1C_305/2015 - 2015-12-14 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - Raumplanung; Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Luzern

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 305/2015

Urteil vom 14. Dezember 2015

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Karlen, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Peter Möri,

gegen

Stadt Luzern,
Stadthaus, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern,
Stadthaus, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern, Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.

Gegenstand
Raumplanung; Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Luzern,

Beschwerde gegen das Urteil vom 1. Mai 2015 des Kantonsgerichts Luzern, 4. Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Die Stadt Luzern beschloss in einer Volksabstimmung vom 9. Juni 2013, ihre Bau- und Zonenordnung (BZO) mit Ausnahme des Teilgebiets Littau zu revidieren. Damit wird die aus dem Jahr 1994 stammende Bau- und Zonenordnung (BZO 1994) ersetzt. Gleichzeitig werden die 13 bestehenden Bebauungspläne aufgehoben und deren Bestimmungen gestrafft in das neue Bau- und Zonenreglement (BZR) überführt.
Gegen die Revision erhob unter anderen A.________ Beschwerde. Er ist Eigentümer der Parzellen Nrn. 1204 und 3946, wo sich der Landsitz Oberlöchli mit einem Herrenhaus aus dem 18. Jahrhundert und einem alten Bauernhaus befindet. Die Grundstücke liegen gemäss dem aufgehobenen Bebauungsplan B 138 Wesemlin/Dreilinden in der zweigeschossigen Wohnzone 5 mit Gestaltungsplanpflicht und einer Ausnützungsziffer (AZ) von 0.35 sowie einer Gebäudelänge von 25 m. Neu sollen sie der Wohnzone und der diese überlagernden Ortsbildschutzzone B zugewiesen werden.
Der Regierungsrat Luzern genehmigte die BZO am 3. Juni 2014 mit einigen Vorbehalten, die vorliegend jedoch nicht von Bedeutung sind. Die Beschwerde A.________s wies er ab.
Eine von A.________ dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht Luzern mit Urteil vom 1. Mai 2015 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Juni 2015 ans Bundesgericht beantragt A.________, das Urteil des Kantonsgerichts sei aufzuheben. Seine beiden Grundstücke seien der Wohnzone (Überbauungsziffer 0.25, 25 m Gebäudelänge, offene Bauweise, drei, eventuell zwei Vollgeschosse) mit Gestaltungsplanpflicht zuzuweisen.
Die Stadt Luzern und das Kantonsgericht beantragen die Abweisung der Beschwerde. Der Regierungsrat hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Der Beschwerdeführer ist Eigentümer zweier Grundstücke, deren Zonierung sich mit der BZO 2013 ändert. Er ist zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).

2.

2.1. Umstritten ist die Neuzuteilung der Parzellen Nrn. 1204 und 3946 zur von einer Schutzzone B überlagerten Wohnzone. Anhang 1 zum BZR (Ordnungs-Nr. 106) enthält für das Gebiet keine Vorgaben zur Überbauungsziffer, Gebäudelänge, Anzahl der Vollgeschosse oder Fassadenhöhe. Unter "Weitere Bestimmungen" ist aufgeführt, dass das Dichtemass der Neubauten mittels qualifizierten Verfahrens zu bestimmen ist. Eine Gestaltungsplanpflicht ist nicht vorgesehen.
Art. 15 BZR enthält allgemeine Bestimmungen zu den Ortsbildschutzzonen, wobei Abs. 2 das erwähnte qualifizierte Verfahren näher regelt. Danach kann bei wichtigen Bauvorhaben in der Ortsbildschutzzone eine architektonisch-städtebauliche Analyse des Bauorts verlangt werden, die Aufschluss über das Verhältnis des Bauvorhabens zu seiner Umgebung geben soll.
Art. 17 BZR definiert die Schutzzone B. Diese bezweckt gemäss Abs. 1 die Erhaltung schützenswerter Stadtteile, Bauten und Gärten; als wichtige Bestandteile des Stadtbilds und der Stadtentwicklung sind sie in ihrem Gesamtbild und in ihrer Primärstruktur zu erhalten. Weiter sieht Abs. 3 vor, dass Neubauten und Veränderungen an bestehenden Bauten so auszuführen sind, dass sie sich bezüglich Lage, Stockwerkzahl, Fassadenhöhe, Volumen, Proportionen, Symmetrien sowie Materialwahl und Farbgebung in das Ensemble, welches das Quartierbild prägt, einfügen.

