1C_346/2023 - 2024-12-16 - Procédure administrative - Öffentlichkeitsprinzip; Gesuch um Zugang zu amtlichen Akten

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 346/2023

Urteil vom 16. Dezember 2024

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Müller,
Gerichtsschreiberin Dambeck.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV, Dienst für Informationsaustausch in Steuersachen SEI, Eigerstrasse 65, 3003 Bern.

Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip; Gesuch um Zugang zu amtlichen Akten,

Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 30. Mai 2023 (A-3241/2021).

Sachverhalt:

A.
Die B.________ ersuchte die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) am 18. Januar 2021 um Zugang zur ungeschwärzten Version der Aktennotiz vom 19. August 2016 über den Austausch zwischen der ESTV und den indischen Behörden, die den Abschnitt "Progress on 7 (c) " enthalte, sowie zum Abkommen zwischen der Schweiz und der Republik Indien, das in dieser Aktennotiz erwähnt werde. Die ESTV teilte der B.________, Dr. A.________, mit Schreiben vom 5. Februar 2021 sowie E-Mail vom 19. Februar 2021 mit, dass sie den Zugang zur Aktennotiz vom 19. August 2016 ablehne. Darüber hinaus existierten keine Dokumente, weshalb das Gesuch diesbezüglich als erledigt zu betrachten sei.
A.________ reichte am 25. Februar 2021 einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Nachdem keine Einigung erzielt werden konnte, erliess der EDÖB am 18. Mai 2021 die Empfehlung an die ESTV, an der vollständigen Verweigerung des Zugangs zur Aktennotiz sowie an ihrem Bescheid, mangels weiterer vorhandener Dokumente keinen Zugang gewähren zu können, festzuhalten.
Am 25. Mai 2021 verlangte A.________ von der ESTV den Erlass einer Verfügung, da er mit der Empfehlung des EDÖB nicht einverstanden sei. Mit Verfügung vom 14. Juni 2021 wies die ESTV den Zugang zur ungeschwärzten Version der Aktennotiz ab.

B.
Gegen diese Verfügung erhob A.________ mit Eingabe vom 14. Juli 2021 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht.
Am 25. Februar 2022 beantragte er, das Bundesverwaltungsgericht habe ihm eine Zusammenfassung der wichtigsten Punkte der Aktennotiz vom 19. August 2016 zuzustellen und ihm nach Erhalt der Zusammenfassung eine zusätzliche Frist von 20 Tagen zur ergänzenden Stellungnahme einzuräumen. Die Instruktionsrichterin wies diesen prozessualen Antrag mit Verfügung vom 3. März 2022 ab.
Mit Urteil vom 30. Mai 2023 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A.________ ab.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 4. Juli 2023 gelangt A.________ an das Bundesgericht und beantragt, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts sei insoweit aufzuheben, als ihm der Zugang zur vollständigen und ungeschwärzten Version der Aktennotiz vom 19. August 2016 verweigert worden sei, bzw. sei das Urteil insoweit abzuändern, als ihm der Zugang zu gewähren sei, eventualiter unter der Strafdrohung nach Art. 292 StGB für den Fall einer unberechtigten Offenlegung gegenüber Dritten; alternativ sei ihm vor Ort Einsicht zu gewähren. Subeventualiter sei die Sache zur materiellen Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Bundesverwaltungsgericht verweist auf das angefochtene Urteil. Die ESTV beantragt im Rahmen ihrer Vernehmlassung, die Beschwerde sei abzuweisen. Der Beschwerdeführer äussert sich dazu punktuell, worüber die anderen Verfahrensbeteiligten in Kenntnis gesetzt wurden.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten sind eine Zwischenverfügung und ein Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG), wobei die Zwischenverfügung gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar ist, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirkt.

1.2. Gemäss Art. 83 lit. a BGG ist die Beschwerde unzulässig gegen Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt. Dieser Ausschlussgrund ist vorliegend nicht anwendbar, da es nicht um eine Anordnung mit vorwiegend politischem Charakter, d.h. einen eigentlichen "acte de gouvernement", geht (vgl. BGE 137 I 371 E. 1.2; Urteil 1C 321/2021 vom 7. Juni 2023 E. 1.1 mit Hinweisen).

