anwendbar sei. Weitere wissenschaftliche Arbeiten im Sinne des Gesuchs von Mike Wieland lägen nicht vor. Auf sein Zugangsgesuch könne daher nicht eingetreten werden.

B.
Mike Wieland reichte darauf am 18. November 2013 beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten EDÖB sinngemäss einen Schlichtungsantrag ein. Der EDÖB bestätigte den Eingang dieses Antrags postwendend und teilte Mike Wieland mit, es werde ein Schlichtungsverfahren nach Art. 13 f

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 13 Médiation - 1 Toute personne peut déposer une demande en médiation:
1	Toute personne peut déposer une demande en médiation:
a	lorsque sa demande d'accès à des documents officiels est limitée, différée ou refusée;
b	lorsque l'autorité n'a pas pris position sur sa demande dans les délais;
c	lorsque l'autorité, après l'avoir entendue selon l'art. 11, entend accorder l'accès aux documents malgré son opposition.
2	La demande en médiation est déposée par écrit auprès du Préposé fédéral à la protection des données et à la transparence (PFPDT) dans un délai de 20 jours à compter de la date de réception de la prise de position de l'autorité ou à l'échéance des délais fixés à l'autorité pour prendre position.13
3	Lorsque la médiation aboutit, l'affaire est classée.

. BGÖ eröffnet. Leider könne dieses wahrscheinlich nicht innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist von 30 Tagen durchgeführt werden. Er bemühe sich jedoch, den Schlichtungsantrag innert angemessener Frist zu behandeln und werde Mike Wieland über den weiteren Verlauf des Verfahrens gerne informieren. Mit Schreiben vom 21. Februar 2014 setzte Mike Wieland dem EDÖB zur Erledigung der Angelegenheit eine Nachfrist bis 7. März 2014. Werde die Frist wieder nicht eingehalten, werde er sich überlegen, wegen Rechtsverweigerung vorzugehen.

C.
Mit Eingabe vom 18. Dezember 2014 erhebt Mike Wieland (nachfolgend: Beschwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde wegen Rechtsverzögerung. Er stellt folgende Begehren:

"1. Lieferfrist für die Akten (gem. Beschwerde BGÖ), spätestens Freitag 27. Februar 2015.

2. Verfahrenskosten zu Lasten Staat, oder...

3. ... falls (wider Erwarten) doch Kosten zu meinen Lasten gehen sollten: unentgeltliche Rechtspflege"

Zur Begründung führt der Beschwerdeführer aus, die gesetzliche Frist zur Beantwortung von Anfragen nach BGÖ sei schon lange abgelaufen. Er habe zweimal telefonischen Kontakt gehabt, wobei er vorerst um Geduld gebeten worden sei und man ihm beim zweiten Mal erklärt habe, wie hoffnungslos überlastet der EDÖB sei und wie Beschwerden priorisiert würden.

D.
In seiner Vernehmlassung vom 27. Januar 2015 führt der EDÖB (nachfolgend: Vorinstanz) unter anderem aus, die Evaluation des BGÖ habe ergeben, dass es dem EDÖB mit den ihm zur Verfügung stehenden Ressourcen nicht möglich sei, die Schlichtungsverfahren innert der gesetzlich vorgesehenen Frist von 30 Tagen zu bearbeiten. In der Folge sei die Aufhebung bzw. Anpassung dieser Frist diskutiert worden. Da eine Revision des Gesetzes zu diesem Zeitpunkt nicht in Frage gekommen sei, habe der Bundesrat im Rahmen einer Änderung der Verordnung über das Öffentlichkeitsgesetz der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VGBÖ, SR 152.31) eine Bestimmung eingefügt, die es dem EDÖB erlaube, unter bestimmten Voraussetzungen die starre Frist von Art. 14

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 14 Recommandation - Lorsque la médiation n'aboutit pas, le PFPDT14 établit une recommandation écrite à l'attention des participants à la procédure dans les 30 jours qui suivent la réception de la demande en médiation.

BGÖ zu verlängern. Damit sei anerkannt worden, dass die gesetzliche Frist in den meisten Fällen zu kurz und praktisch nicht durchsetzbar sei.

