1C_433/2014 - 2014-10-13 - Aménagement public et droit public des constructions - Licenza di costruzione (risoluzione del Consiglio comunale)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 433/2014

Sentenza del 13 ottobre 2014

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________,
ricorrente,

contro

1. Comune di X.________,
patrocinato dall'avv. Pietro Crespi,
2. Presidente del Consiglio comunale di X.________,

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Licenza di costruzione (risoluzione del Consiglio comunale),

ricorso contro la decisione emanata il 21 luglio 2014 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
Con messaggio del 27 maggio 2013 il Municipio di X.________ ha chiesto al Consiglio comunale lo stanziamento di un credito di fr. 3'310'000.-- per la costruzione di due nuove sezioni della scuola d'infanzia. La Commissione della gestione ha presentato un rapporto di maggioranza, che chiedeva di rinviare l'esame del messaggio, e uno di minoranza, che proponeva di accoglierlo. Anche la maggioranza della Commissione dell'edilizia ha preavvisato favorevolmente l'investimento. Nella seduta del 5 luglio 2013 il Consiglio comunale, dopo ampia discussione, ha concesso il credito richiesto. La domanda di costruzione è stata pubblicata dal 2 al 16 agosto 2013.

B.
Contro la risoluzione del Consiglio comunale A.________, cittadino attivo di X.________, è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, che con decisione del 16 ottobre 2013 ha parzialmente accolto l'impugnativa e annullato la deliberazione, poiché la documentazione a disposizione del Consiglio comunale sarebbe stata carente su un punto determinante. Il Comune di X.________ ha allora impugnato la decisione governativa al Tribunale cantonale amministrativo, che con giudizio del 21 luglio 2014 ha accolto il gravame, annullato la decisione governativa e ripristinata la risoluzione del Consiglio comunale.

C.
Avverso questa sentenza A.________ presenta un ricorso al Tribunale federale. Chiede, concesso al gravame l'effetto sospensivo, di annullarla e di rinviare la causa alla Corte cantonale per nuovo giudizio.

Non sono state chieste osservazioni al ricorso.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere esaminato nel merito (DTF 138 I 367 consid. 1).

1.2. Presentato tempestivamente (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF) contro una decisione finale dell'autorità cantonale di ultima istanza (art. 86 cpv. 1 lett. d LTF), relativa allo stanziamento di un credito per la costruzione di una scuola d'infanzia, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima ammissibile.

1.3. Riguardo alla questione, decisiva, della legittimazione, il ricorrente rileva semplicemente d'esercitare i propri diritti politici, asseritamente lesi, nel Comune di X.________. Con questa argomentazione egli parrebbe avvalersi implicitamente della possibilità di presentare un ricorso in materia di diritto pubblico contro decisioni concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché contro le votazioni popolari secondo l'art. 82 lett. c LTF, norma ch'egli neppure invoca.

1.3.1. È tuttavia manifesto ch'egli non può prevalersi di tale facoltà per impugnare la criticata risoluzione: la stessa infatti non è stata adottata dall'Assemblea comunale, alla quale egli avrebbe potuto partecipare quale cittadino (art. 11 LOC), bensì dal Consiglio comunale (sentenza 1C 46/2009 del 26 febbraio 2009 consid. 1.3.3).

In effetti, secondo la costante giurisprudenza, con la quale il ricorrente non si confronta, nell'ambito di votazioni indirette, ossia di votazioni che si svolgono in seno a un organo rappresentativo, come può essere un parlamento cantonale o un consiglio comunale, e ancor meno, come in concreto, nell'ambito dei suoi preparativi, il diritto di voto dei cittadini non può essere violato. Il ricorso per violazione del diritto di voto nemmeno è dato per contestare, come nella fattispecie, la maniera con la quale un organo rappresentativo approva i rapporti di determinate commissioni (DTF 131 I 366 consid. 2.1; 123 I 41 consid. 6b; sentenza 1P.248/2005 del 27 aprile 2005 consid. 2.3.2, in RtiD II-2005 n. 34 pag. 175). Questa prassi vige anche sotto l'egida della LTF, ritenuto che in materia di diritti politici la facoltà di ricorrere spetta a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa (art. 89 cpv. 3 LTF; DTF 134 I 172 consid. 1.3.3); detta condizione non è tuttavia adempiuta dal ricorrente, visto che non si tratta dell'esercizio diretto dei suoi diritti politici.