1.3. Der Beschwerdeführer hat an den vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist als Adressat der angefochtenen Entscheide sowie als vom verweigerten Zugang direkt Betroffener zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.4. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Einzugehen ist zunächst auf die mit der Beschwerde ebenfalls angefochtene, selbständig eröffnete Zwischenverfügung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. März 2022.

2.1. Gemäss der angefochtenen Zwischenverfügung hat der Beschwerdeführer am 25. Februar 2022 den prozessualen Antrag gestellt, ihm sei eine Zusammenfassung der wichtigsten Punkte der Aktennotiz vom 19. August 2016 zuzustellen und anschliessend eine zusätzliche Frist von 20 Tagen zur ergänzenden Stellungnahme anzusetzen. Das Bundesverwaltungsgericht wies das Gesuch mit der Begründung ab, dieses betreffe die gleiche Frage, die auch in der Hauptsache zu beurteilen sei und decke sich mit dem Streitgegenstand des hängigen Beschwerdeverfahrens. Eine Gutheissung des Gesuchs würde den Entscheid in der Hauptsache daher in unzulässiger Weise vorwegnehmen.

2.2. Inwiefern sich die Zwischenverfügung auf den Inhalt des Endentscheids auswirkt (Art. 93 Abs. 3 BGG), braucht vorliegend nicht erörtert zu werden, da sich die Beschwerde insoweit ohnehin als unbegründet erweist: Bereits aus dieser Zwischenverfügung geht hervor, dass die ESTV dem Bundesverwaltungsgericht unter anderem die ungeschwärzte Version der streitgegenständlichen Aktennotiz vom 19. August 2016 eingereicht hat. Dieser Umstand bestätigt sich denn auch mit Blick auf die vom Bundesgericht eingeholten Vorakten und die Vernehmlassung der ESTV und wird vom Beschwerdeführer nicht bestritten. Dessen Rüge, die Vorinstanz habe entscheidrelevante Beweismittel nicht berücksichtigt und damit den Untersuchungsgrundsatz verletzt, zielt damit ins Leere. Daran ändert nichts, dass die Vorinstanz nicht ausdrücklich auf den Inhalt der Aktennotiz eingegangen ist oder diesen zusammengefasst hat. Wie sie erwogen hat, hätte sie damit deren Inhalt offengelegt und den Entscheid in der Hauptsache vorweggenommen. Dass es darum nicht gehen könne, räumt der Beschwerdeführer selber ein. Inwiefern er in der Folge nicht in der Lage gewesen sein soll, die wesentlichen Überlegungen der Vorinstanz nachzuvollziehen und deren Verfügung sachgerecht anzufechten
(vgl. BGE 150 III 1 E. 4.5; 149 V 156 E. 6.1), erschliesst sich nicht. Auch eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist daher zu verneinen.

3.
Hinsichtlich des angefochtenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Mai 2023 ist zunächst auf die massgebliche Rechtsgrundlage einzugehen.

3.1. Die Vorinstanz erwog, die im Abkommen vom 2. November 1994 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Republik Indien zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen (DBA CH-IN; SR 0.672.942.31) statuierte Geheimhaltungspflicht sei an Art. 26 Abs. 2 OECD-Musterabkommen angelehnt, der als Auslegungshilfe herangezogen werden könne. Jedoch lasse sich aus dieser Bestimmung nicht ohne Weiteres ableiten, dass der Zugang zu Aktennotizen über den bilateralen Austausch zur Amtshilfepraxis verboten wäre. Sie liess letztlich offen, ob sich der vorliegende Sachverhalt unter die Spezialbestimmung subsumieren liesse und der Zugang deswegen zu verweigern wäre (vgl. Art. 4 lit. a des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3]), da dieser auch gestützt auf Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ zu verwehren sei.

3.2. Der Beschwerdeführer bringt vor, Art. 26 Abs. 2 DBA CH-IN stelle keine Spezialbestimmung im Sinne von Art. 4 BGÖ dar, weshalb diese Norm vorliegend nicht zur Anwendung gelange. Mit Blick auf die nachfolgenden Erwägungen braucht hier - entsprechend den vorinstanzlichen Erwägungen - nicht näher auf diese Frage eingegangen zu werden (vgl. BGE 142 II 313 E. 3.4).

