1C_433/2014 - 2014-10-13 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - Licenza di costruzione (risoluzione del Consiglio comunale)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 433/2014

Sentenza del 13 ottobre 2014

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________,
ricorrente,

contro

1. Comune di X.________,
patrocinato dall'avv. Pietro Crespi,
2. Presidente del Consiglio comunale di X.________,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Licenza di costruzione (risoluzione del Consiglio comunale),

ricorso contro la decisione emanata il 21 luglio 2014 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Con messaggio del 27 maggio 2013 il Municipio di X.________ ha chiesto al Consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 3'310'000.-- per la costruzione di due nuove sezioni della scuola d'infanzia. La Commissione della gestione ha presentato un rapporto di maggioranza, che chiedeva di rinviare l'esame del messaggio, e uno di minoranza, che proponeva di accoglierlo. Anche la maggioranza della Commissione dell'edilizia ha preavvisato favorevolmente l'investimento. Nella seduta del 5 luglio 2013 il Consiglio comunale, dopo ampia discussione, ha concesso il credito richiesto. La domanda di costruzione è stata pubblicata dal 2 al 16 agosto 2013.

B.
Contro la risoluzione del Consiglio comunale A.________, cittadino attivo di X.________, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, che con decisione del 16 ottobre 2013 ha parzialmente accolto l'impugnativa e annullato la deliberazione, poiché la documentazione a disposizione del Consiglio comunale sarebbe stata carente su un punto determinante. Il Comune di X.________ ha allora impugnato la decisione governativa al Tribunale cantonale amministrativo, che con giudizio del 21 luglio 2014 ha accolto il gravame, annullato la decisione governativa e ripristinata la risoluzione del Consiglio comunale.

C.
Avverso questa sentenza A.________ presenta un ricorso al Tribunale federale. Chiede, concesso al gravame l'effetto sospensivo, di annullarla e di rinviare la causa alla Corte cantonale per nuovo giudizio.

Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 138 I 367 consid. 1).

1.2. Presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF) contro una decisione finale dell'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), relativa allo stanziamento di un credito per la costruzione di una scuola d'infanzia, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile.

1.3. Riguardo alla questione, decisiva, della legittimazione, il ricorrente rileva semplicemente d'esercitare i propri diritti politici, asseritamente lesi, nel Comune di X.________. Con questa argomentazione egli parrebbe avvalersi implicitamente della possibilità di presentare un ricorso in materia di diritto pubblico contro decisioni concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché contro le votazioni popolari secondo l'art. 82 lett. c LTF, norma ch'egli neppure invoca.

1.3.1. È tuttavia manifesto ch'egli non può prevalersi di tale facoltà per impugnare la criticata risoluzione: la stessa infatti non è stata adottata dall'Assemblea comunale, alla quale egli avrebbe potuto partecipare quale cittadino (art. 11 LOC), bensì dal Consiglio comunale (sentenza 1C 46/2009 del 26 febbraio 2009 consid. 1.3.3).

In effetti, secondo la costante giurisprudenza, con la quale il ricorrente non si confronta, nell'ambito di votazioni indirette, ossia di votazioni che si svolgono in seno a un organo rappresentativo, come può essere un parlamento cantonale o un consiglio comunale, e ancor meno, come in concreto, nell'ambito dei suoi preparativi, il diritto di voto dei cittadini non può essere violato. Il ricorso per violazione del diritto di voto nemmeno è dato per contestare, come nella fattispecie, la maniera con la quale un organo rappresentativo approva i rapporti di determinate commissioni (DTF 131 I 366 consid. 2.1; 123 I 41 consid. 6b; sentenza 1P.248/2005 del 27 aprile 2005 consid. 2.3.2, in RtiD II-2005 n. 34 pag. 175). Questa prassi vige anche sotto l'egida della LTF, ritenuto che in materia di diritti politici la facoltà di ricorrere spetta a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa (art. 89 cpv. 3 LTF; DTF 134 I 172 consid. 1.3.3); detta condizione non è tuttavia adempiuta dal ricorrente, visto che non si tratta dell'esercizio diretto dei suoi diritti politici.

