1C_42/2014 - 2014-09-16 - Raumplanung und öffentliches Baurecht

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 42/2014

Arrêt du 16 septembre 2014

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Juge présidant,
Aemisegger et Chaix.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________ SA, représentée par Me Sabine Simkhovitch-Dreyfus, avocate,
recourante,

contre

Helvetia Nostra, représentée par Me Pierre Chiffelle, avocat,
intimée,

Municipalité d'Ormont-Dessous, chemin de Planchamp 2, 1863 Le Sépey.

Objet
permis de construire, art. 8 ORS,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal
du canton de Vaud, Cour de droit administratif
et public, du 11 décembre 2013.

Faits :

A.
Le 9 avril 2013, la société A.________ SA (ci-après: la constructrice) a déposé une demande d'autorisation de construire portant sur trois chalets sur la parcelle n° 1679 de la commune d'Ormont-Dessous, le long du chemin des Cartiers à proximité du col des Mosses. La parcelle, acquise en 2007, présente une superficie totale de 21'164 m² et est occupée en grande partie, au sud-est, par une aire forestière. Elle fait l'objet d'un plan de quartier adopté le 26 juin 1990 (ci-après: PLQ) et approuvé par le Conseil d'Etat vaudois le 18 juillet 1990, qui définit dans la partie nord-ouest cinq périmètres d'implantation permettant la construction de 19 chalets destinés "principalement à l'habitation secondaire". Mis à l'enquête publique le 12 juin 2013, le projet a suscité l'opposition d'Helvetia Nostra, qui dénonçait une incompatibilité avec l'art. 75b Cst.

B.
Le 26 juillet 2013, la Municipalité d'Ormont-Dessous a rejeté l'opposition et accordé le permis de construire, considérant que l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires (RS 702) permettait la réalisation de projets fondés sur un plan de quartier antérieur au 11 mars 2012.

C.
Par arrêt du 11 décembre 2013, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a admis le recours formé par Helvetia Nostra et annulé la décision du 26 juillet 2013. Les chalets projetés constituaient des résidences secondaires alors que la commune comprenait déjà plus de 20% de ce type de logements. Le plan de quartier avait été adopté 23 ans avant la demande de permis de construire et ne définissait pas précisément la conception des bâtiments. La constructrice n'avait acquis le terrain qu'en 2007 et n'avait donc pas participé à un processus continu d'aménagement. Enfin, une partie des périmètres d'implantation paraissait devenue inconstructible en raison de l'étendue de l'aire forestière. Le projet ne pouvait dès lors bénéficier du régime de l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires.

D.
A.________ SA forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal, de lever l'opposition d'Helvetia Nostra et d'ordonner la délivrance du permis de construire.
La Cour de droit administratif et public se réfère à son arrêt, sans répondre au recours. Helvetia Nostra conclut au rejet du recours et à la constatation que le permis de construire est nul, subsidiairement annulé. La Municipalité d'Ormont-Dessous conclut en substance à l'admission du recours en expliquant notamment pour quelles raisons la demande de permis de construire n'a pas été déposée auparavant. L'Office fédéral du développement territorial (ODT) conclut au rejet du recours. Les parties ont déposé des écritures complémentaires, persistant dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre une décision finale de dernière instance cantonale rendue en droit public de l'aménagement du territoire et des constructions. Il est recevable au regard des art. 82 let. a et 86 al. 1 let. d LTF et a été formé dans le délai fixé à l'art. 100 al. 1 LTF. La recourante, qui se voit définitivement refuser une autorisation de construire sur sa parcelle, a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.

2.
La recourante invoque l'art. 8 de l'ordonnance sur les résidences secondaires (ci-après, l'ordonnance). Elle relève que les deux conditions posées par cette disposition (date d'approbation antérieure au 11 mars 2012 et définition des éléments essentiels de l'autorisation de construire) seraient en l'occurrence satisfaites: le plan de quartier remonte au 26 juin 1990 et réglerait tous les éléments essentiels, y compris l'affectation à la résidence secondaire. La recourante avait acquis la parcelle en fonction de l'existence du PLQ, et il n'existait alors aucune urgence à construire. Le projet, qui concerne la partie de la parcelle non concernée par l'extension de la zone forestière, permettrait un développement mesuré, conformément au PLQ et à l'art. 8 de l'ordonnance.

2.1. Helvetia Nostra considère que cette dernière disposition ne respecterait pas l'art. 75b Cst. puisqu'elle porterait atteinte au principe de l'arrêt immédiat de toute construction de résidences secondaires dans les communes concernées, en donnant trop de poids à la protection de la bonne foi. Helvetia Nostra met également en doute la compétence du Conseil fédéral pour définir par voie d'ordonnance le champ d'application de la disposition constitutionnelle. Ces questions n'ont toutefois pas à être résolues dans le cas d'espèce. En effet, qu'il soit ou non applicable, l'art. 8 de l'ordonnance ne permettrait pas la réalisation litigieuse.

