Tribunal federal
{T 0/2}
1P.611/2001/sch
Urteil vom 25. Januar 2002
I. Öffentlichrechtliche Abteilung
Bundesgerichtsvizepräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Féraud, Ersatzrichter Seiler,
Gerichtsschreiber Haag.
Einwohnergemeinde Lupfig, Beschwerdeführerin,
vertreten durch den Gemeinderat, 5242 Lupfig, dieser vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Hofmann, Pelzgasse 15, 5001 Aarau,
gegen
Architekturbüro A.________,
B.________,
C.________,
D.________,
Stiftung E.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Rechtsanwälte Dr. iur. Markus Binder und lic. iur. Alexander Rey, Bahnhofstrasse 42, 5400 Baden,
Grosser Rat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5001 Aarau,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Staatskanzlei, 5000 Aarau,
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, Obere Vorstadt 40, 5000 Aarau.
Art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. |
|
1 | Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. |
2 | Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör. |
3 | Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
|
1 | Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
2 | Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. |
3 | Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete. |
(Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 4. Kammer, vom 8. Juni 2001)
Sachverhalt:
A.
Die Einwohnergemeinde Lupfig erliess 1959 einen ersten Zonenplan, welcher ein Baugebiet von 172,3 ha umfasste. Am 3. Oktober 1974 beschloss die Gemeindeversammlung eine revidierte Bauordnung und Zonenplanung (BO/ZP 1974) mit einer Baugebietsfläche von 162,9 ha, unterteilt in drei Etappen. In der Folge fanden Verhandlungen zwischen der Gemeinde und den Kantonsbehörden statt, welche das Baugebiet als zu gross betrachteten. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte schliesslich am 8. März 1983 den Zonenplan, wies aber die Gemeinde an, Gebiete im Umfang von rund 28 ha aus dem Baugebiet herauszunehmen und innert zwei Jahren dem Grossen Rat ein zweckmässig abgegrenztes Baugebiet zur Genehmigung vorzulegen. Zudem wurde in der Bauordnung eine Änderung im Zusammenhang mit der Baugebietsetappierung eingefügt.
Am 17. Juni 1987 beschloss die Einwohnergemeinde Lupfig einen revidierten Bauzonenplan und eine Teiländerung der Bauordnung und erfüllte damit im Wesentlichen die Vorgaben des Genehmigungsbeschlusses des Grossen Rates vom 8. März 1983. Das Baugebiet wurde damit auf 137,3 ha reduziert, unterteilt in eine 1. und 2. Etappe. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte die Zonenplanung am 15. Januar 1991. Nach diesem Zonenplan war unter anderem das Gebiet "Fröschmatt" (rund 5,4 ha) der Mehrfamilienhauszone 2, 2. Etappe, zugewiesen.
B.
Am 12. Februar 1991 entschied das Bundesgericht in einem eine andere aargauische Gemeinde betreffenden Fall, die von zahlreichen aargauischen Gemeinden vorgesehene Baugebietsetappierung sei bundesrechtswidrig (Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend Einwohnergemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 5d).
C.
In der Folge überprüfte der Gemeinderat Lupfig die Abgrenzung des Baugebiets im Lichte der inzwischen durchgeführten Kulturlandplanung und der sich aus dem Bundesgerichtsurteil vom 12. Februar 1991 ergebenden Rechtslage. Er legte im Jahre 1995 einen neuen Bauzonen- und Kulturlandplan auf, welcher unter anderem vorsah, das Gebiet Fröschmatt der Landwirtschaftszone zuzuweisen. Dagegen erhoben die Eigentümer der im Gebiet Fröschmatt gelegenen Grundstücke Nrn. 300, 301, 302, 303, 781, 815 und 816 Einsprache, welche vom Gemeinderat am 29. April 1996 abgewiesen wurde. Nachdem ein erster Gemeindeversammlungsbeschluss vom 7. Juni 1996 (welcher entgegen dem Antrag des Gemeinderates die Zuweisung des Gebiets Fröschmatt zur Mehrfamilienhauszone beschlossen hatte) in einer Referendumsabstimmung aufgehoben worden war, beschloss die Gemeindeversammlung am 4. Dezember 1996 die neue Nutzungsplanung, wodurch das Gebiet Fröschmatt der Landwirtschaftszone zugewiesen wurde. Die erwähnten Grundeigentümer erhoben dagegen Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Aargau, welcher diese am 4. März 1998 abwies. Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte daraufhin am 12. Mai 1998 die revidierte Nutzungsplanung mit einem hier nicht interessierenden
Vorbehalt.