1.3.2. D'altra parte, neppure un'eventuale appartenenza al Consiglio comunale e le critiche mosse al suo funzionamento nell'espletamento dei suoi compiti pubblici conferirebbero di massima la legittimazione a ricorrere, poiché si tratta di una votazione indiretta (sentenze 1C 494/2009 del 6 gennaio 2010 consid. 1.2.4 e 1P.749/2003 dell'8 gennaio 2004, in RtiD II-2004 n. 1).

2.

2.1. Il ricorrente rileva d'essersi limitato a criticare nella sede cantonale l'orientamento pianificatorio della particella dove sarà costruita l'opera litigiosa, che sarebbe differente da quello esposto dal Municipio dinanzi alla Corte cantonale. La pretesa disinformazione riguardo alla situazione pianificatoria di detto fondo comporterebbe quindi una violazione dell'art. 4 LPT.

2.2. La legittimazione a ricorrere contro decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico giusta l'art. 82 lett. a LTF e specificamente in materia di pianificazione del territorio con riferimento al rinvio dell'art. 34 cpv. 1 LPT dev'essere esaminata sotto il profilo della clausola generale dell'art. 89 cpv. 1 LTF. Ai sensi di questa norma ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa (lett. c). Il ricorrente dev'essere toccato in una misura e con un'intensità maggiori rispetto alla generalità dei cittadini e l'interesse invocato deve avere un rapporto stretto, particolare e degno di protezione con l'oggetto litigioso. Egli deve pertanto conseguire un vantaggio pratico dall'annullamento o dalla modifica della decisione contestata, che consenta di riconoscere che è toccato in un interesse personale chiaramente distinto dall'interesse generale degli altri abitanti. Il ricorso presentato da un privato nell'interesse generale è inammissibile, essendo esclusa l'azione popolare (DTF 136 II 281
consid. 2.2 e 2.3; 133 II 249 consid. 1.3). Spetta al ricorrente allegare i fatti a sostegno della sua legittimazione quando gli stessi, come in concreto, non risultino chiaramente dalla decisione impugnata o dagli atti di causa (DTF 138 III 537 consid. 1.2; 133 II 249 consid. 1.1).

2.3. Ora, il ricorrente non si esprime al riguardo, né adduce una sua eventuale qualità di vicino (sulla legittimazione dei vicini vedi DTF 133 II 353 consid. 1, 3 e 3.1, 409 consid. 1.3). Egli, presentando il gravame implicitamente nell'interesse pubblico, adduce che per il suo Comune non sarebbe necessario costruire tre scuole d'infanzia. Come visto, le censure sollevate nell'interesse generale sono tuttavia inammissibili e non possono pertanto essere esaminate in questa sede. Riguardo alla domanda di costruzione, giova rilevare che neppure in ambito edilizio è data l'azione popolare e il ricorso di cittadini tendente a perseguire unicamente l'interesse generale all'applicazione corretta del diritto è inammissibile (DTF 133 II 249 consid. 1.3.1). La circostanza che la legittimazione a ricorrere gli sia stata riconosciuta nella sede cantonale non è decisiva, tale requisito essendo retto unicamente dalla LTF.

2.4. Indipendentemente dalla sua legittimazione nel merito, quale parte nel procedimento, il ricorrente è abilitato in virtù dell'art. 89 cpv. 1 LTF a fare valere la violazione dei suoi diritti di parte nella procedura, segnatamente il suo diritto di essere sentito (DTF 133 II 249 consid. 1.3.2 e rinvio). Questa facoltà di invocare le garanzie procedurali non gli permette tuttavia di rimettere indirettamente in discussione il giudizio di merito (DTF 138 IV 248 consid. 2).

2.4.1. Ora, le critiche ricorsuali vertenti su un'asserita insufficiente informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (art. 4 LPT), sulle quali è incentrato il gravame, rimettono in discussione il merito della causa e non possono essere esaminate in questa sede. La partecipazione della popolazione ai sensi della citata norma costituisce infatti una possibilità di influire, che dev'essere distinta dagli strumenti della protezione giuridica. Essa rientra in quelle forme istituzionali che, come è il caso per la procedura di consultazione, non comportano vincoli giuridici, ma semplicemente una possibilità politica di influire (DTF 135 II 286 consid. 4.2.3). Dall'art. 4 LPT non può essere dedotto un diritto eccedente la protezione giuridica dell'art. 33 seg. LPT e le garanzie minime dell'art. 29 Cost. (DTF 111 Ia 164 consid. 2d; sentenza 1C 38/2014 dell'11 settembre 2014 consid. 3.2).