2.2. Der Beschwerdeführer sieht sich durch die neue Ordnung in seinem Eigentum verletzt. Bereits bisher sei das Herrenhaus hinreichend geschützt gewesen. Wolle er die Parzellen in Zukunft baulich nutzen, sei kaum mehr voraussehbar, wie die Baubewilligungsbehörde entscheiden werde. Zudem erachtet er den Grundsatz der Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG (SR 700) als verletzt. Seit der Genehmigung des Bebauungsplans B 138 seien bloss sechseinhalb Jahre vergangen. Bedeutsame Veränderungen der Verhältnisse, die eine Anpassung des Nutzungsplans rechtfertigen würden, habe es seither nicht gegeben. Vor Erreichen des Planungshorizonts dürften aber geänderte politische Anschauungen nicht berücksichtigt werden.

3.

3.1. Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 120 Ia 227 E. 2b S. 231 mit Hinweisen). Andererseits sind Pläne revidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen (BGE 123 I 175 E. 3a S. 182 f. mit Hinweisen). Für die Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung insbesondere der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtige Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 128 I 190 E. 4.2 S. 198 f. mit Hinweisen). Nach Ablauf des Planungshorizontes, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b RPG), sind
Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile 1C 143/2014 vom 23. Februar 2015 E. 3.1; 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 4.1, in: URP 2006 S. 151; 1A.162/2002 vom 10. Dezember 2002 E. 5.2 f.; je mit Hinweisen).

3.2. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende räumliche Entwicklung und im Lichte der Ziele und Grundsätze der Raumplanung gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG; Art. 2 und 3 RPV [SR 700.1]). Ob die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen ist dagegen weitgehend Ermessensfrage. Das Bundesgericht kann nur eingreifen, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Es auferlegt sich zudem Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der Überprüfung von Raumplänen. Es ist nicht oberste Planungsinstanz, sondern hat den Beurteilungs- und Entscheidungsspielraum der kantonalen Instanzen zu beachten, soweit das Ermessen nach rechtlich zulässigen, sachlichen Kriterien ausgeübt worden ist (zum Ganzen: BGE 119 Ia 362 E. 3a S. 366 und 5a S. 372; Urteil 1C 143/2014 vom 23. Februar 2015 E. 3.2; je mit Hinweisen).

4.

4.1. Mit Blick auf den Rahmennutzungsplan, die BZO 1994, welche am 9. Februar 1996 vom Regierungsrat genehmigt worden war, erweist sich der Planungshorizont von 15 Jahren als klar erreicht. Eine Überprüfung und allfällige Anpassung waren somit angezeigt. In diesem Rahmen durften nach dem Ausgeführten auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane berücksichtigt werden. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers ist der zitierten Rechtsprechung im Übrigen nicht zu entnehmen, dass geänderte Planungsvorstellungen erst nach 15 Jahren eine Rolle spielen. Dies ist vielmehr bereits vorher der Fall, wenn auch in umso geringerem Mass, je jünger die in Frage stehende Planung ist. Dass sich spezifisch in Bezug auf die beiden Grundstücke des Beschwerdeführers keine tatsächlichen oder rechtlichen Veränderungen ergeben haben, steht einer Gesamtrevision der Nutzungsplanung nicht entgegen.

4.2. Die geänderten Planungsvorstellungen bestehen vorliegend unter anderem darin, dass die 13 Bebauungspläne, die bisher fast das gesamte Gemeindegebiet abdeckten, aufgehoben (Art. 48 BZR) und ihre Bestimmungen in gestraffter und vereinheitlichter Weise in das BZR überführt werden. Zudem wird die Ausnützungsziffer generell durch die Überbauungsziffer ersetzt, wobei in Ortsbildschutzzonen keine Dichtebestimmungen festgelegt werden.