E.
Der Beschwerdeführer äussert sich in seinen Bemerkungen vom 7. Februar 2015 zu einzelnen Punkten der Vernehmlassung.

F.
Auf weitergehende Ausführungen und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Gemäss Art. 31

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 31 Principe - Le Tribunal administratif fédéral connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)20.

des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
1	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
2	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
3	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions - 1 Le recours est irrecevable contre:

VGG vorliegt. Als Vorinstanzen gelten gestützt auf Art. 33 Bst. d

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:

VGG unter anderen die der Bundeskanzlei administrativ zugeordneten Dienststellen der Bundesverwaltung. Die Beschwerde gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung ist gemäss Art. 46a

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 46a - Le recours est recevable si, sans en avoir le droit, l'autorité saisie s'abstient de rendre une décision sujette à recours ou tarde à le faire.

und Art. 50 Abs. 2

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50 - 1 Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
1	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
2	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

VwVG jederzeit zulässig.

1.1 Der Bundesrat wählt den EDÖB in Anwendung von Art. 26 Abs. 1

SR 235.1 Loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD) LPD Art. 26 Restrictions au droit d'accès - 1 Le responsable du traitement peut refuser, restreindre ou différer la communication des renseignements dans les cas suivants:
1	Le responsable du traitement peut refuser, restreindre ou différer la communication des renseignements dans les cas suivants:
a	une loi au sens formel le prévoit, notamment pour protéger un secret professionnel;
b	les intérêts prépondérants d'un tiers l'exigent;
c	la demande d'accès est manifestement infondée notamment parce qu'elle poursuit un but contraire à la protection des données ou est manifestement procédurière.
2	Il est au surplus possible de refuser, de restreindre ou de différer la communication des renseignements dans les cas suivants:
a	lorsque le responsable du traitement est une personne privée et que les conditions suivantes sont remplies:
a1	ses intérêts prépondérants l'exigent,
a2	il ne communique pas les données à un tiers.
b	lorsque le responsable du traitement est un organe fédéral:
b1	si un intérêt public prépondérant, en particulier la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse, l'exige, ou
b2	si la communication des informations est susceptible de compromettre une enquête, une instruction ou une procédure judiciaire ou administrative.
3	Les entreprises appartenant au même groupe ne sont pas considérées comme des tiers au sens de l'al. 2, let. a, ch. 28.
4	Le responsable du traitement indique le motif pour lequel il refuse, restreint ou diffère la communication des informations.

des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1). Art. 26 Abs. 2

SR 235.1 Loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD) LPD Art. 26 Restrictions au droit d'accès - 1 Le responsable du traitement peut refuser, restreindre ou différer la communication des renseignements dans les cas suivants:
1	Le responsable du traitement peut refuser, restreindre ou différer la communication des renseignements dans les cas suivants:
a	une loi au sens formel le prévoit, notamment pour protéger un secret professionnel;
b	les intérêts prépondérants d'un tiers l'exigent;
c	la demande d'accès est manifestement infondée notamment parce qu'elle poursuit un but contraire à la protection des données ou est manifestement procédurière.
2	Il est au surplus possible de refuser, de restreindre ou de différer la communication des renseignements dans les cas suivants:
a	lorsque le responsable du traitement est une personne privée et que les conditions suivantes sont remplies:
a1	ses intérêts prépondérants l'exigent,
a2	il ne communique pas les données à un tiers.
b	lorsque le responsable du traitement est un organe fédéral:
b1	si un intérêt public prépondérant, en particulier la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse, l'exige, ou
b2	si la communication des informations est susceptible de compromettre une enquête, une instruction ou une procédure judiciaire ou administrative.
3	Les entreprises appartenant au même groupe ne sont pas considérées comme des tiers au sens de l'al. 2, let. a, ch. 28.
4	Le responsable du traitement indique le motif pour lequel il refuse, restreint ou diffère la communication des informations.

DSG ordnet den EDÖB administrativ der Bundeskanzlei zu; Anhang 1 Bst. A Ziff. 2.1.1 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1) erklärt den EDÖB zur Verwaltungseinheit der dezentralen Bundesverwaltung; dieser gilt daher als Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.