2.4.2. La Corte cantonale ha ritenuto che in sostanza litigiosa è unicamente la questione di sapere se il Consiglio comunale ha potuto esprimersi sul messaggio disponendo di informazioni complete, quesito al quale ha dato risposta affermativa. Ha poi spiegato perché sotto il profilo pianificatorio la contestata opera poteva essere realizzata. Le censure mosse a queste conclusioni, segnatamente il diritto di esprimersi sul criticato accertamento dei fatti, concernono in pratica il merito della causa.

Essa ha esaminato le critiche sollevate dal ricorrente, giungendo alla conclusione che non sussistono impedimenti pianificatori alla realizzazione del previsto ampliamento della scuola dell'infanzia. Sapere se queste considerazioni siano corrette o meno è una questione di merito, che non dev'essere vagliata dal Tribunale federale, non essendo il ricorrente legittimato ad aggravarsi in questa sede nell'interesse pubblico, che neppure è chiamato a prendere posizione su asseriti fatti nuovi addotti dal Municipio dinanzi alla Corte cantonale che avrebbero comportato un accertamento arbitrario dei fatti. Sotto il profilo del diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., è sufficiente rilevare che la Corte cantonale si è espressa sui punti rilevanti per il giudizio, permettendo al ricorrente di afferrarne la portata (DTF 138 I 232 consid. 5.1; 136 I 229 consid. 5.2).

2.4.3. Riguardo a una pretesa violazione dell'art. 100 LOC relativo alla collisione di interessi di membri del Municipio, il ricorrente accenna al fatto che un municipale lavorerebbe nello studio legale del patrocinatore del Comune. La critica, non esaminata dalla Corte cantonale, è pertanto nuova e quindi inammissibile (art. 99 cpv. 1 LTF), visto ch'egli non sostiene d'averla sollevata nella sede cantonale.

3.

3.1. Il ricorso è pertanto inammissibile. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

3.2. L'emanazione di questa sentenza rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 13 ottobre 2014

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198091 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198092 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195494 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...95
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 46 Sospensione - 1 I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
¹	I termini stabiliti in giorni dalla legge o dal giudice sono sospesi:
^a	dal settimo giorno precedente la Pasqua al settimo giorno successivo alla Pasqua incluso;
^b	dal 15 luglio al 15 agosto incluso;
^c	dal 18 dicembre al 2 gennaio incluso.
²	Il capoverso 1 non si applica nei procedimenti concernenti:
^a	l'effetto sospensivo e altre misure provvisionali;
^b	l'esecuzione cambiaria;
^c	i diritti politici (art. 82 lett. c);
^d	l'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e l'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^e	gli appalti pubblici.19

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
¹	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
²	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
^a	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
^b	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
^c	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
^d	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
³	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 4 Informazione e partecipazione - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge.
¹	Le autorità incaricate di compiti pianificatori informano la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge.
²	Esse provvedono per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
³	I piani previsti dalla presente legge sono pubblici.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 33 Diritto cantonale - 1 I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
¹	I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
²	Il diritto cantonale prevede almeno un rimedio di diritto contro le decisioni e i piani di utilizzazione fondati sulla presente legge e sulle sue disposizioni di applicazione cantonali e federali.
³	Il diritto cantonale garantisce:
^a	la legittimazione a ricorrere, per lo meno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso al Tribunale federale in materia di diritto pubblico;
^b	il riesame completo da parte di almeno una istanza.
⁴	Per l'impugnazione di decisioni pronunciate da autorità cantonali e alle quali è applicabile l'articolo 25a capoverso 1, occorre prevedere autorità di ricorso uniche.79

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
¹	In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole.
²	Le parti hanno diritto d'essere sentite.
³	Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.