5.

5.1. Zu Recht weist die Vorinstanz darauf hin, dass bei der Beurteilung der Planbeständigkeit nebst der BZO 1994 auch der Bebauungsplan B 138 zu berücksichtigen ist. In dieser Hinsicht hält sie fest, dass zwischen der Genehmigung des Bebauungsplans und der BZO 2013 durch den Regierungsrat rund neun Jahre vergangen seien, weshalb der Beschwerdeführer mit der Revision habe rechnen müssen. Das Bestreben der Planungsträgerin, in Bezug auf geschützte Objekte auch auf der Ebene der Nutzungsplanung geeignete Instrumente zur Verfügung zu haben, um insbesondere die Dichte und Nutzung der betroffenen Grundstücke im Einzelfall vertieft abklären zu können, sei nachvollziehbar. Das vorgesehene qualifizierte Verfahren führe zwar erfahrungsgemäss zu einem Zusatzaufwand für die Bauherrschaft. Der Eigentumseingriff, den der Beschwerdeführer dadurch erleide, sei jedoch gering, insbesondere wenn berücksichtigt werde, dass die Nutzbarkeit der beiden Grundstücke aufgrund der Schutzwürdigkeit des Landsitzes bereits anhin beschränkt gewesen sei.
Der Landsitz Oberlöchli sei im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) als Baugruppe erfasst. Er zeichne sich durch ein Mitte des 18. Jahrhunderts gebautes Herrenhaus aus und werde begleitet vom daneben stehenden alten Bauernhaus mit Scheune, sei aber bedrängt in zunehmend verbauter Lage. Zudem sei das Herrenhaus seit 1964 auch im kantonalen Denkmalverzeichnis eingetragen. Im Denkmalverzeichnis eingetragene Immobilien dürften gemäss § 5 des Gesetzes des Kantons Luzern vom 8. März 1960 über den Schutz der Kulturdenkmäler (SRL 595; im Folgenden: DSchG) ohne Bewilligung der zuständigen Dienststelle weder renoviert, verändert, beseitigt, zerstört noch sonst wie in ihrer Wirkung beeinträchtigt werden, wobei Letzteres auf den Umgebungsschutz hinweise. Weitere Einschränkungen ergäben sich aus dem Gestaltungsplan G 298 Oberlöchli IV. Dieser lege gegenüber dem Herrenhaus einen kleinen und einen grossen Respektabstand von 46 und 65 m fest. Zudem sei die Parzelle Nr. 3483 als Grünraum ausgeschieden, der - mit Ausnahme der zwei bestehenden Gebäude - nicht überbaubar sei. Hinzuweisen sei schliesslich auf § 142 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr. 735), wonach bei
Veränderungen an Gebäuden oder Gebäudeteilen von geschichtlicher, kunstgeschichtlicher oder besonderer architektonischer Bedeutung, insbesondere an solchen, die im Bauinventar gemäss DSchG eingetragen sind, der Bausubstanz, dem Charakter, der Gestalt und der optischen Wirkung dieser Bauten Rechnung zu tragen sei. Das gelte auch für Neubauten und Änderungen an bestehenden Bauten in der Umgebung solcher Bauwerke.