D.
Die Eigentümer der betroffenen Grundstücke erhoben dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerde mit Urteil vom 8. Juni 2001 teilweise gut und hob den Entscheid des Regierungsrats vom 4. März 1998 sowie den Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates vom 12. Mai 1998 insoweit auf, als sie die Parzellen Nr. 300, 301, 302, 303, 781, 815 und 816 der Landwirtschaftszone zuwiesen. Die Einwohnergemeinde Lupfig wurde aufgefordert, über die Zonierung dieser Parzellen im Sinne der Erwägungen neu zu entscheiden. In den Erwägungen führte das Verwaltungsgericht aus, die 1987 erfolgte Zuweisung der fraglichen Parzellen zur Bauzone sei Ergebnis einer bewusst vorgenommenen und bundesrechtskonformen Interessenabwägung gewesen. Die damalige Baugebietsetappierung habe nicht die Bedeutung einer Zuweisung zum Nichtbaugebiet gehabt. Soweit solche etappierte Baugebiete den Vorgaben von Art. 15
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
|
1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
Zuweisung zur Bauzone gewesen. Die Eigentümer könnten sich daher auf den Grundsatz der Planbeständigkeit berufen. Die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse hätten sich seit dem Erlass jener Zonenplanung nicht wesentlich geändert. Weder der Bundesgerichtsentscheid vom 12. Februar 1991 noch das am 1. April 1994 in Kraft getretene neue kantonale Baugesetz (SAR 713.100) erforderten eine Anpassung der Bauzonengrösse oder eine vorzeitige Revision der Bauzone. In tatsächlicher Hinsicht werde für Lupfig nach wie vor mit einem überdurchschnittlichen Wachstum der Wohnbevölkerung und der Arbeitsplätze gerechnet. Auch in Bezug auf das Gebiet Fröschmatt würden keine veränderten tatsächlichen Verhältnisse behauptet. Der Regierungsrat habe im Beschwerdeverfahren keine umfassende Interessenabwägung zwischen dem Interesse der Eigentümer an der Planbeständigkeit und den öffentlichen Interessen an der planerischen Massnahme vorgenommen. Aus diesem Grund sei eine Rückweisung zu neuem Entscheid unumgänglich, zumal das Verwaltungsgericht nicht die volle Kognition besitze. Die Planungsträger würden zu prüfen haben, inwiefern sich die tatsächlichen Verhältnisse anders präsentierten und ob diese gegebenenfalls eine Planänderung rechtfertigten.
E.
Die Einwohnergemeinde Lupfig hat am 20. September 2001 staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Rechtsbegehren, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 8. Juni 2001 sei aufzuheben. Sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
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1 | Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
2 | Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. |
3 | Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. |
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1 | Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. |
2 | Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör. |
3 | Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
F.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf eine Stellungnahme. Der Regierungsrat beantragt, die Beschwerde sei gutzuheissen. Die Beschwerdegegner schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der angefochtene Entscheid ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, gegen den nur die staatsrechtliche Beschwerde zulässig ist (Art. 34 Abs. 3
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
|
1 | Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
2 | Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über: |
a | Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5); |
b | die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen; |
c | Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81 |
3 | Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82 |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
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1 | Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
2 | Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. |
3 | Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete. |
1.2 Der angefochtene Entscheid schliesst das Nutzungsplanverfahren nicht ab, sondern weist die Sache zu neuem Entscheid an die Gemeinde zurück. Es handelt sich somit um einen Rückweisungs- und damit Zwischenentscheid, gegen den die staatsrechtliche Beschwerde gemäss Art. 87 Abs. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 50 - 1 Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
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1 | Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. |
2 | Der Bund beachtet bei seinem Handeln die möglichen Auswirkungen auf die Gemeinden. |
3 | Er nimmt dabei Rücksicht auf die besondere Situation der Städte und der Agglomerationen sowie der Berggebiete. |
2.
