1C_166/2019 - 2019-07-17 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 166/2019

Urteil vom 17. Juli 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Kneubühler, Haag,
Gerichtsschreiber Kessler Coendet.

Verfahrensbeteiligte
A. und B. C.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft,
Regierungsgebäude, Rathausstrasse 2, 4410 Liestal.

Gegenstand
Baubewilligungsverfahren/Baustopp,

Beschwerde gegen das Urteil des Kantonsgerichts
Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und
Verwaltungsrecht, Präsidentin, vom 22. Februar 2019
(810 18 302).

Sachverhalt:

A.
Die Gemeindeverwaltung Therwil zeigte dem Bauinspektorat des Kantons Basel-Landschaft (BIT) am 10. August 2018 an, dass auf der ausserhalb des Baugebiets gelegenen Parzelle Nr. 1494, Grundbuch Therwil, mit dem Bau einer Plattform auf einem Baum begonnen worden war. Diese Arbeiten wurden - offenbar mit dem Einverständnis der Grundeigentümer - von den im benachbarten Baugebiet wohnhaften A. und B. C.________ veranlasst. Das BIT ordnete mit Verfügung vom 27. August 2018 die sofortige Baueinstellung an, untersagte sämtliche Bauarbeiten unter Strafandrohung bis zum Vorliegen einer Baubewilligung und setzte eine Frist bis zum 30. September 2018 für die Einreichung eines Baugesuchs oder den Rückbau.

B.
A. und B. C.________ fochten die Verfügung des BIT beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft an. Dieser wies die Beschwerde am 20. November 2018 ab, unter Ansetzung einer Frist für das Baugesuch oder den Rückbau bis zum 14. Dezember 2018.
Diesen Entscheid zogen A. und B. C.________ an das Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, weiter. Die Abteilungspräsidentin wies die Beschwerde mit Urteil vom 22. Februar 2019 ab. In diesem Rahmen gewährte sie nochmals Frist bis zum 25. März 2019 für die nachträgliche Einreichung eines Baugesuchs oder für den Rückbau.

C.
Mit Beschwerde vom 18. März 2019 gegen das kantonsgerichtliche Urteil beantragen A. und B. C.________ die Aufhebung der Einstellungsverfügung.
Die kantonale Bau- und Umweltschutzdirektion ersucht namens des Regierungsrats um Abweisung der Beschwerde. Die Präsidentin der Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht des Kantonsgerichts erklärt Verzicht auf eine Vernehmlassung.
Die Beschwerdeführer haben innert angesetzter Frist keine Gegenbemerkungen eingereicht.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer Materie des öffentlichen Rechts, die unter keinen Ausschlussgrund fällt. Das Rechtsmittel der Beschwerdeführer ist als Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff . BGG) entgegenzunehmen. Diese haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und sind als betroffene Bauherrschaft zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.2. Anfechtbar ist nur das Urteil des Kantonsgerichts (sog. Devolutiveffekt). Daher kann dem Antrag der Beschwerdeführer auf Aufhebung des erstinstanzlichen Entscheids nicht stattgegeben werden. Immerhin gelten Entscheide unterer Instanzen als inhaltlich mitangefochten (vgl. BGE 136 II 539 E. 1.2 S. 543 mit Hinweis).

1.3. Fraglich ist weiter die Zulässigkeit der Beschwerde gemäss den Art. 90 ff . BGG. Nach den Erwägungen der Vorinstanz ist von Amtes wegen ein Baubewilligungsverfahren hinsichtlich der fraglichen Plattform bei unbenutztem Ablauf der festgelegten Frist für ein Baugesuch oder den Rückbau durchzuführen. Das vorinstanzliche Urteil entfaltet somit keine eigenständige Wirkung, sondern steht im Zusammenhang mit einem bevorstehenden Baubewilligungsverfahren als Hauptverfahren. Deshalb weist das angefochtene Urteil den Charakter eines Zwischenentscheids nach Art. 93 Abs. 1 BGG auf (vgl. BGE 141 III 395 E. 2.2 S. 397 f.; 139 V 339 E. 3.2 S. 341; je mit Hinweisen, zur Abgrenzung zwischen End- und Zwischenentscheiden nach dem Bundesgerichtsgesetz).
Gegen einen solchen Zwischenentscheid ist die Beschwerde an das Bundesgericht nur zulässig, wenn dieser einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Nach der Rechtsprechung obliegt es dem Beschwerdeführer darzutun, inwiefern die Voraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt sind, es sei denn, ihr Vorliegen springe geradezu in die Augen; ansonsten ist auf die Beschwerde mangels hinreichender Begründung nicht einzutreten (vgl. BGE 137 III 324 E. 1.1 S. 328 f. mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall enthält die Beschwerdeschrift keine Äusserungen zu diesen Voraussetzungen. Ob die Anforderungen von Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt sind bzw. ob die Beschwerde insoweit an einem erheblichen Begründungsmangel leidet, kann offenbleiben, weil die Beschwerde in der Sache nicht durchzudringen vermag, wie im Folgenden darzulegen ist.

2.