5.2. Nach Auffassung des Beschwerdeführers stellt das Kantonsgericht zu Unrecht auf die Genehmigung der BZO-Revision durch den Regierungsrat ab. Es sei die öffentliche Planauflage massgebend. Mit ihr äussere der Planungsträger seine Absichten in verbindlicher Weise. Es sei denn auch dieser Zeitpunkt, in dem sich ein betroffener Grundeigentümer entscheiden müsse, ob er ein Rechtsmittel ergreife. Und schliesslich sei zu beachten, dass gemäss § 85 Abs. 2 PBG neue Nutzungspläne und neue Bau- und Nutzungsvorschriften ab dem Zeitpunkt ihrer öffentlichen Auflage als Planungszone gelten.
Weiter weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass bereits im Rahmen der Überarbeitung des Bebauungsplans B 138 im Jahr 2003 vorgesehen gewesen sei, die Parzelle Nr. 1204 der damaligen Ortsbildschutzzone C zuzuweisen. Dies sei wegen seiner Einsprache schliesslich nicht geschehen. Da die Frage bereits im letzten Planungsverfahren eingehend geprüft worden sei, könne man nun nicht darauf zurückkommen. Selbst die Baudirektion sei zunächst davon ausgegangen, dass sich mit der BZO-Revision für seine Grundstücke nichts ändere. Veränderte Verhältnisse gebe es nicht, auch nicht in politischer Hinsicht. Umso mehr verbiete sich der massive Eingriff in sein Eigentum, der eine sinnvolle bauliche Nutzung praktisch verunmögliche.
Schliesslich kritisiert der Beschwerdeführer, das Kantonsgericht spreche in Bezug auf den Ersatz der Ausnützungsziffer durch die Überbauungsziffer zu Unrecht von einem Systemwechsel. Es handle sich dabei nicht um eine grundsätzliche Änderung. Dasselbe gelte für den angeblich neu eingeführten Verzicht auf Dichtebestimmungen in Ortsbildschutzzonen, denn bereits die Ortsbildschutzzonen gemäss BZR 1994 hätten keine Dichtebestimmungen vorgesehen.

6.

6.1. Der Bebauungsplan B 138 wurde vom Regierungsrat am 28. Januar 2005 genehmigt. Die erste öffentliche Auflage der BZO-Revision erfolgte im Herbst 2011, mithin 6 1/2 Jahre später, eine zweite öffentliche Auflage im Frühling 2012. Die Volksabstimmung fand am 9. Juni 2013 statt und der Regierungsrat genehmigte die BZO schliesslich am 3. Juni 2014, mithin 9 Jahre später.

6.2. Hinsichtlich des Alters des Nutzungsplans hat die Rechtsprechung nicht eindeutig festgelegt, ob die öffentliche Auflage, der kommunale Beschluss oder die Genehmigung durch die kantonale Behörde (Art. 26 RPG) massgeblich ist (vgl. Urteile P.780/1979 vom 2. Juli 1980 E. 5b; 1P.611/2001 vom 25. Januar 2002 E. 3.3; 1A.167/2002 vom 14. Januar 2003 E. 3.7.1; 1P.37/2005 vom 7. April 2005 E. 2.3; 1C 145/2008 vom 3. Juli 2008 E. 3.3). Die Frage ist oft nicht entscheidwesentlich, dies insbesondere dann, wenn zwischen der öffentlichen Auflage, dem kommunalen Beschluss und der Genehmigung durch die kantonale Behörde keine allzu lange Zeit verstreicht. Hinzu kommt, dass je nach Perspektive ein anderer Anknüpfungspunkt im Vordergrund steht. So scheint hinsichtlich der Frage, ob sich seit der letzten Planfestsetzung wesentliche tatsächliche oder rechtliche Änderungen ergeben haben, das Abstellen auf den kommunalen Entscheid angemessener als die mit der Genehmigung erfolgende Inkraftsetzung. Richtet sich der Blick dagegen auf die Nutzungsbeschränkungen, die der Grundeigentümer durch den Plan möglicherweise erleidet, so ist umgekehrt vor allem die rechtliche Geltungsdauer des Plans von Bedeutung. Ob es vor diesem Hintergrund überhaupt
sachgerecht wäre, für alle Fälle den selben Ansatz vorzusehen, ist fraglich und hier nicht abschliessend zu klären. Das Gewicht der Planbeständigkeit ist letztlich im Einzelfall aufgrund aller konkreten Umstände zu bestimmen.