1.2 Anfechtungsobjekt der Rechtsverweigerungsbeschwerde bildet das unrechtmässige Verzögern, mithin das Fehlen einer anfechtbaren Verfügung, auf deren Erlass ein Anspruch des Rechtssuchenden besteht. Gemäss Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bilden die einzelnen Schritte des Verfahrens für den Zugang zu amtlichen Dokumenten insofern ein unteilbares Ganzes, als die Art. 10 ff

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 10 Demande d'accès - 1 La demande d'accès à des documents officiels est adressée à l'autorité qui les a produits ou qui les a reçus en tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à la présente loi.
1	La demande d'accès à des documents officiels est adressée à l'autorité qui les a produits ou qui les a reçus en tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à la présente loi.
2	Le Conseil fédéral peut prévoir une procédure spéciale pour l'accès aux documents officiels des représentations suisses à l'étranger et des missions auprès d'organisations internationales.
3	La demande doit être formulée de manière suffisamment précise.
4	Le Conseil fédéral règle les modalités de la procédure:
a	il tient compte des besoins particuliers des médias;
b	il peut prévoir d'autres modalités d'accès lorsqu'un grand nombre de demandes portent sur les mêmes documents;
c	il peut prolonger les délais de traitement des demandes nécessitant un surcroît important de travail.

. BGÖ die Beurteilung eines Gesuchs mittels Verfügung innert der gesetzlichen Fristen sicherstellen sollen. Dazu ist im Falle gescheiterter Mediationsbemühungen auch die fristgerechte Abgabe einer Empfehlung durch den EDÖB unerlässlich (BVGE 2014/6 E. 1.2.3; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-6037/2011 vom 15. Mai 2012 E. 1.5.4, A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 1.2.3 und A-6032/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 2.2 mit Hinweisen).

1.3 Vorliegend ist die WEKO auf das Zugangsgesuch von Mike Wieland nicht eingetreten. Der EDÖB hätte als Folge des vom Gesuchsteller daraufhin bei ihm gestellten Antrags eine Schlichtungsverhandlung einberufen bzw. spätestens 30 Tage nach Empfang des Schlichtungsantrags eine Empfehlung abgeben müssen. Indem er dies bis heute unterlassen hat, nimmt er dem Gesuchsteller die Möglichkeit, von der WEKO gestützt auf Art. 15

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 15 Décision - 1 Le demandeur ou la personne qui a été entendue peut demander dans les dix jours qui suivent la réception de la recommandation que l'autorité rende une décision selon l'art. 5 PA15.
1	Le demandeur ou la personne qui a été entendue peut demander dans les dix jours qui suivent la réception de la recommandation que l'autorité rende une décision selon l'art. 5 PA15.
2	Au surplus, l'autorité rend une décision si, en dérogation à la recommandation:
a	elle entend limiter, différer ou refuser le droit d'accès;
b	elle entend accorder l'accès à un document officiel dont la consultation est susceptible de porter atteinte à la sphère privée de tiers.
3	Une décision est rendue dans un délai de 20 jours à compter de la date de réception de la recommandation ou de la requête en décision au sens de l'al. 1.

BGÖ eine Verfügung zu verlangen und gegen diese gegebenenfalls beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde zu führen. Ursache der dergestalt verzögerten Verfügung und somit Gegenstand der Beschwerde wegen Rechtsverzögerung ist daher das Verhalten des EDÖB (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 1.2.4 mit Hinweisen).

1.4 Der Beschwerdeführer ist Partei des vorinstanzlichen Verfahrens; sein Interesse an der Feststellung einer Rechtsverzögerung ist ein aktuelles und praktisches. Er ist daher gestützt auf Art. 48 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque:
1	A qualité pour recourir quiconque:
a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

VwVG in diesem Rahmen zur Beschwerde berechtigt. Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf seine Beschwerde grundsätzlich einzutreten. Nicht eingetreten werden kann auf die Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer mit seinem Begehren 1 das Ansetzen einer Lieferfrist für die Akten verlangt. Ein solches Begehren betrifft nicht das vorliegende Verfahren wegen Rechtsverzögerung und befindet sich ausserhalb des Streitgegenstandes.