2.1 Die aargauischen Gemeinden ordnen und verwalten gemäss § 5 Abs. 2 der aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 (KV/AG) unter Aufsicht des Kantons ihre Angelegenheiten selbständig. Nach § 106 Abs. 1 KV/AG sind sie im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Aufgaben nach eigenem Ermessen zu erfüllen. Nach § 13 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 19. Januar 1993 über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen (Baugesetz, BauG, SAR 713.100) erlassen die Gemeinden die erforderlichen Nutzungspläne. Der Erlass von Nutzungsplänen ist somit eine kommunale Aufgabe, welche die Gemeinde mit relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit wahrnimmt. Der Beschwerdeführerin kommt im hier massgeblichen Bereich Autonomie zu (vgl. BGE 104 Ia 131 E. 3a S. 138; Urteil des Bundesgerichts 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend Einwohnergemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil, E. 2c).
2.2 Die Gemeinde kann sich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder eidgenössischen Vorschriften falsch anwendet. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden frei. Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch geltend machen, die kantonalen Instanzen hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet. Im Übrigen prüft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid auf Willkür hin (BGE 126 I 133 E. 2 mit Hinweisen).
2.3 Das Verwaltungsgericht übt auf Beschwerde hin die Rechtskontrolle über die kommunale Nutzungsplanung aus (§ 28 BauG). Es verletzt die Gemeindeautonomie, wenn es in den Ermessensbereich der Gemeinde eingreift.
2.4 Das Verwaltungsgericht hat den Beschluss der Gemeinde wegen Verstosses gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
|
1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 26 Eigentumsgarantie - 1 Das Eigentum ist gewährleistet. |
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1 | Das Eigentum ist gewährleistet. |
2 | Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 49 Vorrang und Einhaltung des Bundesrechts - 1 Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
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1 | Bundesrecht geht entgegenstehendem kantonalem Recht vor. |
2 | Der Bund wacht über die Einhaltung des Bundesrechts durch die Kantone. |
3.
Das Verwaltungsgericht hat die Zuweisung des Gebiets Fröschmatt zur Landwirtschaftszone aufgehoben, weil keine gewichtigen Gründe vorlägen, welche eine vorzeitige Änderung des Zonenplans von 1987/1991 rechtfertigen könnten. Es stützt sich dabei auf den in Art. 21
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, infolge des Bundesgerichtsentscheids vom 12. Februar 1991 in Sachen Oberrohrdorf-Staretschwil sei ihre Zonenplanung von 1987/1991 bundesrechtswidrig geworden und habe demnach der Überarbeitung bedurft. Mit dem hier umstrittenen Zonenplan von 1996 sei erstmals ein dem Raumplanungsgesetz des Bundes entsprechender Nutzungsplan geschaffen worden. Dieser Planung dürfe nicht der Grundsatz der Planbeständigkeit entgegen gehalten werden.
3.1 Die aus Art. 21
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
3.2 Nach Art. 21 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
der Wünschbarkeit einer bestimmten Nutzung vermag für sich allein nicht eine Änderung nach kurzer Zeit zu rechtfertigen (BGE 111 II 326 E. 3a/cc; 109 Ia 113 E. 3 S. 115 mit Hinweis). Immerhin hat das Bundesgericht eine Richtplanrevision, die neue planerische Ordnungsvorstellungen verwirklichen will, als genügenden Grund für eine Zonenplanrevision anerkannt (Urteil 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995 E. 4e). Zudem sind Zonenpläne ungeachtet der Vorschrift von Art. 21 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
werden.
3.3 Der Zonenplan von 1987/1991 ist von der Gemeinde Lupfig im Juni 1987 beschlossen worden, die nun streitige Revision im Dezember 1996, mithin rund 9½ Jahre später. Dies entspricht fast zwei Dritteln des ordentlichen Planungshorizonts von 15 Jahren, nach welchem eine Planung ohnehin zu überarbeiten ist. Die Überarbeitung eines Nutzungsplans nach neun bis zehn Jahren ist indessen grundsätzlich nicht ausgeschlossen (BGE 123 I 175 E. 3g S. 191). Zudem kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass die Zonenplanung von 1987 im Wesentlichen eine Anpassung an die Vorgaben im Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates vom 8. März 1983 darstellte; massgebende Grundlagen der Planung liegen somit noch länger zurück als 1987 (vgl. den Entscheid des Regierungsrats des Kantons Aargau vom 22. August 1988, in ZBl 90/1989 S. 264 E. 5c/bb S. 271). Materiell handelt es sich bei der Zonenplanung von 1987/1991 um eine Planung, die 1996 mindestens teilweise nahezu 15 Jahre alt gewesen ist.
