Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

2D 2/2013

Urteil vom 18. Juni 2013

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Donzallaz,
Gerichtsschreiber Winiger.

Verfahrensbeteiligte
X.________ AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Jon Andri Moder,

gegen

Y.________ AG,
Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Schnyder,

Stiftung Z.________, Spital W.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Pierluigi Schaad.

Gegenstand
Submission,

Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer,
vom 18. Dezember 2012.

Sachverhalt:

A.
Auf die Ausschreibung der Baumeisterarbeiten für den Neubau des Spitals W.________ in A.________/GR im offenen Verfahren gingen Offerten unter anderem der X.________ AG, B.________/GL, zum Preis von Fr. 6'989'607.20 und der Y.________ AG, C.________/GR, zum Preis von Fr. 7'198'091.70 bzw. von derselben als Pauschalangebot zum Preis von Fr. 6'980'000.-- ein. Bei Gleichheit in den Kriterien Qualität und Termine stellte die Vergabebehörde Stiftung Z.________ allein auf den Preis ab und vergab den Auftrag am 9. Oktober 2012 an die Y.________ AG für ihr Pauschalangebot.

B.
Die gegen diesen Beschluss erhobene Beschwerde der X.________ AG wies das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden mit Urteil vom 18. Dezember 2012 ab. Der Werkvertrag zwischen der Vergabestelle und der Zuschlagsempfängerin über die Baumeisterarbeiten wurde am 11. Januar 2013 abgeschlossen.

C.
Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 1. Februar 2013 beantragt die X.________ AG dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 18. Dezember 2012 sei aufzuheben und der Zuschlag für die Baumeisterarbeiten am Neubau Spital W.________ sei ihr zu erteilen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Subeventualiter beantragt sie, es sei die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Urteils festzustellen. Gerügt wird eine unvollständige und Art. 29

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
1	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
2	Les parties ont le droit d'être entendues.
3	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

BV verletzende Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht.

D.
Mit Verfügung vom 26. Februar 2013 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, die Stiftung Z.________ sowie die Y.________ AG beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Erwägungen:

1.

1.1. Das ordentliche Rechtsmittel der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen nur zulässig, wenn die in Art. 83 lit. f Ziff. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
c1	l'entrée en Suisse,
c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
c3	l'admission provisoire,
c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
c5	les dérogations aux conditions d'admission,
c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
f	les décisions en matière de marchés publics:
fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
i	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
n	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
n1	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
n2	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
n3	les permis d'exécution;
o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
q1	l'inscription sur la liste d'attente,
q2	l'attribution d'organes;
r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
s1	...
s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

und 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
c1	l'entrée en Suisse,
c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
c3	l'admission provisoire,
c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
c5	les dérogations aux conditions d'admission,
c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
f	les décisions en matière de marchés publics:
fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
i	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
n	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
n1	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
n2	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
n3	les permis d'exécution;
o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
q1	l'inscription sur la liste d'attente,
q2	l'attribution d'organes;
r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
s1	...
s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

BGG genannten beiden Bedingungen (Erreichen des Schwellenwerts sowie Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung) kumulativ erfüllt sind (BGE 137 II 313 E. 1.1.1 S. 315 f. mit Hinweisen), was vorliegend unstreitig nicht der Fall ist. Zulässig bleibt damit, da es sich um den Entscheid einer kantonalen Instanz handelt, einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 113 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours constitutionnels contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance qui ne peuvent faire l'objet d'aucun recours selon les art. 72 à 89.

. BGG, als welche die Beschwerdeführerin ihre Eingabe richtigerweise auch bezeichnet.

1.2. Die Beschwerdeführerin, welche am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und als unterlegene Bewerberin mit der günstigsten Offerte im Falle einer Gutheissung ihres Rechtsmittels eine reelle Chance auf den Zuschlag hätte, ist durch den angefochtenen Entscheid in rechtlich geschützten Interessen betroffen und insofern im Sinne von Art. 115 lit. b

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

BGG zur Verfassungsbeschwerde legitimiert (vgl. Urteil 2D 50/2009 vom 25. Februar 2010 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen).