2.
Art. 29 Abs. 1

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.

der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verleiht jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist. Die Behörde verstösst gegen diese verfassungsmässige Garantie, wenn sie nicht innert der in einem Gesetz vorgeschriebenen Frist entscheidet oder wenn sie verhindert, dass der Entscheid rechtzeitig getroffen werden kann (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6032/2009 vom 16. Dezember 2009 E. 3).

2.1 Das BGÖ enthält mit Bezug auf die einzelnen Verfahrensschritte klare und zwingende Fristen. Während der EDÖB seine Empfehlung innert 30 Tagen abzugeben hat (Art. 14

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 14 Recommandation - Lorsque la médiation n'aboutit pas, le PFPDT14 établit une recommandation écrite à l'attention des participants à la procédure dans les 30 jours qui suivent la réception de la demande en médiation.

BGÖ), ist die Verfügung der Behörde binnen 20 Tagen nach Empfang der Empfehlung zu erlassen (Art. 15 Abs. 3

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 15 Décision - 1 Le demandeur ou la personne qui a été entendue peut demander dans les dix jours qui suivent la réception de la recommandation que l'autorité rende une décision selon l'art. 5 PA15.
1	Le demandeur ou la personne qui a été entendue peut demander dans les dix jours qui suivent la réception de la recommandation que l'autorité rende une décision selon l'art. 5 PA15.
2	Au surplus, l'autorité rend une décision si, en dérogation à la recommandation:
a	elle entend limiter, différer ou refuser le droit d'accès;
b	elle entend accorder l'accès à un document officiel dont la consultation est susceptible de porter atteinte à la sphère privée de tiers.
3	Une décision est rendue dans un délai de 20 jours à compter de la date de réception de la recommandation ou de la requête en décision au sens de l'al. 1.

BGÖ). Ein Gesuchsteller kann daher sowohl vom EDÖB als auch - bei Vorliegen einer Empfehlung - von der Behörde ein fristgerechtes Handeln verlangen. Das Verhalten des EDÖB verletzt, wie gezeigt (E. 1.3), den Anspruch des Beschwerdeführers auf Erlass einer Empfehlung bzw. letztlich einer Verfügung.

2.2 Seit dem 1. Juli 2011 enthält die Öffentlichkeitsverordnung einen neuen Art. 12a betreffend Schlichtungsanträge, die eine besonders aufwändige Bearbeitung erfordern. Danach kann der EDÖB in solchen Fällen die Frist für das Schlichtungsverfahren oder den Erlass einer Empfehlung angemessen verlängern (Art. 12a Abs. 2

SR 152.31 Ordonnance du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration (Ordonnance sur la transparence, OTrans) - Ordonnance sur la transparence OTrans Art. 12a Demandes en médiation nécessitant un surcroît important de travail - (art. 10, al. 4, let. c, 13 et 14 LTrans)
1	Une demande en médiation nécessite un surcroît important de travail pour le PFPDT, notamment:10
a	lorsqu'elle porte sur des documents particulièrement nombreux ou complexes;
b	lorsqu'elle pose des questions juridiques, techniques ou politiques particulièrement ardues.
2	Lorsqu'une demande en médiation nécessite un surcroît important de travail pour le PFPDT, celui-ci peut prolonger d'une durée raisonnable le délai pour mener à terme la médiation ou établir la recommandation.11

VBGÖ).

