2C_637/2017 - 2018-05-14 - Économie - Attribution de parchets communaux; interdiction d'aliéner

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 637/2017

Arrêt du 14 mai 2018

IIe Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Seiler, Président,
Donzallaz et Haag.
Greffière : Mme Jolidon.

Participants à la procédure
X.________,
représenté par Me Hervé Bovet, avocat,
recourant,

contre

Commune du Gibloux (anciennement Commune de Glèbe),
représentée par Me Jean-Jacques Collaud, avocat,
intimée,

Préfet du district de la Sarine,

Objet
Attribution de parchets communaux; interdiction d'aliéner,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative, du 9 juin 2017 (603 2015 111).

Faits :

A.

A.a. X.________, domicilié à Villarsel-le-Gibloux, est agriculteur.

Par convention de fusion du 27 septembre 2002 (ci-après: la Convention), les communes fribourgeoises d'Estavayer-le-Gibloux, Rueyres-St-Laurent, Villarlod et Villarsel-le-Gibloux ont réuni leur territoire pour former la Commune du Glèbe (devenue la Commune du Gibloux; ci-après: la Commune). L'art. 12 de ce texte prévoyait que " lorsqu'un parchet communal devient libre, son attribution se fera en principe, et en cas d'intérêt, à un agriculteur domicilié dans ce village, ceci pour une durée de 20 ans ".

En 2009, X.________ a déposé une offre pour l'affermage de l'art. 435 du registre foncier de la Commune, situé dans le village de Villarsel-le-Gibloux et dénommé "B.________", qui devait être divisé en deux parcelles.

Par décisions du 2 novembre 2009 et du 19 avril 2010, la Commune a confié l'affermage de B.________ à des agriculteurs domiciliés à Villarlod; le Préfet de la Sarine (ci-après: le Préfet) a admis le recours de X.________ et de la Société laitière à l'encontre de cette décision. Au terme de la procédure, le Tribunal fédéral, saisi par la Commune, a estimé, par arrêt du 6 décembre 2012 (cause 2C 1016/2012), qu'en refusant d'attribuer ces biens immobiliers, situés sur l'ancienne commune de Villarsel-le-Gibloux, à des agriculteurs domiciliés à Villarlod, le Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal cantonal) n'avait pas appliqué l'art. 12 de la Convention de manière arbitraire. En conséquence, le 1er juillet 2013, la Commune a avisé les fermiers de Villarlod de la résiliation des baux conclus le 14 décembre 2009 mais leur a mis gratuitement à disposition les parcelles en cause.

Le 16 décembre 2013, l'Assemblée communale du Gibloux a délégué au conseil communal de cette commune la compétence de vendre lesdits biens immobiliers.

A.b. Le Conseil communal du Gibloux a, par décision du 6 janvier 2014, refusé de louer "B.________" à X.________ et constaté que rien ne s'opposait à leur vente; il a également noté que les mesures superprovisionnelles du 16 décembre 2013 du Préfet interdisant de procéder à la vente des parcelles étaient devenues sans objet.

Le 24 janvier 2014, le Préfet a prononcé l'interdiction d'aliéner les parcelles en cause à titre de mesures provisionnelles. Par arrêt du 19 mars 2014, le Tribunal cantonal a admis le recours de la Commune et a notamment jugé que ces mesures ne se justifiaient pas, puisque la Commune était en droit d'exercer ses droits de propriétaire et de vendre ses biens immobiliers; la question de l'attribution du bail à tel ou tel agriculteur ne se posait plus. Le recours de X.________ au Tribunal fédéral, déposé hors délai, a été déclaré irrecevable (cause 2C 433/2014).

Le 27 mars 2014, X.________ a informé la Commune qu'il se portait acquéreur de l'art. 435 "B.________". Par courrier du 2 avril 2014, la Commune a répondu qu'en raison de la procédure en cours, elle n'avait encore entrepris aucune démarche en vue de leur vente.

Le 9 juin 2015, le Préfet a admis le recours de X.________ à l'encontre de la décision du 6 janvier 2014 du Conseil communal. Il a constaté que celui-ci était le seul agriculteur répondant aux exigences de l'art. 12 de la Convention; en conséquence, les parcelles en cause devaient lui être louées pour une durée de 20 ans.

Par actes de vente du 16 septembre 2015, la Commune a vendu les parcelles aux agriculteurs, domiciliés à Villarlod, auxquels elle les avait auparavant affermées (art. 105 al. 2 LTF).