Nicht entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass zwischen der Vergabebehörde und der Zuschlagsempfängerin bereits ein Vertrag abgeschlossen worden ist. Zwar wird die Gültigkeit des Vertrages durch die Gutheissung der Beschwerde eines Konkurrenten nicht berührt, doch behält die übergangene Bewerberin insofern ein aktuelles und praktisches Interesse am Verfahren, als das Bundesgericht aufgrund der Sonderbestimmung von Art. 9 Abs. 3

SR 943.02 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI) LMI Art. 9 Voies de droit - 1 Les restrictions à la liberté d'accès au marché doivent faire l'objet de décisions.24
1	Les restrictions à la liberté d'accès au marché doivent faire l'objet de décisions.24
2	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours devant une autorité indépendante de l'administration. Dans le domaine des marchés publics, cela vaut:
a	pour les marchés dont la valeur est égale ou supérieure à la valeur seuil qui, selon le droit cantonal ou intercantonal, est applicable à la procédure sur invitation;
b	pour la décision d'inscrire un soumissionnaire sur une liste ou de l'en radier et pour le prononcé d'une sanction;
c	lorsqu'il est fait grief que, selon les dispositions applicables, le marché doit faire l'objet d'un appel d'offres public.25
2bis	La Commission de la concurrence peut, pour faire constater qu'une décision restreint indûment l'accès au marché, déposer un recours.26
3	Si, en matière de marchés publics, un recours est fondé et qu'un contrat a déjà été passé avec le soumissionnaire, l'instance de recours se borne à constater dans quelle mesure la décision contestée viole le droit déterminant.27
4	Pour les décisions rendues par des organes de la Confédération, les dispositions générales de la procédure administrative fédérale sont applicables.

des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM; SR 943.02) in diesem Falle wenigstens die Bundesrechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids festzustellen hat, um der Betroffenen die allfällige Geltendmachung von Schadenersatz zu ermöglichen (vgl. BGE 137 II 313 E. 1.2.2 S. 317; 131 I 153 E. 1.2 S. 157; 125 II 86 E. 5b S. 97 f.). Das Subeventualbegehren ist daher zulässig, während auf das Hauptbegehren nicht eingetreten werden kann.

1.3. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann einzig die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden (Art. 116

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 116 Motifs de recours - Le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels.

BGG). Dabei gilt das sog. Rügeprinzip (Art. 117

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 117 Procédure de recours - Les art. 90 à 94, 99, 100, 102, 103, al. 1 et 3, 104, 106, al. 2, et 107 à 112 s'appliquent par analogie à la procédure du recours constitutionnel.

in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
1	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

BGG) : Der Beschwerdeführer muss in seiner Eingabe dartun, welche verfassungsmässigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen; auf rein appellatorische Kritik tritt es nicht ein (BGE 133 II 396 E. 3.1 S. 399). Wird ein Verstoss gegen das Willkürverbot geltend gemacht, muss der Beschwerdeführer dartun, dass und inwieweit der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 133 II 396 E. 3.2 S. 400 mit Hinweis). Soweit sich die Beschwerdeführerin auf eine rein deskriptive Sachverhaltsschilderung aus eigener Sicht beschränkt (vgl. namentlich Ziff. 9 ff. der Beschwerdeschrift), ist ihren Vorbringen demnach nicht weiter nachzugehen (vgl. dazu auch E. 2.2 hiernach).

2.

2.1. Die Beschwerdeführerin rügt vorab, die Vorinstanz habe durch eine unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts die verfassungsmässigen Verfahrensgarantien gemäss Art. 29

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
1	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
2	Les parties ont le droit d'être entendues.
3	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

BV "in krasser Weise" verletzt. Die Vorinstanz lege mit keinem Satz dar, welche Behauptungen der Parteien sie als erwiesen erachte und welchen Sachverhalt sie ihrem Entscheid zugrunde gelegt habe.

2.2. Gemäss Art. 118 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 118 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
1	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2	Il peut rectifier ou compléter les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 116.

BGG legt das Bundesgericht seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat. Es kann davon nur abweichen, wenn die Sachverhaltsfeststellung unter Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts zustande kam (Art. 118 Abs. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 118 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
1	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
2	Il peut rectifier ou compléter les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis en violation du droit au sens de l'art. 116.

und Art. 116

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 116 Motifs de recours - Le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels.

BGG), was der Beschwerdeführer präzise geltend zu machen hat (Art. 117

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 117 Procédure de recours - Les art. 90 à 94, 99, 100, 102, 103, al. 1 et 3, 104, 106, al. 2, et 107 à 112 s'appliquent par analogie à la procédure du recours constitutionnel.

in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
1	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
2	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

BGG; vgl. BGE 133 III 439 E. 3.2 S. 445). Ob die Beschwerde diesen Anforderungen zu genügen vermag, kann in Hinblick auf das Folgende offen gelassen werden.

