1C_42/2014 - 2014-09-16 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 42/2014

Arrêt du 16 septembre 2014

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Aemisegger et Chaix.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________ SA, représentée par Me Sabine Simkhovitch-Dreyfus, avocate,
recourante,

contre

Helvetia Nostra, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat,
intimée,

Municipalité d'Ormont-Dessous, chemin de Planchamp 2, 1863 Le Sépey.

Objet
permis de construire, art. 8 ORS,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour de droit administratif
et public, du 11 décembre 2013.

Faits :

A.
Le 9 avril 2013, la société A.________ SA (ci-après: la constructrice) a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur trois chalets sur la parcelle n° 1679 de la commune d'Ormont-Dessous, le long du chemin des Cartiers à proximité du col des Mosses. La parcelle, acquise en 2007, présente une superficie totale de 21'164 m² et est occupée en grande partie, au sud-est, par une aire forestière. Elle fait l'objet d'un plan de quartier adopté le 26 juin 1990 (ci-après: PLQ) et approuvé par le Conseil d'Etat vaudois le 18 juillet 1990, qui définit dans la partie nord-ouest cinq périmètres d'implantation permettant la construction de 19 chalets destinés "principalement à l'habitation secondaire". Mis à l'enquête publique le 12 juin 2013, le projet a suscité l'opposition d'Helvetia Nostra, qui dénonçait une incompatibilité avec l'art. 75b Cst.

B.
Le 26 juillet 2013, la Municipalité d'Ormont-Dessous a rejeté l'opposition et accordé le permis de construire, considérant que l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires (RS 702) permettait la réalisation de projets fondés sur un plan de quartier antérieur au 11 mars 2012.

C.
Par arrêt du 11 décembre 2013, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours formé par Helvetia Nostra et annulé la décision du 26 juillet 2013. Les chalets projetés constituaient des résidences secondaires alors que la commune comprenait déjà plus de 20% de ce type de logements. Le plan de quartier avait été adopté 23 ans avant la demande de permis de construire et ne définissait pas précisément la conception des bâtiments. La constructrice n'avait acquis le terrain qu'en 2007 et n'avait donc pas participé à un processus continu d'aménagement. Enfin, une partie des périmètres d'implantation paraissait devenue inconstructible en raison de l'étendue de l'aire forestière. Le projet ne pouvait dès lors bénéficier du régime de l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires.

D.
A.________ SA forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal, de lever l'opposition d'Helvetia Nostra et d'ordonner la délivrance du permis de construire.
La Cour de droit administratif et public se réfère à son arrêt, sans répondre au recours. Helvetia Nostra conclut au rejet du recours et à la constatation que le permis de construire est nul, subsidiairement annulé. La Municipalité d'Ormont-Dessous conclut en substance à l'admission du recours en expliquant notamment pour quelles raisons la demande de permis de construire n'a pas été déposée auparavant. L'Office fédéral du développement territorial (ODT) conclut au rejet du recours. Les parties ont déposé des écritures complémentaires, persistant dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre une décision finale de dernière instance cantonale rendue en droit public de l'aménagement du territoire et des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF et a été formé dans le délai fixé à l'art. 100 al. 1 LTF. La recourante, qui se voit définitivement refuser une autorisation de construire sur sa parcelle, a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.
La recourante invoque l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires (ci-après, l'ordonnance). Elle relève que les deux conditions posées par cette disposition (date d'approbation antérieure au 11 mars 2012 et définition des éléments essentiels de l'autorisation de construire) seraient en l'occurrence satisfaites: le plan de quartier remonte au 26 juin 1990 et réglerait tous les éléments essentiels, y compris l'affectation à la résidence secondaire. La recourante avait acquis la parcelle en fonction de l'existence du PLQ, et il n'existait alors aucune urgence à construire. Le projet, qui concerne la partie de la parcelle non concernée par l'extension de la zone forestière, permettrait un développement mesuré, conformément au PLQ et à l'art. 8 de l'ordonnance.

2.1. Helvetia Nostra considère que cette dernière disposition ne respecterait pas l'art. 75b Cst. puisqu'elle porterait atteinte au principe de l'arrêt immédiat de toute construction de résidences secondaires dans les communes concernées, en donnant trop de poids à la protection de la bonne foi. Helvetia Nostra met également en doute la compétence du Conseil fédéral pour définir par voie d'ordonnance le champ d'application de la disposition constitutionnelle. Ces questions n'ont toutefois pas à être résolues dans le cas d'espèce. En effet, qu'il soit ou non applicable, l'art. 8 de l'ordonnance ne permettrait pas la réalisation litigieuse.