3.4 Die Gemeinde führte verschiedene Gründe für die Notwendigkeit einer Revision des Zonenplans an: Zunächst habe sich im Rahmen der Kulturlandplanung ergeben, dass in der Bauzone liegende unüberbaute Gebiete in Konflikt mit den Interessen der Landwirtschaft (Fruchtfolgeflächen) stünden. Weiter sei die Baugebietsabgrenzung infolge des Bundesgerichtsentscheids betreffend die Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil zu überdenken, und zudem müsse der Zonenplan an den Genehmigungsbeschluss des Grossen Rates vom 15. Januar 1991 angepasst werden. Diese Gründe sind auch in der Einladung zur Gemeindeversammlung vom 7. Juni 1996 genannt worden.
3.4.1 Es ist unbestritten, dass die Gemeinde vor 1996 nur über einen Zonenplan für das Baugebiet, nicht aber über einen Nutzungsplan für das Kulturland verfügte. Eine Nutzungsplanung muss die Bedürfnisse nach Bau- und Landwirtschaftsgebiet umfassend erheben und gegeneinander abwägen (Art. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft. |
|
1 | Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft. |
2 | Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen: |
a | die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen; |
abis | die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität; |
b | kompakte Siedlungen zu schaffen; |
bbis | die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten; |
c | das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken; |
d | die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern; |
e | die Gesamtverteidigung zu gewährleisten; |
f | die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 2 Planungspflicht - 1 Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab. |
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1 | Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab. |
2 | Sie berücksichtigen die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen Tätigkeit. |
3 | Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 3 Planungsgrundsätze - 1 Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze. |
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1 | Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten auf die nachstehenden Grundsätze. |
2 | Die Landschaft ist zu schonen. Insbesondere sollen: |
a | der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten bleiben; |
b | Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen; |
c | See- und Flussufer freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden; |
d | naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben; |
e | die Wälder ihre Funktionen erfüllen können. |
3 | Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen: |
a | Wohn- und Arbeitsgebiete einander zweckmässig zugeordnet sein und schwergewichtig an Orten geplant werden, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind; |
abis | Massnahmen getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungsfläche; |
b | Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung, Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden; |
c | Rad- und Fusswege erhalten und geschaffen werden; |
d | günstige Voraussetzungen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen sichergestellt sein; |
e | Siedlungen viele Grünflächen und Bäume enthalten. |
4 | Für die öffentlichen oder im öffentlichen Interesse liegenden Bauten und Anlagen sind sachgerechte Standorte zu bestimmen. Insbesondere sollen: |
a | regionale Bedürfnisse berücksichtigt und störende Ungleichheiten abgebaut werden; |
b | Einrichtungen wie Schulen, Freizeitanlagen oder öffentliche Dienste für die Bevölkerung gut erreichbar sein; |
c | nachteilige Auswirkungen auf die natürlichen Lebensgrundlagen, die Bevölkerung und die Wirtschaft vermieden oder gesamthaft gering gehalten werden. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 14 Begriff - 1 Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens. |
|
1 | Nutzungspläne ordnen die zulässige Nutzung des Bodens. |
2 | Sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen. |
eine Überarbeitung der Bauzonenplanung.
3.4.2 Das bundesgerichtliche Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 betreffend die Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil hat sodann eine neue Lage für die Aargauer Gemeinden geschaffen. Die vorher im Kanton Aargau verbreitete und auch für das Gebiet Fröschmatt geltende Baugebietsetappierung beruhte auf einem Planungskonzept, welches vom Bundesgericht in diesem Entscheid als bundesrechtswidrig bezeichnet worden war (erwähntes Urteil 1P.608/1988 E. 5d). Es bestand daher bei den kantonalen und kommunalen Behörden eine erhebliche Unsicherheit über die Behandlung der betroffenen Gebiete (vgl. Flückiger, a.a.O., N. 34 zu Art. 15; Ursula Vettori, Die Etappierung der Bauzone, in ZBl 93/1992 S. 345 ff., 356 ff.). Diese Unsicherheit konnte nur mit einer Überarbeitung des Zonenplans behoben werden.