6.3. Das Interesse am Schutz des Landsitzes Oberlöchli wiegt schwer. Im ISOS ist für diesen das Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) vorgesehen, was bedeutet, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten und störende Eingriffe beseitigt werden sollen. Zudem wird dem Landsitz eine besondere architekturhistorische Qualität attestiert. Laut dem Eintrag im kantonalen Denkmalverzeichnis handelt es sich beim Herrenhaus um eines der bedeutendsten barocken Bauwerke des Kantons.
Der Beschwerdeführer weist in dieser Hinsicht zwar darauf hin, dass mittlerweile störende Busfahrleitungen erstellt worden seien. Auch sei die im ISOS erwähnte Scheune längstens abgebrochen und durch ein Wohnhaus ersetzt worden. Mit diesen Hinweisen stellt er das Schutzinteresse jedoch nicht grundsätzlich in Frage. Dasselbe gilt für seine Einwände, dass die von der Vorinstanz erwähnten Respektabstände nur für das Gebiet des Gestaltungsplans G 298 gelten würden, wozu die Parzelle Nr. 1204 nicht gehöre, und dass der Gestaltungsplan ohnehin in Zukunft aufgehoben würde.
Die Argumentation des Beschwerdeführers zielt vielmehr darauf ab, dass mit dem unter der alten Zonenplanung geltenden Instrumentarium der notwendige Schutz bereits hinreichend gewährleistet gewesen sei und eine Verschärfung deshalb eine unnötige Beschränkung seines Eigentums darstelle. Dieses sich auf die Eigentumsgarantie stützende Argument ist bei der Prüfung, ob eine Planänderung gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG geboten sei, zu berücksichtigen (Urteil 1C 484/2012 vom 27. Mai 2013 E. 4.4 mit Hinweisen).

6.4. Der Beschwerdeführer hat gestützt auf die letzte Planfestsetzung kein Bauprojekt ausgearbeitet, das aufgrund der neuen Vorschriften obsolet geworden wäre. Auch sind mit der BZO-Revision die für den Landsitz Oberlöchli geltenden Schutzbestimmungen inhaltlich nicht wesentlich strenger geworden. Dies macht der Beschwerdeführer auch nicht geltend. Seine Kritik zielt auf das Fehlen von Bestimmungen über die Gebäudelänge, die Dichte und die zulässige Anzahl Vollgeschosse. Solche Bestimmungen würden nach seiner Ansicht einem Bauherrn zumindest gewisse Anhaltspunkte bei der Planung eines Bauvorhabens geben. Der Vorteil, den der Beschwerdeführer in derartigen Vorgaben erblickt, relativiert sich angesichts der bereits bestehenden Schutzbestimmungen indessen erheblich. Eine Garantie, dass ein Bauvorhaben innerhalb der im Bebauungsplan vorgesehenen Schranken (25 m Gebäudelänge, Ausnützungsziffer 0.35, zwei Vollgeschosse) bewilligt würde, bestand auch bisher nicht.
Ein möglicher Zusatzaufwand entsteht dem Beschwerdeführer freilich aus dem in Art. 15 Abs. 2 BZR vorgesehenen qualifizierten Verfahren, welches die nach dem Bebauungsplan B 138 geltende Quartierplanpflicht ersetzt. Danach kann, wie bereits erwähnt, bei wichtigen Bauvorhaben eine architektonisch-städtebauliche Analyse des Bauorts verlangt werden, die Aufschluss über das Verhältnis des Bauvorhabens zu seiner Umgebung geben soll. Diese Vorschrift lässt sich in der Praxis indessen ohne Weiteres so handhaben, dass sich der dadurch entstehende Aufwand im Rahmen hält und nicht über das Erforderliche hinausgeht. Eine unverhältnismässige Einschränkung des Eigentums ist darin nicht zu erkennen. Allerdings wird die Verhältnismässigkeit auch noch konkret zu prüfen sein, wenn künftig ein Bauprojekt für die beiden Parzellen vorliegen sollte.