2.1. Der angefochtene Zwischenentscheid hat Anordnungen im Hinblick auf ein nachträgliches Baubewilligungsverfahren (wie Baueinstellung und Fristansetzung zur Vorlage eines Baugesuchs) und damit vorsorgliche Massnahmen zum Gegenstand. Mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen kann nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte vorgebracht werden (Art. 98 BGG). Hierfür gilt das Rügeprinzip: Das Bundesgericht prüft die Verletzung von Grundrechten nicht von Amtes wegen, sondern nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist. Dabei gelten qualifizierte Begründungsanforderungen. Die Beschwerdeführer müssen darlegen, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze der angefochtene Entscheid inwiefern verletzen soll. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen (vgl. BGE 145 I 26 E. 1.3 S. 30; 143 II 283 E. 1.2.2 S. 286). Im Rahmen von Art. 98 BGG kommt eine Berichtigung oder Ergänzung des Sachverhalts nur dann in Frage, wenn die kantonale Instanz verfassungsmässige Rechte verletzt hat (vgl. BGE 133 III 393 E. 7.1 S. 398).

2.2. Die Vorinstanz stützt sich auf § 137 Abs. 1 des kantonalen Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 (RBG; SGS 400). Nach dieser Vorschrift wird die Baueinstellung oder nötigenfalls ein Benutzungsverbot unter Strafandrohung verfügt, wenn mit den Bauarbeiten unberechtigterweise begonnen wird oder Bauten nicht den genehmigten Plänen entsprechend oder entgegen gesetzlichen Vorschriften gebaut oder genutzt werden. Der behördliche Baustopp bezweckt nach der Vorinstanz, den Ist-Zustand zu schützen und die Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zu sichern. Die Prüfung der Frage, ob die Baubewilligungspflicht effektiv verletzt wurde oder der Umfang der Baubewilligung überschritten wird, gehöre ins nachfolgende Hauptverfahren. Die einstellende Behörde dürfe sich mit einer summarischen Untersuchung begnügen. Die Vorinstanz hat ihre Prüfung auf die Frage beschränkt, ob auf den ersten Blick mit Sicherheit auszuschliessen ist, dass die fragliche Baute der Baubewilligungspflicht unterliegt. Dies hat sie verneint.

2.3. Nach den Erwägungen der Vorinstanz bildet die umstrittene Plattform eine mit dem Baum verbundene Holzkonstruktion mit einer Dimension von ca. 2,50 m x 3,00 m. Diese Fahrnisbaute sei nicht nur kurzzeitig aufgestellt worden. Besonders im Winter sei sie weitherum sichtbar. Wie sich der Prozessgeschichte des angefochtenen Urteils weiter entnehmen lässt, haben die Beschwerdeführer dieses Vorhaben als Baumhaus für ihre Tochter ausserhalb des Baugebiets in Angriff genommen. Die Beschwerdeführer präzisieren die Konstruktionsweise, relativieren die Sichtbarkeit und behaupten, die Plattform sei für den Baum verträglich. Die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz zur Plattform stehen nicht in klarem Widerspruch zur aktenkundigen Situation und sind nicht willkürlich (Art. 9 BV). Die Sachverhaltsrügen der Beschwerdeführer sind unbehelflich.

2.4. Die Beschwerdeführer bestreiten eine Baubewilligungspflicht für ihr Kleinvorhaben und werfen der Vorinstanz einen Ermessensmissbrauch vor. Verfassungsrechtlich ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz mit dem angefochtenen Urteil nicht abschliessend über die Baubewilligungspflicht entschieden, sondern bloss eine summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage angestellt hat. Die Parzelle Nr. 1494 liegt unbestrittenermassen in einer Reservezone ohne festgelegte Nutzung. Diese gilt nach der Vorinstanz als Nichtbauzone und untersteht somit den Vorschriften von Art. 16 ff . und Art. 24 ff . RPG (SR 700). Die Beschwerdeführer setzen sich nicht mit dem von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang zitierten Urteil des Bundesgerichts 1C 285/2007 vom 22. Mai 2008 auseinander. Der Zweck der Baute spielt auf einem solchen Grundstück eine erhebliche Rolle bei der vorliegend zu überprüfenden, summarischen Beurteilung. Die Plattform dient einer Freizeitaktivität, die keinen relevanten Bezug zu einer landwirtschaftlichen Nutzung im Sinne von Art. 16 ff . RPG aufweist. Im vorliegenden Verfahrensstadium bestehen willkürfrei genügende Anhaltspunkte für eine Baubewilligungspflicht, ohne dass dadurch der Ausgang des vorbehaltenen
Baubewilligungsverfahrens vorweggenommen wird. Hingegen kommt es nicht darauf an, ob eine Baubewilligung für ein vergleichbares Vorhaben in einer Bauzone erforderlich ist.

2.5. Ferner rügen die Beschwerdeführer eine Schlechterstellung im Verhältnis zu Hochsitzen für die Jagd. Solche werden nach ihrer Darstellung vom Kanton in der Landwirtschaftszone toleriert. Die Vorinstanz hat eine Baubewilligungspflicht bei Hochsitzen für die Jagd nicht ausgeschlossen. Die Beschwerdeführer nennen keine stichhaltigen Anhaltspunkte, dass Hochsitze für Jagdzwecke in der Landwirtschaftszone ohne Baubewilligung erstellt werden. Unter diesen Umständen geht die entsprechende Verfassungsrüge fehl, soweit darauf einzutreten ist (vgl. oben E. 2.1).

3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführer für das Gerichtsverfahren unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft und dem Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, Präsidentin, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. Juli 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Der Gerichtsschreiber: Kessler Coendet

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 16 Zones agricoles - 1 Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
¹	Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
^a	les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture;
^b	les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture.
²	Il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
³	Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 24 Exceptions prévues hors de la zone à bâtir - En dérogation à l'art. 22, al. 2, let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation si:
^a	l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination;
^b	aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.