3.4.3 Es kann offen bleiben, ob diese Gründe geradezu zwingend eine Revision der Nutzungsplanung verlangten. Jedenfalls sind es aber haltbare Gründe, welcher der Gemeinde erlaubten, eine solche vorzunehmen. Anders als in dem vom Verwaltungsgericht und den Beschwerdegegnern angerufenen BGE 123 I 175 E. 3g S. 191 f., in welchem eine Änderung einer Nutzungsplanung nach neun bzw. zehn Jahren als unzulässig beurteilt worden ist, weil keine neuen, bei der ursprünglichen Planung noch nicht bekannte Umstände vorlagen, sind hier besondere Gründe für eine Überprüfung der Planung gegeben.
3.5 Das Verwaltungsgericht hat danach differenziert, ob die vor dem Bundesgerichtsurteil Oberrohrdorf-Staretschwil erlassenen Bauzonen 2. Etappe mit Art. 15
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
3.5.1 Die Auffassung des Verwaltungsgerichts ist insofern zutreffend, als Bauzonen der 2. Etappe, die (zusammen mit den Bauzonen der 1. Etappe) das nach Art. 15
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
nach dem Bundesgerichtsentscheid i.S. Gemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil; massgebend ist vielmehr, ob dieser Entscheid ein haltbarer Grund für den Erlass einer neuen Zonenordnung ist.
Nach § 30 Abs. 4 der Bauordnung der Gemeinde Lupfig vom 17. Juni 1987 war das zusätzliche Baugebiet (Baugebiet 2. Etappe) für eine der Entwicklung der Gemeinde entsprechende spätere Überbauung vorgesehen (Bst. a). Es konnte erst nach Umwandlung in definitives Baugebiet zur Überbauung freigegeben werden (Bst. b), wobei diese Umwandlung erfolgen konnte, wenn
"- das definitive Baugebiet, soweit es für Bauzwecke zur Verfügung steht, weitgehend überbaut ist,
- die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erfordert,
- die finanzielle Lage der Gemeinde die Umwandlung und Freigabe zur Überbauung erlaubt,
- die zweckmässige Erschliessung mit Strassen, Wasser (inkl. Brandschutz), Kanalisa tion und elektrischer Energie auf Grund eines rechtskräftigen Überbauungsplans rechtlich, technisch und finanziell sichergestellt ist." (Bst.c).
Die Umwandlung erfolgte durch den Gemeinderat (Bst. d).
In dieser Regelung, die bis zum genannten Bundesgerichtsurteil im Kanton Aargau als rechtmässig betrachtet worden war, kam der klare Wille der Gemeinde zum Ausdruck, das Gebiet Fröschmatt zumindest vorläufig nicht zur Überbauung freizugeben. Die Überbaubarkeit war von einem politischen Akt eines Gemeindeorgans abhängig, dieser wiederum von einer Reihe von Voraussetzungen, deren Eintritt nicht oder jedenfalls nicht nur vom Willen der Grundeigentümer abhing. Diese konnten also aufgrund der damals als gültig betrachteten Zonenordnung ihre Grundstücke nicht überbauen und auch nicht unbedingt mit einer künftigen Überbaubarkeit rechnen. Damit entfällt ein Grund für die Anerkennung einer Planbeständigkeit, und zwar selbst dann, wenn eine Zuweisung des Gebiets Fröschmatt zur Bauzone damals mit Art. 15
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
3.5.2 Hinzu kommt, dass die Bauzone der Gemeinde Lupfig bereits im Rahmen der kantonalen Genehmigung im Jahre 1983 als zu gross betrachtet worden ist. Die Beschwerdegegner schliessen daraus, dass damals eine bewusste Interessenabwägung zu Gunsten einer eher grossen Bauzone getroffen worden sei, die nun nicht wieder in Frage gestellt werden dürfe. Dem kann nicht gefolgt werden. Der Grosse Rat hat nämlich mit seinem Genehmigungsentscheid von 1983 gerade mit Rücksicht auf die an sich zu grosse Bauzone die Gemeinde Lupfig verpflichtet, verschärfte Voraussetzungen für die Umwandlung von der 2. in die 1. Etappe einzuführen (Botschaft des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 10. Januar 1983, Ziff. 4; Protokoll des Grossen Rates vom 8. März 1983, S. 1210 f.). Es kann somit nicht davon ausgegangen werden, dass die auf dem Grossratsbeschluss von 1983 beruhende Planung von 1987/1991 bewusst eine (zu) grosse Bauzone zur Überbauung freigeben wollte. Im Gegenteil sollte mit dem Instrument der Bauzonenetappierung (anstatt mit der politisch als unrealistisch betrachteten Zuweisung zu einer Landwirtschaftszone) die (zumindest vorläufige) Begrenzung der Bautätigkeit erreicht werden.