6.5. Die Beeinträchtigung, die der Beschwerdeführer als Grundeigentümer durch die Revision der Zonenplanung erfährt, ist deshalb insgesamt nur als gering zu qualifizieren. Sie rechtfertigt sich durch das öffentliche Interesse an einer Vereinheitlichung der Regelung für die ganze Gemeinde. Auch wenn man berücksichtigt, dass die erste öffentliche Planauflage nur 6 1/2 Jahre nach Inkrafttreten des Bebauungsplans B 138 stattfand und damals die Möglichkeit der Einführung einer Schutzzone verworfen wurde, ist nicht zu beanstanden, dass die Stadt Luzern im Rahmen der Gesamtrevision ihrer Zonenplanung auch die Zonierung der beiden Parzellen des Beschwerdeführers anpasste. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Baudirektion im Rahmen der Ausarbeitung der Planung zunächst davon ausging, für die beiden Parzellen des Beschwerdeführers würde sich nichts ändern, und ihm dies in einem Brief vom 15. Juli 2009 so mitteilte. Ein Vertrauenstatbestand ergab sich aus dieser provisorischen Einschätzung nicht. Dass die Stadt auf konkrete Vorgaben für die Gebäudemasse und die Baudichte verzichtete und statt der vom Beschwerdeführer gewünschten Gestaltungsplanpflicht ein qualifiziertes Baubewilligungsverfahren vorsah, lag schliesslich in ihrem
planerischen Ermessen und ist ebenfalls nicht zu beanstanden (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 416; 120 Ia 270 E. 3b S. 275; je mit Hinweisen).
Der angefochtene Entscheid verletzt aus diesen Gründen weder Art. 21 Abs. 2 RPG noch die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV. Die Rüge erweist sich daher als unbegründet.

7.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1 -3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat und dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. Dezember 2015

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
¹	I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
²	In caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario, adattati.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
¹	Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
²	Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte.
³	L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio.
⁴	Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se:
^a	è idoneo all'edificazione;
^b	sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti;
^c	le superfici coltive non sono frazionate;
^d	la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e
^e	l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore.
⁵	La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 1 Scopi - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
¹	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili.5 Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
²	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
^a	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
^abis	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
^b	realizzare insediamenti compatti;
^bbis	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
^c	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
^d	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
^e	garantire la difesa nazionale;
^f	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
²	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
^a	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
^b	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
^c	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
^d	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
^e	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
³	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
^a	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
^abis	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
^b	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
^c	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
^d	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
^e	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
⁴	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
^a	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
^b	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
^c	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 2 Pianificazione e coordinazione di attività d'incidenza territoriale - 1 Quando si tratta di pianificare le attività d'incidenza territoriale, le autorità, in vista dello sviluppo territoriale auspicato, esaminano in particolare:
¹	Quando si tratta di pianificare le attività d'incidenza territoriale, le autorità, in vista dello sviluppo territoriale auspicato, esaminano in particolare:
^a	quanto territorio è necessario per l'attività;
^b	quali alternative e varianti entrano in considerazione;
^c	se l'attività è compatibile con gli scopi e i principi della pianificazione del territorio;
^d	quali possibilità sono date di utilizzare il suolo in modo misurato e riguardoso dell'ambiente nonché di migliorare l'assetto dell'insediamento;
^e	se l'attività è compatibile con piani e prescrizioni vigenti di Confederazione, Cantoni, regioni e Comuni in merito all'utilizzazione del suolo, in particolare con i piani direttori e di utilizzazione.
²	Le autorità accertano le ripercussioni delle loro attività d'incidenza territoriale e provvedono tempestivamente all'informazione reciproca.
³	Esse coordinano le attività d'incidenza territoriale che si escludono, si intralciano, si condizionano o si completano a vicenda.

SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 3 Ponderazione degli interessi - 1 Se dispongono di margini d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi. In tale contesto:
¹	Se dispongono di margini d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi. In tale contesto:
^a	verificano gli interessi in causa;
^b	valutano gli interessi verificati considerandone in particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni possibili;
^c	tengono conto di tali interessi nel migliore modo possibile, sulla base della loro valutazione.
²	Nella motivazione delle decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 26 Approvazione dei piani d'utilizzazione da parte dell'autorità cantonale - 1 Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
¹	Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
²	Essa esamina se sono conformi con i piani direttori cantonali approvati dal Consiglio federale.
³	I piani d'utilizzazione diventano vincolanti approvati che siano dall'autorità cantonale.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 26 Garanzia della proprietà - 1 La proprietà è garantita.
¹	La proprietà è garantita.
²	In caso d'espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
¹	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
²	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
³	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
⁴	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
⁵	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.