2.2.1 Die Vorinstanz bringt in ihrer Vernehmlassung diesbezüglich vor, sie habe eine grosse Anzahl von Schlichtungsverfahren durchzuführen, die eine besonders aufwändige Bearbeitung im Sinne dieser Bestimmung erforderten. Da sie die Schlichtungsanträge in der Regel chronologisch nach deren Eingangsdatum behandle, führten Fristverlängerungen für komplexe Fälle aufgrund der ungenügenden Ressourcen des EDÖB zwangsläufig auch zu einer längeren Bearbeitungszeit für die übrigen Fälle. Eine strikte Anwendung von Art. 12a

SR 152.31 Ordonnance du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration (Ordonnance sur la transparence, OTrans) - Ordonnance sur la transparence OTrans Art. 12a Demandes en médiation nécessitant un surcroît important de travail - (art. 10, al. 4, let. c, 13 et 14 LTrans)
1	Une demande en médiation nécessite un surcroît important de travail pour le PFPDT, notamment:10
a	lorsqu'elle porte sur des documents particulièrement nombreux ou complexes;
b	lorsqu'elle pose des questions juridiques, techniques ou politiques particulièrement ardues.
2	Lorsqu'une demande en médiation nécessite un surcroît important de travail pour le PFPDT, celui-ci peut prolonger d'une durée raisonnable le délai pour mener à terme la médiation ou établir la recommandation.11

VBGÖ, also das Einhalten der Frist von 30 Tagen für Schlichtungsverfahren, die keine besonders aufwändige Bearbeitung erforderten, würde zu deren vorgezogenen Behandlung und zu einem Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit führen. Im Ergebnis würde sich dadurch die Bearbeitung von besonders aufwändigen Schlichtungsverfahren, die erfahrungsgemäss häufiger von öffentlichem Interesse seien als einfache Fälle, unverhältnismässig verzögern. Somit erfordere die Summe der momentan hängigen Schlichtungsverfahren insgesamt eine besonders aufwändige Bearbeitung. Bezugnehmend auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach unter Umständen die Prioritätenordnung gestützt auf das Verhalten der Antragstellenden anzupassen sei (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 2.3), sei festzuhalten, dass lediglich ein telefonischer Kontakt zwischen dem Beschwerdeführer und einem Sachbearbeiter des EDÖB im Zusammenhang mit dem vorliegend relevanten Schlichtungsverfahren im Geschäftsverwaltungssystem dokumentiert sei. In diesem Telefongespräch sei nicht zum Ausdruck gekommen, dass der Beschwerdeführer seinen Schlichtungsantrag prioritär behandelt haben möchte.

2.2.2 Der Beschwerdeführer hält dem in seinen Bemerkungen vom 7. Februar 2015 entgegen, es sei müssig, nach Rechtfertigungen für die Verzögerung zu suchen, da sein Schlichtungsantrag nicht als besonders aufwändig zu betrachten sei. Sodann hege er den Verdacht, dass die Telefonate des Sachbearbeiters des EDÖB den Zweck hätten abzuklären, ob man Schlichtungsanträge zu den Akten legen könne, in der Hoffnung, sie würden versanden.

2.2.3 Der Telefonnotiz vom 27. Februar 2014 (Vernehmlassungsbeilage 6) ist zu entnehmen, dass der Sachbearbeiter des EDÖB den Beschwerdeführer über die zeitlichen Rückstände und die mangelnden persönlichen Ressourcen der Vorinstanz orientierte. Der Beschwerdeführer soll dafür Verständnis gezeigt und versichert haben, keine Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde einzureichen; er solle nur kontaktiert werden, wenn sein Dossier an der Reihe sei. In einem gewissen Widerspruch dazu steht freilich ein Schreiben vom 21. Februar 2014, in dem der Beschwerdeführer der Vorinstanz zur Erledigung der Angelegenheit eine Nachfrist bis 7. März 2014 setzt und erklärt, sich zu überlegen, wegen Rechtsverweigerung vorzugehen, sollte die Frist wieder nicht eingehalten werden. Wie es sich damit verhält, kann letztlich offen bleiben. Denn die Vorinstanz war spätestens in dem Zeitpunkt, als der Beschwerdeführer dann tatsächlich am 18. Dezember 2014 eine Beschwerde wegen Rechtsverzögerung erhob, verpflichtet, die Prioritätenordnung gestützt auf die konkreten Umstände des Einzelfalls zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. Hatte die Vorinstanz vorerst keinen zwingenden Anlass, die Behandlung des Schlichtungsantrags des Beschwerdeführers vom 18. November 2013 zeitlich vorzuziehen, so sieht die Ausgangslage seit dem 18. Dezember 2014 anders aus. Nachdem der Beschwerdeführer über ein Jahr lang Geduld gezeigt hat, war er endgültig nicht mehr damit einverstanden, dass sein Antrag ungeachtet der gesetzlichen Frist von 30 Tagen weiterhin unbehandelt blieb. Entsprechend ist er auf seine ursprüngliche Absicht, keine Beschwerde wegen Rechtsverzögerung einzureichen bzw. damit noch zuzuwarten, zurückgekommen und hat mit dem Erheben einer entsprechenden Beschwerde zum Ausdruck gebracht, dass er nun - immerhin mehr als ein Jahr nach Einreichung seines Schlichtungsantrags - auf dessen Behandlung drängt. Damit unterscheidet er sich nunmehr von anderen Gesuchstellern, deren Anträge ebenfalls beim EDÖB hängig sind, sodass sich eine zeitlich vorgezogene Behandlung seines Schlichtungsverfahrens mit dem Rechtsgleichheitsgebot vereinbaren lässt. Dem EDÖB ist folglich eine Frist zur Durchführung des Verfahrens anzusetzen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-363/2010 vom 1. März 2010 E. 2.3 in fine).