2.2. En vigueur depuis le 11 mars 2012, l'art. 75b Cst. interdit toute construction de résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20% est déjà atteinte (ATF 139 II 243). Les permis délivrés après le 11 mars 2012 sont annulables, alors que ceux délivrés après le 1 er janvier 2013 sont nuls (même arrêt, consid. 11 p. 259). L'art. 8 de l'ordonnance aménage une exception à cette interdiction pour les résidences secondaires autorisées "sur la base d'un plan d'affectation spécial lié à un projet", si (a) le plan a été approuvé avant le 11 mars 2012 et (b) s'il règle les "éléments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, la dimension et l'aspect des constructions et des installations, ainsi que leur mode et l'indice d'utilisation". Cette disposition tend à protéger la bonne foi du propriétaire, lorsque celui-ci peut se prévaloir d'une mesure de planification antérieure suffisamment précise pour équivaloir à une autorisation de construire.

2.3. En l'occurrence, le plan de quartier "Au Cartier" porte sur un secteur constitué essentiellement par la parcelle n° 1527. Il définit plusieurs périmètres à l'intérieur desquels les bâtiments nouveaux peuvent être implantés avec, pour chacun de ces périmètres, une surface brute de plancher maximum. Les chalets ne figurent sur le plan qu'à titre indicatif, le règlement prévoyant une distance minimale de 3,5 m entre bâtiments. Il en va de même des gabarits, le règlement mentionnant simplement un nombre de niveaux à ne pas dépasser. Les trois chalets prévus dans la demande d'autorisation de construire diffèrent d'ailleurs de ceux qui figurent dans le PLQ: les surfaces d'accès sont différentes, les bâtiments sont moins larges et les distances (12,8 m) nettement supérieures. S'agissant de l'esthétique, le règlement se limite à des principes (homogénéité, harmonie et intégration). En définitive, le plan ne précise ni l'implantation définitive des bâtiments, ni leurs surfaces et hauteurs, ni leur aspect extérieur. Quant à l'affectation à la résidence secondaire, il ne s'agit que d'un principe susceptible d'exceptions (art. 3 du règlement). L'appréciation de la cour cantonale selon laquelle le plan de quartier n'est pas suffisamment
précis au regard des exigences de l'art. 8 de l'ordonnance, ne prête dès lors pas le flanc à la critique.

2.4. A cela s'ajoute qu'au moment de la demande de permis de construire, le plan datait de quelque 23 ans. Or, le droit fédéral impose à l'autorité d'adapter les plans d'affectation en cas de modification des circonstances (art. 21 al. 2 LAT) : la zone à bâtir se définit en effet selon une perspective à quinze ans (cf. art. 15 let. b LAT; ATF 131 II 728 consid. 2.6 p. 734), au-delà de laquelle un réexamen est nécessaire. Outre la durée considérable écoulée depuis son adoption, l'évolution des circonstances pouvait également commander une adaptation du plan de quartier. L'aire forestière s'est en effet étendue, rendant impossible la réalisation du périmètre D et une partie du périmètre C. Cela n'affecte certes pas directement les trois chalets situés au nord-ouest de la parcelle, mais pouvait imposer une adaptation de l'ensemble du plan afin de revoir les implantations. Enfin, quelles que soient les raisons pour lesquelles les propriétaires précédents n'ont pas commencé à concrétiser l'aménagement prévu, l'intimée - qui a acquis la parcelle six ans avant de requérir l'autorisation de construire - ne peut non plus se prévaloir de sa participation au processus de planification.

3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe, de même que l'indemnité de dépens allouée à l'intimée Helvetia Nostra, qui a procédé avec un avocat (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr., est allouée à l'intimée Helvetia Nostra, à la charge de la recourante.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Municipalité d'Ormont-Dessous, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 septembre 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Merkli

Le Greffier : Kurz

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75^b * - 1 Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
¹	Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
²	La loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l'état détaillé de son exécution.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 75^b * - 1 Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
¹	Les résidences secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune.
²	La loi oblige les communes à publier chaque année leur plan de quotas de résidences principales et l'état détaillé de son exécution.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 8 Égalité - 1 Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
¹	Tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
²	Nul ne doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait d'une déficience corporelle, mentale ou psychique.
³	L'homme et la femme sont égaux en droit. La loi pourvoit à l'égalité de droit et de fait, en particulier dans les domaines de la famille, de la formation et du travail. L'homme et la femme ont droit à un salaire égal pour un travail de valeur égale.
⁴	La loi prévoit des mesures en vue d'éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
¹	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
²	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.