1C_166/2019 - 2019-07-17 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 166/2019

Urteil vom 17. Juli 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Haag,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Verfahrensbeteiligte
A. und B. C.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft,
Regierungsgebäude, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal.

Gegenstand
Baubewilligungsverfahren/Baustopp,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht, Präsidentin, vom 22. Februar 2019
(810 18 302).

Sachverhalt:

A.
Die Gemeindeverwaltung Therwil zeigte dem Bauinspektorat des Kantons Basel-Landschaft (BIT) am 10. August 2018 an, dass auf der ausserhalb des Baugebiets gelegenen Parzelle Nr. 1494, Grundbuch Therwil, mit dem Bau einer Plattform auf einem Baum begonnen worden war. Diese Arbeiten wurden - offenbar mit dem Einverständnis der Grundeigentümer - von den im benachbarten Baugebiet wohnhaften A. und B. C.________ veranlasst. Das BIT ordnete mit Verfügung vom 27. August 2018 die sofortige Baueinstellung an, untersagte sämtliche Bauarbeiten unter Strafandrohung bis zum Vorliegen einer Baubewilligung und setzte eine Frist bis zum 30. September 2018 für die Einreichung eines Baugesuchs oder den Rückbau.

B.
A. und B. C.________ fochten die Verfügung des BIT beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft an. Dieser wies die Beschwerde am 20. November 2018 ab, unter Ansetzung einer Frist für das Baugesuch oder den Rückbau bis zum 14. Dezember 2018.
Diesen Entscheid zogen A. und B. C.________ an das Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, weiter. Die Abteilungspräsidentin wies die Beschwerde mit Urteil vom 22. Februar 2019 ab. In diesem Rahmen gewährte sie nochmals Frist bis zum 25. März 2019 für die nachträgliche Einreichung eines Baugesuchs oder für den Rückbau.

C.
Mit Beschwerde vom 18. März 2019 gegen das kantonsgerichtliche Urteil beantragen A. und B. C.________ die Aufhebung der Einstellungsverfügung.
Die kantonale Bau- und Umweltschutzdirektion ersucht namens des Regierungsrats um Abweisung der Beschwerde. Die Präsidentin der Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht des Kantonsgerichts erklärt Verzicht auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerdeführer haben innert angesetzter Frist keine Gegenbemerkungen eingereicht.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Materie des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund fällt. Das Rechtsmittel der Beschwerdeführer ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff . BGG) entgegenzunehmen. Diese haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als betroffene Bauherrschaft zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.2. Anfechtbar ist nur das Urteil des Kantonsgerichts (sog. Devolutiveffekt). Daher kann dem Antrag der Beschwerdeführer auf Aufhebung des erstinstanzlichen Entscheids nicht stattgegeben werden. Immerhin gelten Entscheide unterer Instanzen als inhaltlich mitangefochten (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.2 S. 543 mit Hinweis).

1.3. Fraglich ist weiter die Zulässigkeit der Beschwerde gemäss den Art. 90 ff . BGG. Nach den Erwägungen der Vorinstanz ist von Amtes wegen ein Baubewilligungsverfahren hinsichtlich der fraglichen Plattform bei unbenutztem Ablauf der festgelegten Frist für ein Baugesuch oder den Rückbau durchzuführen. Das vorinstanzliche Urteil entfaltet somit keine eigenständige Wirkung, sondern steht im Zusammenhang mit einem bevorstehenden Baubewilligungsverfahren als Hauptverfahren. Deshalb weist das angefochtene Urteil den Charakter eines Zwischenentscheids nach Art. 93 Abs. 1 BGG auf (vgl. BGE 141 III 395 E. 2.2 S. 397 f.; 139 V 339 E. 3.2 S. 341; je mit Hinweisen, zur Abgrenzung zwischen End- und Zwischenentscheiden nach dem Bundesgerichtsgesetz).
Gegen einen solchen Zwischenentscheid ist die Beschwerde an das Bundesgericht nur zulässig, wenn dieser einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Nach der Rechtsprechung obliegt es dem Beschwerdeführer darzutun, inwiefern die Voraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt sind, es sei denn, ihr Vorliegen springe geradezu in die Augen; ansonsten ist auf die Beschwerde mangels hinreichender Begründung nicht einzutreten (vgl. BGE 137 III 324 E. 1.1 S. 328 f. mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall enthält die Beschwerdeschrift keine Äusserungen zu diesen Voraussetzungen. Ob die Anforderungen von Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt sind bzw. ob die Beschwerde insoweit an einem erheblichen Begründungsmangel leidet, kann offenbleiben, weil die Beschwerde in der Sache nicht durchzudringen vermag, wie im Folgenden darzulegen ist.

2.