2.2. En vigueur depuis le 11 mars 2012, l'art. 75b Cst. interdit toute construction de résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20% est déjà atteinte (ATF 139 II 243). Les permis délivrés après le 11 mars 2012 sont annulables, alors que ceux délivrés après le 1 er janvier 2013 sont nuls (même arrêt, consid. 11 p. 259). L'art. 8 de l'ordonnance aménage une exception à cette interdiction pour les résidences secondaires autorisées "sur la base d'un plan d'affectation spécial lié à un projet", si (a) le plan a été approuvé avant le 11 mars 2012 et (b) s'il règle les "éléments essentiels de l'autorisation de construire tels que l'emplacement, la disposition, la dimension et l'aspect des constructions et des installations, ainsi que leur mode et l'indice d'utilisation". Cette disposition tend à protéger la bonne foi du propriétaire, lorsque celui-ci peut se prévaloir d'une mesure de planification antérieure suffisamment précise pour équivaloir à une autorisation de construire.

2.3. En l'occurrence, le plan de quartier "Au Cartier" porte sur un secteur constitué essentiellement par la parcelle n° 1527. Il définit plusieurs périmètres à l'intérieur desquels les bâtiments nouveaux peuvent être implantés avec, pour chacun de ces périmètres, une surface brute de plancher maximum. Les chalets ne figurent sur le plan qu'à titre indicatif, le règlement prévoyant une distance minimale de 3,5 m entre bâtiments. Il en va de même des gabarits, le règlement mentionnant simplement un nombre de niveaux à ne pas dépasser. Les trois chalets prévus dans la demande d'autorisation de construire diffèrent d'ailleurs de ceux qui figurent dans le PLQ: les surfaces d'accès sont différentes, les bâtiments sont moins larges et les distances (12,8 m) nettement supérieures. S'agissant de l'esthétique, le règlement se limite à des principes (homogénéité, harmonie et intégration). En définitive, le plan ne précise ni l'implantation définitive des bâtiments, ni leurs surfaces et hauteurs, ni leur aspect extérieur. Quant à l'affectation à la résidence secondaire, il ne s'agit que d'un principe susceptible d'exceptions (art. 3 du règlement). L'appréciation de la cour cantonale selon laquelle le plan de quartier n'est pas suffisamment
précis au regard des exigences de l'art. 8 de l'ordonnance, ne prête dès lors pas le flanc à la critique.

2.4. A cela s'ajoute qu'au moment de la demande de permis de construire, le plan datait de quelque 23 ans. Or, le droit fédéral impose à l'autorité d'adapter les plans d'affectation en cas de modification des circonstances (art. 21 al. 2 LAT) : la zone à bâtir se définit en effet selon une perspective à quinze ans (cf. art. 15 let. b LAT; ATF 131 II 728 consid. 2.6 p. 734), au-delà de laquelle un réexamen est nécessaire. Outre la durée considérable écoulée depuis son adoption, l'évolution des circonstances pouvait également commander une adaptation du plan de quartier. L'aire forestière s'est en effet étendue, rendant impossible la réalisation du périmètre D et une partie du périmètre C. Cela n'affecte certes pas directement les trois chalets situés au nord-ouest de la parcelle, mais pouvait imposer une adaptation de l'ensemble du plan afin de revoir les implantations. Enfin, quelles que soient les raisons pour lesquelles les propriétaires précédents n'ont pas commencé à concrétiser l'aménagement prévu, l'intimée - qui a acquis la parcelle six ans avant de requérir l'autorisation de construire - ne peut non plus se prévaloir de sa participation au processus de planification.

3.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge de la recourante qui succombe, de même que l'indemnité de dépens allouée à l'intimée Helvetia Nostra, qui a procédé avec un avocat (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.

3.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr., est allouée à l'intimée Helvetia Nostra, à la charge de la recourante.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Municipalité d'Ormont-Dessous, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 septembre 2014
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Juge présidant : Merkli

Le Greffier : Kurz

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 75^b * - 1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.
¹	Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.
²	Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 75^b * - 1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.
¹	Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchstens 20 Prozent beschränkt.
²	Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen - 1 Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
¹	Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
^a	des Bundesverwaltungsgerichts;
^b	des Bundesstrafgerichts;
^c	der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
^d	letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist.
²	Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
³	Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...93
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
¹	Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich.
²	Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst.

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
¹	Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen.
²	Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
³	Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
⁴	Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
^a	es sich für die Überbauung eignet;
^b	es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird;
^c	Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
^d	seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
^e	damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
⁵	Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.