Es mag zwar zutreffen, dass die Sachverhaltsdarstellung im angefochtenen Entscheid eher knapp ausgefallen ist. Indessen ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid hinreichend klar, aus welchen Gründen und gestützt auf welchen Sachverhalt die Vorinstanz die Beschwerde abgewiesen hat. Im Übrigen bedeutet der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
1	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
2	Les parties ont le droit d'être entendues.
3	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

BV bzw. die daraus resultierende Begründungspflicht nicht, dass sich eine Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen muss; sie kann sich vielmehr auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 V 351 E. 4.2 S. 355 mit Hinweis), was für das hier angefochtene Urteil zweifellos zutrifft.

3.

3.1. Gemäss Art. 22 lit. c des Submissionsgesetzes [des Kantons Graubünden] vom 10. Februar 2004 (SubG/GR; BR 803.300) wird ein Anbieter u.a. dann vom Verfahren ausgeschlossen, wenn er ein Angebot einreicht, das unvollständig ist oder den Anforderungen der Ausschreibung nicht entspricht. Art. 20 der Submissionsverordnung [des Kantons Graubünden] vom 25. Mai 2004 (SubV/GR; BR 803.310) hält unter der Marginalie "Unternehmervarianten" sodann fest, dass es den Anbietern frei steht, zusätzlich zum Grundangebot Vorschläge für Varianten einzureichen (Abs. 1). Der Auftraggeber kann diese Möglichkeit in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen beschränken oder ausschliessen (Abs. 2).

3.2. Das Bundesgericht prüft die Anwendung des kantonalen Submissionsrechts durch die kantonale Rechtsmittelinstanz nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür; dasselbe gilt für die Interpretation der Ausschreibungsunterlagen, die von der zuständigen Behörde vorgenommene Beurteilung der offerierten Leistungen auf der Grundlage der Vergabekriterien und für die Feststellung des Sachverhalts im Allgemeinen (vgl. Urteile 2D 34/2010 vom 23. Februar 2011 E. 2.1; 2D 87/2008 vom 10. November 2008 E. 2; BGE 125 II 86 E. 6 S. 98 f. mit Hinweisen).

3.3. Im angefochtenen Entscheid hat die Vorinstanz festgestellt, dass die von der Beschwerdegegnerin und Zuschlagsempfängerin eingereichte Pauschalofferte (hier als Variante zur Offerte mit den Einheitspreisen) für Fr. 6'980'000.-- als Unternehmervariante im Sinne von Art. 20

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
1	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
2	Les parties ont le droit d'être entendues.
3	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SubV zu werten sei und dementsprechend nicht im Sinne von Art. 22 lit. c SubG vom Verfahren ausgeschlossen werden müsse. Zur Begründung führte sie aus, es sei unbestritten, dass allein auf die kantonalen Vorschriften bzw. die kantonale Praxis abzustellen sei. Das Verwaltungsgericht habe 2007 in einem Urteil eine ähnliche Pauschalofferte für zulässig erklärt und es gäbe keinen Grund, im vorliegenden Fall anders zu entscheiden.

3.4. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die Vorinstanz habe hier willkürlich angenommen, ein reines Pauschalangebot sei als Unternehmervariante zulässig. In Lehre und Rechtsprechung sei zwar umstritten, ob als Variante auch ein von den Ausschreibungsunterlagen abweichender Vergütungsmodus, insbesondere ein Pauschal- oder Globalangebot, zusätzlich zum Grundangebot nach Einheitspreisen vorgeschlagen werden könne. Im Kanton Graubünden bestehe jedoch eine gefestigte Praxis, wonach ein reines Pauschalangebot als ausschreibungswidrig zu betrachten und damit auszuschliessen sei.

3.4.1. Die Rügen der Beschwerdeführerin überzeugen nicht: So räumt sie selber ein, dass das Bundesgericht es im Einzelfall nicht als willkürlich erachtet habe, wenn ein abweichendes Vergütungsangebot als Unternehmervariante qualifiziert wird. Im vorliegenden Fall erklärt das kantonale Recht (Art. 20 SubV/GR) Unternehmervarianten ausdrücklich für zulässig und auch aus den Ausschreibungsunterlagen ergibt sich nichts anderes. Zudem lässt sich dem "Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton Graubünden" (Stand 22. April 2010) in Ziff. 8.15 entnehmen, dass Pauschalpreisangebote als Unternehmervarianten zulässig sind. Sodann bezieht sich die von der Beschwerdeführerin ins Feld geführte konstante Praxis der Vorinstanz offensichtlich noch auf das alte (kantonale) Submissionsrecht; dagegen hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 16. August 2007 E. 3b (U 07 58) in Bezug auf das totalrevidierte Submissionsgesetz vom 10. Februar 2004 festgehalten, dass Pauschalangebote nicht generell ungültig seien. Demnach kann der Beschwerdeführerin auch nicht gefolgt werden, wenn sie ausführt, aus Gründen der Rechtssicherheit müsse die bisherige kantonale Praxis, wonach ein reines Pauschalangebot unzulässig sei, auch im vorliegenden Fall angewendet
werden, zumal hier kein reines Pauschalangebot vorliegt, sondern die Zuschlagsempfängerin auch ein Grundangebot mit Einheitspreisen eingereicht hat.