4.
Weiter rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ.

4.1. Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") geändert (BGE 142 II 313 E. 3.1; 133 II 209 E. 2.1 mit Hinweisen).
Der Zugang zu amtlichen Dokumenten kann namentlich aus einem der in Art. 7 Abs. 1 BGÖ genannten Gründe eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, so insbesondere, wenn durch seine Gewährung die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (lit. d). Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. auch Art. 8 Abs. 4 BGÖ; Urteile 1C 321/2021 vom 7. Juni 2023 E. 5.1; 1C 462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.3 mit Hinweisen, in: ZBl 121/2020 S. 386). Analoges gilt, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten. Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus. Schliesslich muss die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko
für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt (BGE 142 II 313 E. 4.2 mit Hinweisen; Urteil 1C 222/2018 vom 21. März 2019 E. 4.1, in: ZBl 121/2020 S. 372 und JdT 2019 I S. 132).

4.2. Die ESTV hat in ihrer diesem Verfahren zugrunde liegenden Verfügung vom 14. Juni 2021 den Charakter der streitgegenständlichen Aktennotiz und deren Kontext ausführlich dargelegt. Sie hielt namentlich fest, am 15. Juni 2016 habe in Neu-Delhi ein politisches Treffen zwischen der Schweiz und der Republik Indien auf Stufe Staatssekretär stattgefunden. Der Inhalt dieses "high level"-Treffens sei in einem veröffentlichten "Joint Statement" festgehalten worden. In der Folge habe am 18. und 19. August 2016 ein Arbeitsbesuch in Bern stattgefunden, dessen Inhalt in der fraglichen Aktennotiz vom 19. August 2016 festgehalten worden sei. Diese Aktennotiz stelle das konsolidierte Ergebnis eines Arbeitstreffens auf Stufe "competent authorities" dar. Sie sei gemeinsam redigiert worden und stelle nicht exklusiv die Perspektive der ESTV dar; sie sei mithin von schweizerischer und indischer Urheberschaft. Im Rahmen dieses Arbeitstreffens seien verschiedene praxisbezogene Amtshilfethemen diskutiert worden, die den Informationsaustausch zwischen den Partnern verbessern sollten.

4.3.

4.3.1. Der Beschwerdeführer moniert, es sei nicht ersichtlich, weshalb Indien ein Interesse an der vertraulichen Behandlung der Aktennotiz habe. Die Vorinstanz verwies in ihrem Urteil auf die Vernehmlassung der ESTV, die unter anderem auf den Bericht "Joint OECD/Global Forum Guide on the Protection of Confidentiality of Information Exchanged for Tax Purposes" hingewiesen habe, um die Geheimhaltung der Aktennotiz zu begründen. Dieser Bericht sei von der OECD im Jahr 2012 als Sammlung guter Praxisbeispiele herausgegeben worden. Aus der Zusammenstellung gehe hervor, dass die Staaten einen vertraulichen Rahmen benötigten, um die Verbesserung der Amtshilfepraxis, die Koordination und die Optimierung der bilateralen Zusammenarbeit diskutieren zu können. Dies gelte als Vorbedingung für eine effektive Umsetzung der Amtshilfe. Mit dieser Argumentation setzt sich der Beschwerdeführer nicht auseinander. In ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht führt die ESTV zudem aus, für eine vertrauensvolle und effiziente Zusammenarbeit im Bereich der internationalen Amtshilfe in Steuersachen sei es von zentraler Bedeutung, dass die Partnerstaaten der Schweiz davon ausgehen könnten, dass die Korrespondenz zwischen ihnen und der Schweiz und
entsprechend auch Aktennotizen zu bilateralen Arbeitstreffen im Grundsatz vertraulich behandelt würden. Ohne diesen Grundsatz würde die Zusammenarbeit erheblich gestört. Für sie sei es im vorliegenden Fall, auch aufgrund vergangener Erfahrungen mit Partnerstaaten, deshalb evident, dass Indien von einer Geheimhaltung der fraglichen Aktennotiz ausgehe und der Offenlegung ebendieser nicht zustimmen würde. Der EDÖB erachtete in seiner Empfehlung vom 18. Mai 2021 als von der ESTV plausibel dargelegt, dass auch Indien ein substanzielles Interesse an der Geheimhaltung der Aktennotiz habe und eine einseitige Offenlegung des gemeinsam erstellten Dokuments zu Verstimmungen und einer ernsthaften Beeinträchtigung der bilateralen Beziehungen führen könne.
Dass die Vorinstanz in unbegründeter oder willkürlicher Weise zum Schluss gelangt ist, Indien wolle die Aktennotiz vertraulich behandeln, ist vor diesem Hintergrund zu verneinen.