3.
Zusammenfassend ist die Rechtsverzögerungsbeschwerde, soweit auf sie eingetreten werden kann (vgl. oben E. 1.4), gutzuheissen und die Vorinstanz anzuweisen, gestützt auf den Schlichtungsantrag des Beschwerdeführers vom 18. November 2013 bis zum 29. Mai 2015 ein Schlichtungsverfahren durchzuführen.

4.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei (Art. 63 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
1	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
2	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
3	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
4	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
5	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

VwVG). Soweit auf die Beschwerde nicht eingetreten wird, unterliegt zwar der Beschwerdeführer; es wäre indessen unverhältnismässig im Sinn von Art. 6 Bst. b

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 6 Remise des frais de procédure - Les frais de procédure peuvent être remis totalement ou partiellement à une partie ne bénéficiant pas de l'assistance judiciaire prévue à l'art. 65 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative4 lorsque:
a	le recours est réglé par un désistement ou une transaction sans avoir causé un travail considérable;
b	pour d'autres motifs ayant trait au litige ou à la partie en cause, il ne paraît pas équitable de mettre les frais de procédure à la charge de celle-ci.

des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2), ihm hierfür Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die unterliegende Vorinstanz trägt als Bundesbehörde keine Kosten (Art. 63 Abs. 2

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63 - 1 En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
1	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
2	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
3	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
4	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
5	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

VwVG). Damit sind keine Verfahrenskosten zu erheben, womit der Eventualantrag betreffend unentgeltliche Rechtspflege gemäss Begehren 3 der Beschwerde gegenstandslos wird.

Dem obsiegenden Beschwerdeführer stünde eine Parteientschädigung für ihm erwachsene und verhältnismässig hohe Kosten zu (Art. 64 Abs. 1

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
1	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
2	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
3	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
4	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
5	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

VwVG und Art. 7

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe - 1 La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
1	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
2	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
3	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
4	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
5	L'art. 6a s'applique par analogie.7

VGKE). Da er indes weder anwaltlich vertreten ist noch solche Kosten geltend macht oder nachweist, ist von der Zusprechung einer Parteientschädigung abzusehen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Rechtsverzögerungsbeschwerde wird, soweit darauf eingetreten werden kann, gutgeheissen und die Vorinstanz angewiesen, gestützt auf den Schlichtungsantrag des Beschwerdeführers vom 18. November 2013 bis zum 29. Mai 2015 ein Schlichtungsverfahren durchzuführen.

2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Ref-Nr. 31-0398; Einschreiben)

- die Bundeskanzlei (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

André Moser Bernhard Keller

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b	contre les actes normatifs cantonaux;
c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1bis	Lorsqu'une procédure en matière civile a été menée en anglais devant l'autorité précédente, les mémoires peuvent être rédigés en anglais.15
2	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.16 17
3	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
4	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique18. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
a	le format du mémoire et des pièces jointes;
b	les modalités de la transmission;
c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.19
5	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
6	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
7	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

BGG).

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