3.4.2. Wenn also die Vorinstanz annimmt, es seien nicht nur in Bezug auf die angebotenen Leistungen, sondern auch bei den Modalitäten der Bezahlung Varianten zulässig, kann somit von einer Verletzung des Willkürverbots keine Rede sein (vgl. Urteile 2P.111/2003 vom 21. Januar 2004 E. 4.1.1; 2P.54/2006 vom 8. März 2006 E. 2). Daran ändert nichts, dass aus den etwas unklaren Erwägungen in Ziff. 8.6 des oben erwähnten Handbuchs durchaus auch gegenteilige Schlüsse gezogen werden könnten.

3.5. Die Beschwerdeführerin führt weiter aus, selbst wenn man Pauschalpreisangebote als zulässig erachten wollte, habe die Vorinstanz in willkürlicher Weise das berücksichtigte Pauschalangebot mit ihrem Einheitsangebot verglichen. Das Beschwerdeverfahren habe nämlich ergeben, dass Ausmassreserven von 3 % eingerechnet worden seien, was der Vergabebehörde nicht bewusst gewesen sei. Im Ergebnis habe die Vorinstanz einen Zuschlagsentscheid bestätigt, bei dem nicht das wirtschaftlich günstigste Angebot berücksichtigt worden sei.

3.5.1. Dazu ist vorab Folgendes festzuhalten: S oweit es im Vergaberecht um Fragen der Bewertung der eingelangten Angebote geht, auferlegt sich das Bundesgericht in seiner Prüfung eine gewisse Zurückhaltung, zumal schon die Vorinstanz über einen erheblichen Beurteilungsspielraum verfügt. Vor Bundesgericht geht es um die Würdigung eines Bewertungsvorgangs in einem Bereich, der nicht selten besondere fachtechnische Kenntnisse erfordert (Urteil 2P.14/2007 vom 3. September 2007 E. 2.4). Zudem gilt es regelmässig die örtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen, die das kantonale Gericht besser zu überblicken vermag (BGE 135 I 302 E. 1.2 S. 305; 127 I 164 E. 3c S. 172; 125 II 86 E. 6 S. 98 f.; Urteile 2D 49/2011 vom 25. September 2012 E. 1.4.2; 2C 660/2011 vom 9. Februar 2012 E. 1.5).

3.5.2. Die Vorinstanz hat ausgeführt, die Vergabestelle habe ihr weites Ermessen nicht überschritten, indem sie die Vergleichbarkeit der Offerten zu Einheitspreisen mit der Pauschalvariante bejahte und letzterer aufgrund des tieferen Realisationspreises und der geringeren Gefahr der Kostenüberschreitung den Vorzug gab (vgl. angefochtener Entscheid E. 2d). Dieser Schluss ist im Rahmen einer Willkürprüfung - sofern die Begründungsanforderungen (vgl. E. 1.3 hiervor) überhaupt erfüllt sind - nicht zu beanstanden. Soweit die Beschwerdeführerin sich auf das Schreiben des Ingenieurbüros V.________ vom 31. Oktober 2012 bezieht, kann diesem entnommen werden, dass lediglich in Bezug auf drei Positionen der Stützmauer eine Ausmassreserve von ca. 3 % (Reservebetrag total Fr. 2'939.--) enthalten war; tatsächlich resultierte aber gar keine Reserve bzw. wurde diese konsumiert, weil die Erhöhung der Mauer definitiv realisiert wurde.

4.
Die Beschwerde erweist sich nach dem Gesagten als unbegründet und ist abzuweisen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 65 f

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
1	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
2	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
3	Son montant est fixé en règle générale:
a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
4	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
a	des prestations d'assurance sociale;
b	des discriminations à raison du sexe;
c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
5	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

. BGG). Diese hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren ausserdem angemessen zu entschädigen (Art. 68

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

BGG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegenden Vergabestelle wird keine Parteientschädigung zugesprochen (Art. 68 Abs. 3

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 7'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 7'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 18. Juni 2013
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Winiger