1.3.2. D'altra parte, neppure un'eventuale appartenenza al Consiglio comunale e le critiche mosse al suo funzionamento nell'espletamento dei suoi compiti pubblici conferirebbero di massima la legittimazione a ricorrere, poiché si tratta di una votazione indiretta (sentenze 1C 494/2009 del 6 gennaio 2010 consid. 1.2.4 e 1P.749/2003 dell'8 gennaio 2004, in RtiD II-2004 n. 1).

2.

2.1. Il ricorrente rileva d'essersi limitato a criticare nella sede cantonale l'orientamento pianificatorio della particella dove sarà costruita l'opera litigiosa, che sarebbe differente da quello esposto dal Municipio dinanzi alla Corte cantonale. La pretesa disinformazione riguardo alla situazione pianificatoria di detto fondo comporterebbe quindi una violazione dell'art. 4 LPT.

2.2. La legittimazione a ricorrere contro decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico giusta l'art. 82 lett. a LTF e specificamente in materia di pianificazione del territorio con riferimento al rinvio dell'art. 34 cpv. 1 LPT dev'essere esaminata sotto il profilo della clausola generale dell'art. 89 cpv. 1 LTF. Ai sensi di questa norma ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore (lett. a), è particolarmente toccato dalla decisione impugnata (lett. b) e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica della stessa (lett. c). Il ricorrente dev'essere toccato in una misura e con un'intensità maggiori rispetto alla generalità dei cittadini e l'interesse invocato deve avere un rapporto stretto, particolare e degno di protezione con l'oggetto litigioso. Egli deve pertanto conseguire un vantaggio pratico dall'annullamento o dalla modifica della decisione contestata, che consenta di riconoscere che è toccato in un interesse personale chiaramente distinto dall'interesse generale degli altri abitanti. Il ricorso presentato da un privato nell'interesse generale è inammissibile, essendo esclusa l'azione popolare (DTF 136 II 281
consid. 2.2 e 2.3; 133 II 249 consid. 1.3). Spetta al ricorrente allegare i fatti a sostegno della sua legittimazione quando gli stessi, come in concreto, non risultino chiaramente dalla decisione impugnata o dagli atti di causa (DTF 138 III 537 consid. 1.2; 133 II 249 consid. 1.1).

2.3. Ora, il ricorrente non si esprime al riguardo, né adduce una sua eventuale qualità di vicino (sulla legittimazione dei vicini vedi DTF 133 II 353 consid. 1, 3 e 3.1, 409 consid. 1.3). Egli, presentando il gravame implicitamente nell'interesse pubblico, adduce che per il suo Comune non sarebbe necessario costruire tre scuole d'infanzia. Come visto, le censure sollevate nell'interesse generale sono tuttavia inammissibili e non possono pertanto essere esaminate in questa sede. Riguardo alla domanda di costruzione, giova rilevare che neppure in ambito edilizio è data l'azione popolare e il ricorso di cittadini tendente a perseguire unicamente l'interesse generale all'applicazione corretta del diritto è inammissibile (DTF 133 II 249 consid. 1.3.1). La circostanza che la legittimazione a ricorrere gli sia stata riconosciuta nella sede cantonale non è decisiva, tale requisito essendo retto unicamente dalla LTF.

2.4. Indipendentemente dalla sua legittimazione nel merito, quale parte nel procedimento, il ricorrente è abilitato in virtù dell'art. 89 cpv. 1 LTF a fare valere la violazione dei suoi diritti di parte nella procedura, segnatamente il suo diritto di essere sentito (DTF 133 II 249 consid. 1.3.2 e rinvio). Questa facoltà di invocare le garanzie procedurali non gli permette tuttavia di rimettere indirettamente in discussione il giudizio di merito (DTF 138 IV 248 consid. 2).

2.4.1. Ora, le critiche ricorsuali vertenti su un'asserita insufficiente informazione e partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (art. 4 LPT), sulle quali è incentrato il gravame, rimettono in discussione il merito della causa e non possono essere esaminate in questa sede. La partecipazione della popolazione ai sensi della citata norma costituisce infatti una possibilità di influire, che dev'essere distinta dagli strumenti della protezione giuridica. Essa rientra in quelle forme istituzionali che, come è il caso per la procedura di consultazione, non comportano vincoli giuridici, ma semplicemente una possibilità politica di influire (DTF 135 II 286 consid. 4.2.3). Dall'art. 4 LPT non può essere dedotto un diritto eccedente la protezione giuridica dell'art. 33 seg. LPT e le garanzie minime dell'art. 29 Cost. (DTF 111 Ia 164 consid. 2d; sentenza 1C 38/2014 dell'11 settembre 2014 consid. 3.2).

2.4.2. La Corte cantonale ha ritenuto che in sostanza litigiosa è unicamente la questione di sapere se il Consiglio comunale ha potuto esprimersi sul messaggio disponendo di informazioni complete, quesito al quale ha dato risposta affermativa. Ha poi spiegato perché sotto il profilo pianificatorio la contestata opera poteva essere realizzata. Le censure mosse a queste conclusioni, segnatamente il diritto di esprimersi sul criticato accertamento dei fatti, concernono in pratica il merito della causa.

Essa ha esaminato le critiche sollevate dal ricorrente, giungendo alla conclusione che non sussistono impedimenti pianificatori alla realizzazione del previsto ampliamento della scuola dell'infanzia. Sapere se queste considerazioni siano corrette o meno è una questione di merito, che non dev'essere vagliata dal Tribunale federale, non essendo il ricorrente legittimato ad aggravarsi in questa sede nell'interesse pubblico, che neppure è chiamato a prendere posizione su asseriti fatti nuovi addotti dal Municipio dinanzi alla Corte cantonale che avrebbero comportato un accertamento arbitrario dei fatti. Sotto il profilo del diritto di essere sentito, sancito dall'art. 29 cpv. 2 Cost., è sufficiente rilevare che la Corte cantonale si è espressa sui punti rilevanti per il giudizio, permettendo al ricorrente di afferrarne la portata (DTF 138 I 232 consid. 5.1; 136 I 229 consid. 5.2).

2.4.3. Riguardo a una pretesa violazione dell'art. 100 LOC relativo alla collisione di interessi di membri del Municipio, il ricorrente accenna al fatto che un municipale lavorerebbe nello studio legale del patrocinatore del Comune. La critica, non esaminata dalla Corte cantonale, è pertanto nuova e quindi inammissibile (art. 99 cpv. 1 LTF), visto ch'egli non sostiene d'averla sollevata nella sede cantonale.

3.

3.1. Il ricorso è pertanto inammissibile. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

3.2. L'emanazione di questa sentenza rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.-- sono poste a carico del ricorrente.

3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente al loro patrocinatore, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 13 ottobre 2014

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Fonjallaz

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants93 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants94.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets96.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...97
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 46 Suspension - 1 Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
¹	Les délais fixés en jours par la loi ou par le juge ne courent pas:
^a	du septième jour avant Pâques au septième jour après Pâques inclus;
^b	du 15 juillet au 15 août inclus;
^c	du 18 décembre au 2 janvier inclus.
²	L'al. 1 ne s'applique pas:
^a	aux procédures concernant l'octroi de l'effet suspensif ou d'autres mesures provisionnelles;
^b	à la poursuite pour effets de change;
^c	aux questions relatives aux droits politiques (art. 82, let. c);
^d	à l'entraide pénale internationale ni à l'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^e	aux marchés publics.20

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 4 Information et participation - 1 Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
¹	Les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure.
²	Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans.
³	Les plans prévus par la présente loi peuvent être consultés.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 33 Droit cantonal - 1 Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
¹	Les plans d'affectation sont mis à l'enquête publique.
²	Le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
³	Il prévoit:
^a	que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral;
^b	qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen.
⁴	Les recours contre les décisions rendues par les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours unique lorsque l'art. 25a, al. 1, est applicable.79

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.