2.1. Der angefochtene Zwischenentscheid hat Anordnungen im Hinblick auf ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren (wie Baueinstellung und Fristansetzung zur Vorlage eines Baugesuchs) und damit vorsorgliche Massnahmen zum Gegenstand. Mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen kann nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte vorgebracht werden (Art. 98 BGG). Hierfür gilt das Rügeprinzip: Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten nicht von Amtes wegen, sondern nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist. Dabei gelten qualifizierte Begründungsanforderungen. Die Beschwerdeführer müssen darlegen, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze der angefochtene Entscheid inwiefern verletzen soll. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (vgl. BGE 145 I 26 E. 1.3 S. 30; 143 II 283 E. 1.2.2 S. 286). Im Rahmen von Art. 98 BGG kommt eine Berichtigung oder Ergänzung des Sachverhalts nur dann in Frage, wenn die kantonale Instanz verfassungsmässige Rechte verletzt hat (vgl. BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398).

2.2. Die Vorinstanz stützt sich auf § 137 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 (RBG; SGS 400). Nach dieser Vorschrift wird die Baueinstellung oder nötigenfalls ein Benutzungsverbot unter Strafandrohung verfügt, wenn mit den Bauarbeiten unberechtigterweise begonnen wird oder Bauten nicht den genehmigten Plänen entsprechend oder entgegen gesetzlichen Vorschriften gebaut oder genutzt werden. Der behördliche Baustopp bezweckt nach der Vorinstanz, den Ist-Zustand zu schützen und die Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zu sichern. Die Prüfung der Frage, ob die Baubewilligungspflicht effektiv verletzt wurde oder der Umfang der Baubewilligung überschritten wird, gehöre ins nachfolgende Hauptverfahren. Die einstellende Behörde dürfe sich mit einer summarischen Untersuchung begnügen. Die Vorinstanz hat ihre Prüfung auf die Frage beschränkt, ob auf den ersten Blick mit Sicherheit auszuschliessen ist, dass die fragliche Baute der Baubewilligungspflicht unterliegt. Dies hat sie verneint.

2.3. Nach den Erwägungen der Vorinstanz bildet die umstrittene Plattform eine mit dem Baum verbundene Holzkonstruktion mit einer Dimension von ca. 2,50 m x 3,00 m. Diese Fahrnisbaute sei nicht nur kurzzeitig aufgestellt worden. Besonders im Winter sei sie weitherum sichtbar. Wie sich der Prozessgeschichte des angefochtenen Urteils weiter entnehmen lässt, haben die Beschwerdeführer dieses Vorhaben als Baumhaus für ihre Tochter ausserhalb des Baugebiets in Angriff genommen. Die Beschwerdeführer präzisieren die Konstruktionsweise, relativieren die Sichtbarkeit und behaupten, die Plattform sei für den Baum verträglich. Die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz zur Plattform stehen nicht in klarem Widerspruch zur aktenkundigen Situation und sind nicht willkürlich (Art. 9 BV). Die Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführer sind unbehelflich.

2.4. Die Beschwerdeführer bestreiten eine Baubewilligungspflicht für ihr Kleinvorhaben und werfen der Vorinstanz einen Ermessensmissbrauch vor. Verfassungsrechtlich ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz mit dem angefochtenen Urteil nicht abschliessend über die Baubewilligungspflicht entschieden, sondern bloss eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage angestellt hat. Die Parzelle Nr. 1494 liegt unbestrittenermassen in einer Reservezone ohne festgelegte Nutzung. Diese gilt nach der Vorinstanz als Nichtbauzone und untersteht somit den Vorschriften von Art. 16 ff . und Art. 24 ff . RPG (SR 700). Die Beschwerdeführer setzen sich nicht mit dem von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang zitierten Urteil des Bundesgerichts 1C 285/2007 vom 22. Mai 2008 auseinander. Der Zweck der Baute spielt auf einem solchen Grundstück eine erhebliche Rolle bei der vorliegend zu überprüfenden, summarischen Beurteilung. Die Plattform dient einer Freizeitaktivität, die keinen relevanten Bezug zu einer landwirtschaftlichen Nutzung im Sinne von Art. 16 ff . RPG aufweist. Im vorliegenden Verfahrensstadium bestehen willkürfrei genügende Anhaltspunkte für eine Baubewilligungspflicht, ohne dass dadurch der Ausgang des vorbehaltenen
Baubewilligungsverfahrens vorweggenommen wird. Hingegen kommt es nicht darauf an, ob eine Baubewilligung für ein vergleichbares Vorhaben in einer Bauzone erforderlich ist.

2.5. Ferner rügen die Beschwerdeführer eine Schlechterstellung im Verhältnis zu Hochsitzen für die Jagd. Solche werden nach ihrer Darstellung vom Kanton in der Landwirtschaftszone toleriert. Die Vorinstanz hat eine Baubewilligungspflicht bei Hochsitzen für die Jagd nicht ausgeschlossen. Die Beschwerdeführer nennen keine stichhaltigen Anhaltspunkte, dass Hochsitze für Jagdzwecke in der Landwirtschaftszone ohne Baubewilligung erstellt werden. Unter diesen Umständen geht die entsprechende Verfassungsrüge fehl, soweit darauf einzutreten ist (vgl. oben E. 2.1).

3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer für das Gerichtsverfahren unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Präsidentin, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. Juli 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 16 Zone agricole - 1 Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
¹	Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
^a	i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura;
^b	i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura.
²	Per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue.
³	Nelle loro pianificazioni, i Cantoni tengono conto in maniera adeguata delle diverse funzioni della zona agricola.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.