B.
Par arrêt du 9 juin 2017, le Tribunal cantonal a admis le recours de la Commune et a annulé la décision du 9 juin 2015 du Préfet; il a également invité la Commune à révoquer les avantages indûment accordés à des agriculteurs (mise à disposition gratuite) qui ne remplissaient pas le critère du domicile au sens de l'art. 12 de la Convention. Il a en substance relevé que la Commune avait résilié les contrats de baux à ferme conclus avec les agriculteurs domiciliés à Villarlod, qu'elle avait obtenu de l'Assemblée communale la compétence de vendre les parcelles en cause et avait fait savoir à X.________, en janvier 2014, qu'elle refusait de les lui louer. Il ne pouvait être imposé à la Commune propriétaire des biens de les louer et de renoncer à ses projets de vente; la question de l'attribution du bail ne se posait donc plus.

C.
Agissant par la voie du recours en matière public, X.________ demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, de rejeter le recours de la Commune contre la décision du Préfet du 9 juin 2015, de lui attribuer les parchets communaux "B.________", la Commune étant chargée de déterminer les modalités de location; subsidiairement, de renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour une nouvelle décision dans le sens des considérants.

La Commune conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Le Préfet a renoncé à déposer des observations. Le Tribunal cantonal conclut également au rejet du recours.

Le recourant et la Commune ont persisté dans leurs conclusions par écriture respectivement du 12 et 30 octobre 2017.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 142 IV 196 consid. 1 p. 197).

1.1. Le litige porte sur l'affermage d'un alpage soumis à la législation sur le bail agricole. Il relève donc du droit public (art. 82 let. a LTF), sans tomber sous le coup de l'art. 83 let. s LTF. Partant, la voie du recours en matière de droit public est ouverte.

1.2. La conclusion tendant au rejet du recours de la Commune contre la décision du 9 juin 2015 du Préfet est irrecevable, le Tribunal fédéral ne pouvant se prononcer sur un recours déposé par l'intimée devant une autre autorité. Il est, en outre, rappelé qu'en raison de l'effet dévolutif complet du recours auprès du Tribunal cantonal, l'arrêt de cette autorité se substitue à la décision du 9 juin 2015 du Préfet (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.2 p. 543).

1.3.

1.3.1. La qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF suppose que l'intérêt digne de protection de la partie recourante à l'annulation ou à la modification de la décision entreprise soit actuel (ATF 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 24), intérêt qui doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu. Si l'intérêt actuel disparaît avant le dépôt du recours devant le Tribunal fédéral, celui-ci est irrecevable; s'il disparaît au cours de la procédure devant le tribunal de céans, le recours devient sans objet (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 137 I 296 consid. 4.2 p. 299; 137 II 40 consid. 2.1 p. 41).

1.3.2. Le recourant conclut, devant le Tribunal fédéral, à ce que les parchets communaux "B.________" lui soient attribués et que la Commune soit chargée de déterminer les modalités de la location. Or, il est apparu au cours de la procédure devant le Tribunal fédéral que ces biens ont été vendus par la Commune en date du 16 septembre 2015. Les parcelles ne peuvent donc plus être affermées. Partant, le recourant n'a pas d'intérêt au recours.

Dans la mesure où le recourant s'en prend, pour faire droit à ses conclusions, à la validité de la vente des parcelles à des agriculteurs qui ne sont pas domiciliés sur la commune de Villarsel-le-Gibloux, vente qui violerait les art. 142a de la loi fribourgeoise du 25 septembre 1980 sur les communes (LC; RS/FR 140.1) et 12 de la Convention, il faut ajouter que l'objet du litige a trait à la question du bail à ferme et pas aux actes de vente du 16 septembre 2015 relatifs aux biens immobiliers "B.________ ". L'objet de la contestation de la présente procédure, que l'objet du litige ne peut pas excéder (ATF 136 II 457 consid. 4.2 p. 463; 136 II 165 consid. 5 p. 174), ne pouvait d'ailleurs pas inclure la validité des contrats de vente puisque ceux-ci ont été conclus postérieurement à la décision initiale, à savoir celle du 6 janvier 2014 par laquelle le Conseil communal a refusé de louer les parchets communaux "B.________" au recourant. Pour remettre en cause la validité desdits actes de vente, le recourant aurait dû s'en prendre à ceux-ci lors de leur publication dans la Feuille officielle du canton de Fribourg du 6 mai 2016. Cette question ne saurait être examinée à titre préjudiciel.

2.
Au regard de ce qui précède, le recours est irrecevable.

Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF). La Commune, agissant comme un particulier (cf. cause 2C 1016/2012) et non dans l'exercice de ses attributions officielles et qui est représentée par un avocat, a droit à des dépens (art. 68 al. 3 a contrario LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

3.
Une indemnité de 2'500 fr., à payer à la Commune du Gibloux à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.

4.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant et à celui de l'intimée, au Préfet du district de la Sarine, ainsi qu'au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIIe Cour administrative.

Lausanne, le 14 mai 2018
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Seiler

La Greffière : Jolidon

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.