3.5.3 Zutreffend ist, dass das Gebiet Fröschmatt im Rahmen der Zonenplanung 1987/1991 nicht ausgezont werden sollte. Ein entsprechender Antrag wurde im Grossen Rat abgelehnt, indessen stand auch dieser Beschluss noch unter der Annahme, dass die vorgesehene Baugebietsetappierung mit dem Bundesrecht vereinbar sei. Nachdem sich dieses Instrument später als bundesrechtswidrig herausgestellt hatte, musste neu geprüft werden, wie mit den - tendenziell eher zu grossen - Bauzonen umzugehen sei.
3.5.4 Die Beschwerdegegner bringen allerdings vor, die Gemeinde habe auch unter der Geltung des Zonenplans 1987/1991 und auch nach dem erwähnten Urteil des Bundesgerichts in Bauzonen der 2. Etappe zahlreiche Baubewilligungen erteilt. Es sei widersprüchlich und verstosse gegen Treu und Glauben, wenn sie sich nun in Bezug auf die Fröschmatt darauf berufe, die 2. Etappe sei nicht Baugebiet gewesen.
Mit dieser Rüge hat sich bereits der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 4. März 1998 eingehend auseinandergesetzt und alle von den heutigen Beschwerdegegnern erwähnten Baubewilligungen geprüft. Er ist dabei zum Ergebnis gekommen, dass diese teilweise aufgrund eines Überbauungsplans erteilt worden seien, der die Wirkung einer Neueinzonung gehabt habe. Das betreffende Gebiet ("I de Brunn") sei zudem im Unterschied zur Fröschmatt in einem engen Siedlungszusammenhang mit dem übrigen Baugebiet gestanden, so dass planerische Gründe für eine unterschiedliche Behandlung vorgelegen hätten. Auch die damalige kantonale Praxis habe im Gefolge des Bundesgerichtsentscheids Oberrohrdorf-Staretschwil eine differenzierte Lösung gesucht und Bautätigkeiten in den Baugebieten der 2. Etappe nicht generell verhindert, wenn sich diese im engeren Siedlungsraum befanden. Die übrigen Baubewilligungen seien zwar nicht korrekt erteilt worden, doch könnten sich die Eigentümer der Fröschmatt nicht auf Gleichbehandlung im Unrecht berufen, zumal der Gemeinderat keine einheitliche Praxis befolgt habe. Zudem sei bei einigen der erteilten Bewilligungen die Zuweisung zur 2. Etappe falsch gewesen (weil den tatsächlichen Verhältnissen widersprechend) und in einem
Fall zugleich mit der Baubewilligung formell die Umwandlung in eine definitive Bauzone beschlossen worden. Diese Ausführungen werden von den heutigen Beschwerdegegnern in ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht wie auch in ihrer Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren nur summarisch bestritten. Die bei den Akten liegenden Unterlagen der fraglichen Baubewilligungsverfahren bestätigen, dass die Grundstücke, für welche Baubewilligungen erteilt worden sind, als Abrundungen bestehender Überbauungen betrachtet werden können. Die Fröschmatt als gesamthaft unüberbautes, von den überbauten Gebieten klar abgegrenztes Gebiet unterscheidet sich wesentlich von diesen Parzellen. Selbst wenn das Verhalten des Gemeinderats bei einigen der genannten Baubewilligungen unrechtmässig gewesen wäre, so sind jedenfalls die Voraussetzungen nicht erfüllt, dass sich die heutigen Beschwerdegegner auf Gleichbehandlung im Unrecht berufen könnten.