4.3.2. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, das Risiko, dass der Schweiz aufgrund der Veröffentlichung der Aktennotiz im Global Forum eine Herabstufung drohe und damit aussenpolitische Interessen oder internationale Beziehungen beeinträchtigt würden, sei rein theoretisch.
Die ESTV führte in ihrer Verfügung aus, jeder Verstoss gegen den anerkannten internationalen Standard - und folglich auch ein Verstoss gegen Vertraulichkeitsbestimmungen - schlage sich direkt in der Peer Review Benotung nieder. In ihrer Vernehmlassung an das Bundesgericht wiederholte sie, ein negativer Peer-Input werde vom Global Forum immer registriert. Bereits aus einer schlechteren Benotung eines einzelnen Beurteilungselements könne sich eine erhebliche Beeinträchtigung aussenpolitischer Interessen ergeben. Mit seinem Vorbringen, Indien stelle zahlreiche Amtshilfeersuchen an die Schweiz und sei ebenfalls auf ein gutes Verhältnis und die Kooperation der Schweiz angewiesen; insofern sei zu erwarten, dass die Veröffentlichung dieser Aktennotiz höchstens zu einem zwischenstaatlichen Austausch ohne weitere negativen Folgen führen würde, vermag der Beschwerdeführer nicht das Gegenteil aufzuzeigen. Dasselbe gilt, soweit der Beschwerdeführer ausführt, eine allfällige Beeinträchtigung wäre aufgrund der fehlenden Bedeutung der Aktennotiz nicht erheblich. Dabei ist vorliegend nicht massgebend, ob die Aktennotiz technische Details bzw. keine Details zu Einzelfällen oder zu konkreten Rechtshilfeersuchen enthält. Relevant ist vielmehr, dass
die im Grundsatz vertrauliche Behandlung der Korrespondenz zwischen der Schweiz und ihren Partnerstaaten sowie der gemeinsamen Aktennotizen zu bilateralen Arbeitstreffen gemäss den plausiblen Ausführungen der ESTV als anerkannte Staatenpraxis zu gelten hat. Dass der Zugang gestützt auf schweizerisches Recht gewährt würde, ändert daran - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nichts. Auch aus seinem Vorbringen, es sei nicht ersichtlich, weshalb nur gerade der geschwärzte, nicht aber der ungeschwärzte Teil der Aktennotiz nationale Interessen gefährden solle, kann der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Gemäss der Empfehlung des EDÖB hat die ESTV dem Beschwerdeführer keinen Zugang zur Aktennotiz gewährt und hat es zuvor noch kein Zugangsgesuch gegeben.

4.3.3. Schliesslich ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz weitgehend auf die Verfügung der ESTV abgestellt hat. Nach der Rechtsprechung liegt es in der Natur von Entscheiden mit politischem und insbesondere aussenpolitischem Gehalt, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. Die gerichtlichen Instanzen üben bei der Überprüfung der politischen Opportunität des Entscheids eine gewisse Zurückhaltung, sofern der Entscheid insgesamt zumindest nachvollziehbar und sachlich ist. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen (vgl. BGE 142 II 313 E. 4.3; Urteil 1C 462/2018 vom 17. April 2019 E. 5.4).
Der Entscheid über die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ weist eine wesentliche politische Komponente auf (vgl. Urteil 1C 321/2021 vom 7. Juni 2023 E. 5.5.2), was der Beschwerdeführer nicht bestreitet. In der Zurückhaltung der Vorinstanz ist vorliegend daher keine von diesem genannte Rechtsverletzung zu sehen (Art. 29 Abs. 2 und Art. 30 Abs. 1 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 12 Abs. 1 VwVG). Ausserdem kann sich die Vorinstanz im Rahmen der Begründung auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken, ohne dadurch den Anspruch auf rechtliches Gehör zu verletzen (BGE 143 III 65 E. 5.2). Inwiefern eine Rechtsverletzung im Umstand begründet sein soll, dass die Vorinstanz die Empfehlung des EDÖB wiedergegeben hat, ohne anschliessend konkret darauf einzugehen, erschliesst sich ebenfalls nicht. Soweit der Beschwerdeführer sodann auch im Rahmen seiner Beschwerde gegen das Urteil rügt, die Vorinstanz habe die streitgegenständliche Aktennotiz zu Unrecht nicht berücksichtigt, wird auf obige Erwägung 2 verwiesen. Eine Rechtsverletzung ist demnach auch insofern zu verneinen.

4.3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanzen die Anwendbarkeit von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ zu Recht bejaht haben.

4.4.

4.4.1. Eine eigentliche Interessenabwägung ist daher nicht vorzunehmen. Vielmehr ist grundsätzlich davon auszugehen, dass der Gesetzgeber diese bereits vorweggenommen hat, indem er in Art. 7 Abs. 1 BGÖ in abschliessender Weise die Gründe aufzählt, aus denen das Geheimhaltungs- das Transparenzinteresse überwiegen kann (BGE 144 II 77 E. 3; Urteile 1C 235/2021 vom 17. März 2022 E. 3.3; 1C 500/2020 vom 11. März 2021 E. 3.1; 1C 222/2018 vom 21. März 2019 E. 3.3). Seine Rüge, die Vorinstanz habe es in Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör unterlassen, seine Interessen und die Interessen der Öffentlichkeit genau zu definieren und eine Interessenabwägung vorzunehmen, zielt vor diesem Hintergrund ins Leere. Letzteres gilt folglich auch insoweit, als der Beschwerdeführer rügt, seine und die Auskunftsinteressen der Schweizer Bevölkerung würden überwiegen; es bestehe ein Anspruch darauf zu erfahren, auf welcher Basis ausländische Amtshilfeersuchen in Steuersachen gestellt würden, wie mit gestohlenen Bankkundendaten aus der Schweiz verfahren werde und was diesbezüglich entschieden werde, was aufgrund des Schweizer Bankgeheimnisses umso mehr gelte; zudem habe er selber ein berufliches Interesse an der Einsichtnahme. Im Übrigen hat
bereits die ESTV in ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz vom 20. Oktober 2021 festgehalten, die bundesgerichtliche Rechtsprechung aus dem Jahr 2018 sei als Ausgangspunkt für die Bearbeitung der Amtshilfeverfahren aus Indien zu sehen. Die streitgegenständliche Aktennotiz enthalte diesbezüglich keine relevanten Informationen mehr. Auch aus dem blossen Zeitablauf oder dem Vergleich des Umgangs mit Aktennotizen durch andere Eidgenössische Departemente vermag der Beschwerdeführer vorliegend nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.

4.4.2. Die vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen milderen Mittel der Zugangsgewährung vor Ort oder unter Strafandrohung gemäss Art. 292 StGB verfangen vorliegend nicht. Das Öffentlichkeitsprinzip gewährleistet die Information der Öffentlichkeit, also die kollektive Information: Wird einer Person Zugang zu einem Dokument gewährt, hat dieses als öffentlich zugänglich zu gelten (vgl. Art. 6 Abs. 1 BGÖ; Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ], in: BBl 2003 2001, 2005). Aus dem Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person gemäss Art. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) folgt auch, dass eine Beschränkung des Zugangs auf einzelne Personen oder einen bestimmten Personenkreis grundsätzlich nicht möglich ist. Entweder ist das Dokument nach den Regeln des Öffentlichkeitsgesetzes zugänglich, dann hat jede Person den gleichen Anspruch auf Zugang zu diesem Dokument, oder das Dokument ist (ganz oder teilweise) nicht zugänglich, dann besteht generell kein Anspruch auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz (Erläuterungen des Bundesamts für Justiz vom 24. Mai 2006 zur Verordnung über
das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, S. 3). Ein Ausnahmefall, in dem der Zugang mit Auflagen oder Bedingungen zu verbinden ist, ist vorliegend nicht dargetan. Im Übrigen wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten bereits gemäss Art. 6 Abs. 2 BGÖ und Art. 4 VBGÖ insbesondere mittels Einsichtnahme vor Ort gewährt. Insofern hält die ESTV in ihrer Vernehmlassung zu Recht fest, es sei nicht ersichtlich, inwiefern eine Einsichtnahme vor Ort ein milderes Mittel darstelle.

4.4.3. Die Verweigerung des Zugangs zur Aktennotiz vom 19. August 2016 erweist sich vor diesem Hintergrund auch als verhältnismässig.

5.
Nach diesen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 BGG). Die ESTV hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 16. Dezember 2024

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Die Gerichtsschreiberin: Dambeck

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.89 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit59 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs66;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics64;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:71
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications72;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste74;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3475 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)76;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers80);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198184, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie87 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 4 Dispositions spéciales réservées - Sont réservées les dispositions spéciales d'autres lois fédérales:
^a	qui déclarent certaines informations secrètes;
^b	qui déclarent certaines informations accessibles, à des conditions dérogeant à la présente loi.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 7 Exceptions - 1 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
¹	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
^a	est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;
^b	entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;
^c	risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;
^d	risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;
^e	risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;
^f	risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;
^g	peut révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;
^h	peut avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret.
²	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 6 Principe de la transparence - 1 Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
¹	Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
²	Elle peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie. La législation sur le droit d'auteur est réservée.
³	Si les documents officiels ont déjà été publiés par la Confédération sur papier ou sous forme électronique, les conditions énoncées aux al. 1 et 2 sont réputées remplies.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 8 Cas particuliers - 1 Le droit d'accès n'est pas reconnu pour les documents officiels afférents à la procédure de co-rapport.
¹	Le droit d'accès n'est pas reconnu pour les documents officiels afférents à la procédure de co-rapport.
²	L'accès aux documents officiels n'est autorisé qu'après la décision politique ou administrative dont ils constituent la base.
³	Le Conseil fédéral peut exceptionnellement déclarer que les documents officiels de la procédure de consultation des offices restent non accessibles après la prise de décision.
⁴	L'accès à des documents officiels exprimant une prise de position dans le cadre de négociations en cours ou futures est exclu dans tous les cas.
⁵	L'accès aux rapports d'évaluation des prestations fournies par l'administration fédérale et de l'efficacité des mesures prises par cette dernière est garanti.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 30 Garanties de procédure judiciaire - 1 Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
¹	Toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause soit portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et impartial. Les tribunaux d'exception sont interdits.
²	La personne qui fait l'objet d'une action civile a droit à ce que sa cause soit portée devant le tribunal de son domicile. La loi peut prévoir un autre for.
³	L'audience et le prononcé du jugement sont publics. La loi peut prévoir des exceptions.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 12 - L'autorité constate les faits d'office et procède s'il y a lieu à l'administration de preuves par les moyens ci-après:
^a	documents;
^b	renseignements des parties;
^c	renseignements ou témoignages de tiers;
^d	visite des lieux;
^e	expertises.

SR 152.31 Ordonnance du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration (Ordonnance sur la transparence, OTrans) - Ordonnance sur la transparence OTrans Art. 4 Consultation sur place - (art. 6, al. 2, LTrans)
¹	La consultation d'un document officiel a lieu auprès de l'autorité compétente pour traiter la demande d'accès.
²	L'autorité peut se borner à soumettre une copie du document officiel à la consultation.
³	L'identité du demandeur peut être vérifiée à l'entrée des bâtiments de l'autorité en vertu du droit de domicile de la Confédération (art. 62f de la LF du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration5).

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.