3.5.5 Steht somit fest, dass das Gebiet Fröschmatt nach dem im Zonenplan 1987/1991 zum Ausdruck gekommenen Willen der Gemeinde jedenfalls vorläufig nicht überbaut werden sollte und hat sich das dieser Planung zugrunde liegende Planungskonzept nachträglich als bundesrechtswidrig erwiesen, so lag für die Gemeinde Lupfig ein triftiger Grund vor, in Form einer neuen Zonenplanung zu entscheiden, ob die Fröschmatt sofort oder aber vorderhand gar nicht zur Überbauung freigeben werden sollte.
3.6 Daran ändert nichts, dass - wie die Beschwerdegegner vorbringen - die Bebauung auch innerhalb einer Bauzone mit dem Instrument der Erschliessungsetappierung gesteuert werden kann. Die Bauzonenetappierung hat eine Steuerung der Bebauung nicht nur aus Gründen der Erschliessung, sondern auch aus anderen Gründen ermöglicht; Voraussetzung für die Umwandlung in definitives Baugebiet war unter anderem, dass die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erforderte, was der Gemeinde ein planungspolitisches Ermessen gab. In der Bauzone ist hingegen die Erschliessung - sei es durch die Gemeinde, sei es als Privaterschliessung - grundsätzlich zwingend (Art. 19 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 19 Erschliessung - 1 Land ist erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. |
|
1 | Land ist erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. |
2 | Das Gemeinwesen hat die Bauzonen innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist zu erschliessen; es kann die Erschliessung bei Bedarf etappieren. Das kantonale Recht regelt die Beiträge der Grundeigentümer.47 |
3 | Erschliesst das Gemeinwesen Bauzonen nicht fristgerecht, so ist den Grundeigentümern zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen.48 |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 19 Erschliessung - 1 Land ist erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. |
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1 | Land ist erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. |
2 | Das Gemeinwesen hat die Bauzonen innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist zu erschliessen; es kann die Erschliessung bei Bedarf etappieren. Das kantonale Recht regelt die Beiträge der Grundeigentümer.47 |
3 | Erschliesst das Gemeinwesen Bauzonen nicht fristgerecht, so ist den Grundeigentümern zu gestatten, ihr Land nach den vom Gemeinwesen genehmigten Plänen selber zu erschliessen oder die Erschliessung durch das Gemeinwesen nach den Bestimmungen des kantonalen Rechts zu bevorschussen.48 |
3.7 Das Verwaltungsgericht hält dafür, die Zuweisung der Fröschmatt zur Bauzone 1987/1991 wäre mit Art. 15
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
3.7.1 Ob ein bestimmtes Gebiet einer Bauzone zuzuweisen sei, lässt sich oft nicht klar mit Ja oder Nein beantworten (BGE 113 Ia 444 E. 4b/bc S. 449). Die Planung ist nämlich auf die erwünschte Entwicklung des Landes auszurichten (Art. 1 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 1 Ziele - 1 Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft. |
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1 | Bund, Kantone und Gemeinden sorgen dafür, dass der Boden haushälterisch genutzt und das Baugebiet vom Nichtbaugebiet getrennt wird.5 Sie stimmen ihre raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander ab und verwirklichen eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung. Sie achten dabei auf die natürlichen Gegebenheiten sowie auf die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft. |
2 | Sie unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung insbesondere die Bestrebungen: |
a | die natürlichen Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft zu schützen; |
abis | die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohnqualität; |
b | kompakte Siedlungen zu schaffen; |
bbis | die räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft zu schaffen und zu erhalten; |
c | das soziale, wirtschaftliche und kulturelle Leben in den einzelnen Landesteilen zu fördern und auf eine angemessene Dezentralisation der Besiedlung und der Wirtschaft hinzuwirken; |
d | die ausreichende Versorgungsbasis des Landes zu sichern; |
e | die Gesamtverteidigung zu gewährleisten; |
f | die Integration von Ausländerinnen und Ausländern sowie den gesellschaftlichen Zusammenhalt zu fördern. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 6 Grundlagen - 1 ...18 |
|
1 | ...18 |
2 | Für die Erstellung ihrer Richtpläne erarbeiten die Kantone Grundlagen, in denen sie feststellen, welche Gebiete:19 |
a | sich für die Landwirtschaft eignen; |
b | besonders schön, wertvoll, für die Erholung oder als natürliche Lebensgrundlage bedeutsam sind; |
bbis | sich für die Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien eignen; |
c | durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind. |
3 | In den Grundlagen geben sie auch Aufschluss über den Stand und die bisherige Entwicklung:21 |
a | ihres Siedlungsgebietes; |
b | des Verkehrs; |
bbis | der Versorgung, insbesondere mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien; |
bter | der öffentlichen Bauten und Anlagen; |
c | ihres Kulturlandes. |
4 | Sie berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 6 Grundlagen - 1 ...18 |
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1 | ...18 |
2 | Für die Erstellung ihrer Richtpläne erarbeiten die Kantone Grundlagen, in denen sie feststellen, welche Gebiete:19 |
a | sich für die Landwirtschaft eignen; |
b | besonders schön, wertvoll, für die Erholung oder als natürliche Lebensgrundlage bedeutsam sind; |
bbis | sich für die Produktion von Elektrizität aus erneuerbaren Energien eignen; |
c | durch Naturgefahren oder schädliche Einwirkungen erheblich bedroht sind. |
3 | In den Grundlagen geben sie auch Aufschluss über den Stand und die bisherige Entwicklung:21 |
a | ihres Siedlungsgebietes; |
b | des Verkehrs; |
bbis | der Versorgung, insbesondere mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien; |
bter | der öffentlichen Bauten und Anlagen; |
c | ihres Kulturlandes. |
4 | Sie berücksichtigen die Konzepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone sowie regionale Entwicklungskonzepte und Pläne. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
a.a.O., N. 81 und 86-88 zu Art. 15; Haller/Karlen, a.a.O., S. 77). Was erwünscht ist, bestimmt die zuständige Planungsbehörde, im Kanton Aargau somit im Rahmen von Verfassung, Gesetz und übergeordneter Planung die Gemeinde. Hält sie sich an diese Schranken, so haben die übergeordneten Planungsbehörden und auch das Verwaltungsgericht, welches bloss eine Rechtskontrolle ausübt, den Ermessensbereich der Gemeinde zu respektieren (Art. 2 Abs. 3
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 2 Planungspflicht - 1 Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab. |
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1 | Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab. |
2 | Sie berücksichtigen die räumlichen Auswirkungen ihrer übrigen Tätigkeit. |
3 | Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden achten darauf, den ihnen nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgaben nötigen Ermessensspielraum zu lassen. |
3.7.2 Es ist deshalb entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht massgebend, ob im Rahmen der Zonenplanung 1987/1991 eine Einzonung des Gebiets Fröschmatt im Lichte von Art. 15
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 15 Bauzonen - 1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
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1 | Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. |
2 | Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren. |
3 | Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfolgeflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen. |
4 | Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn: |
a | es sich für die Überbauung eignet; |
b | es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und überbaut wird; |
c | Kulturland damit nicht zerstückelt wird; |
d | seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und |
e | damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden. |
5 | Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen. |
es in den der Gemeinde zustehenden Ermessensbereich ein und verletzt damit deren Autonomie.
3.8 Es braucht hier nicht im Einzelnen auf die von den Beschwerdegegnern kritisierten Berechnungsgrundlagen für das Fassungsvermögen des Baulands eingegangen zu werden. Ist eine Änderung der Zonenplanung nach Art. 21 Abs. 2
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
|
1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
4.
Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich damit als begründet, und der angefochtene Entscheid ist aufzuheben.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 21 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
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1 | Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich. |
2 | Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 8. Juni 2001 wird aufgehoben.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird den Beschwerdegegnern unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt.
3.
Die privaten Beschwerdegegner haben die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 4'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Grossen Rat, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Januar 2002
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: