Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 149/2018

Urteil vom 13. September 2018

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Theo Strausak,

gegen

Einwohnergemeinde Gerlafingen, Gemeindepräsidium, Kriegstettenstrasse 3, Postfach, 4563 Gerlafingen, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Niklaus Studer, Dammstrasse 14, Postfach 927, 2540 Grenchen,
Regierungsrat des Kantons Solothurn, Rathaus, Barfüssergasse 24, 4509 Solothurn,
vertreten durch das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn, Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Planungszone,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 6. März 2018 (VWBES.2017.250, VWBES.2017.253).

Sachverhalt:

A.
Der Einwohnergemeinderat Gerlafingen erliess am 27. Oktober 2016 für das Gebiet "Zielmatten" (Parzellen Nrn. 71, 1091, 1092, 2821, 2822, 90036 und 90037) eine Planungszone für die Dauer von fünf Jahren. Die öffentliche Auflage hatte vom 3. Juni bis zum 4. Juli 2016 stattgefunden. Der Regierungsrat des Kantons Solothurn hiess am 26. Juni 2017 eine von der A.________ AG dagegen erhobene Beschwerde teilweise gut und bestimmte, dass die Planungszone für die der Beschwerdeführerin gehörenden Parzellen Nrn. 71, 1091, 1092 und 2821 nur für drei Jahre gelte.
Dagegen erhoben sowohl die A.________ AG als auch die Einwohnergemeinde Gerlafingen Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Mit Urteil vom 6. März 2018 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn beide Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 6. April 2018 beantragt die A.________ AG, das Urteil des Verwaltungsgerichts, der Beschluss des Regierungsrats und der Beschluss des Gemeinderats seien aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht, der Regierungsrat und die Einwohnergemeinde beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Beschwerdeführerin hat dazu Stellung genommen. Die Einwohnergemeinde und die Beschwerdeführerin haben weitere Stellungnahmen eingereicht.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit (Art. 82 ff

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
b	contre les actes normatifs cantonaux;
c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

. BGG). Der Erlass einer Planungszone stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Endentscheid dar (Art. 90

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 90 Décisions finales - Le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure.

BGG; Urteil 1C 141/2014 vom 4. August 2014 E. 1.1 mit Hinweis, in: ZBl 116/2015 S. 194). Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin der Parzellen Nrn. 71, 1091, 1092 und 2821 im Perimeter der Planungszone zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
1	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
2	Ont aussi qualité pour recourir:
a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
3	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

BGG). Auf ihre Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.

1.2. Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde dagegen insoweit, als sie sich gegen die Beschlüsse des Regierungsrats und des Gemeinderats richtet. Diese sind im Rahmen des Streitgegenstands durch das Urteil des Verwaltungsgerichts ersetzt worden (Devolutiveffekt) und gelten als inhaltlich mitangefochten (BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144 mit Hinweis).

1.3. Nicht einzutreten ist zudem auf die erst in der Replik vorgetragene Kritik an der vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellung betreffend die aktuelle Nutzung im Bereich der Planungszone. Diese hätte die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Beschwerde vorbringen können (vgl. BGE 135 I 19 E. 2.2 S. 21 mit Hinweisen). Zudem zeigt sie nicht auf, dass die Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig ist (Art. 42 Abs. 2

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
1	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
2	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
3	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
4	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
a	le format du mémoire et des pièces jointes;
b	les modalités de la transmission;
c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
5	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
6	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
7	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

und Art. 97 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 97 Établissement inexact des faits - 1 Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
1	Le recours ne peut critiquer les constatations de fait que si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95, et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause.
2	Si la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le recours peut porter sur toute constatation incomplète ou erronée des faits.89

BGG).

2.

2.1. Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren könnte (Art. 27 Abs. 1

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 27 Zones réservées - 1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
1	S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. À l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2	Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai.

RPG [SR 700]). Auf kantonaler Ebene finden sich die entsprechenden Regelungen in § 23 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (BGS 711.1; im Folgenden: PBG/SO). Gemäss Abs. 1 dieser Bestimmung kann der Gemeinderat bis zum Erlass oder während der Änderung von Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen festlegen, in denen keine baulichen Veränderungen oder sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der laufenden Planung widersprechen. Nach Abs. 4 dürfen die Planungszonen für 3 Jahre, ausnahmsweise für höchstens 5 Jahre verfügt werden. Nach Abs. 5 Satz 1 werden die Planungszonen mit der Publikation der Auflage wirksam.

2.2. Die genannten Bestimmungen bezwecken die Sicherung der Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 136 I 142 E. 3.2 S. 145 mit Hinweisen). Gleichzeitig bewirkt die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 26 Garantie de la propriété - 1 La propriété est garantie.
1	La propriété est garantie.
2	Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

BV nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 36 Restriction des droits fondamentaux - 1 Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
1	Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.
2	Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.
3	Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.
4	L'essence des droits fondamentaux est inviolable.

BV).

2.3. Die gesetzliche Grundlage für den Erlass der Planungszone ist vorliegend nicht umstritten. Ob eine Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt und ob dieses das entgegenstehende private Interesse überwiegt, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei. Dabei auferlegt es sich jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, wie namentlich bei der Festsetzung befristeter Planungszonen, mit denen lediglich eine im Gange befindliche Planung gesichert werden soll (BGE 105 Ia 223 E. 2b S. 226 f.; Urteil 1C 287/2016 vom 5. Januar 2017 E. 3.3; je mit Hinweisen).

2.4. Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie müsse sich als Grundeigentümerin auf eine gewisse Planbeständigkeit verlassen dürfen. Die Parzellen Nrn. 1091 und 1092 seien erst im Jahr 2005 der Gewerbezone zugewiesen worden.
Eine Planungszone stünde nur dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit (Art. 21 Abs. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 21 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
1	Les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
2	Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires.

RPG) bzw. mit der Rechtssicherheit im Widerspruch, wenn schon eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen werden müsste, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten (Urteil 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995 E. 3 mit Hinweis, in: ZBl 97/1996 S. 229). Dies macht die Beschwerdeführerin freilich nicht geltend und ist auch nicht erkennbar.

2.5. Die Beschwerdeführerin wirft der Gemeinde ein rechtsmissbräuchliches Verhalten vor, weil sie vor Erlass der Planungszone mit ihr keinen Kontakt aufgenommen habe. Damit rügt sie sinngemäss eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, jedoch zu Unrecht. Nach der Rechtsprechung entfällt bei der Festsetzung einer Planungszone, die eine vorsorgliche Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer darstellt und ihren Zweck nur erreichen kann, wenn sie unmittelbar wirksam wird (vgl. § 23 Abs. 5 Satz 1 PBG/SO), die Gewährung des rechtlichen Gehörs (Urteil A.342/1981 vom 3. November 1982 E. 4d, in: ZBl 84/1983 S. 542). Die Beschwerdeführerin konnte ihre Anliegen im Rechtsmittelverfahren vortragen. Dass ihr die Gemeinde bestimmte Zusicherungen gemacht hätte, behauptet sie im Übrigen nicht.

2.6.

2.6.1. Die Beschwerdeführerin bestreitet das Vorliegen eines öffentlichen Interesses. Das Verwaltungsgericht hielt dazu fest, die Gemeinde habe die Planungszone erlassen, weil sie das Gebiet Zielmatten gemäss dem Raumplanungsbericht vom 31. Mai 2016 kontrolliert und mit guter Aussenraumqualität überbauen wolle. In Teilen des Areals sei im Rahmen der nun hängigen Ortsplanungsrevision auch eine Wohnnutzung zu prüfen. Zu prüfen sei insbesondere, ob die heutigen Flächen für Gewerbenutzung in eine Mischzone und/oder eine reine Wohnzone umgezont werden sollten. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, Flächen für das Gewerbe seien in der Region Mangelware. Hingegen bestehe kein Bedarf nach neuem Wohnraum.

2.6.2. Im vorliegenden Fall ist zu befürchten, dass ohne Planungszone private Nutzungen bewilligt werden müssten, welche die tatsächlichen Verhältnisse grundlegend verändern könnten. Dadurch würden die Behörden in ihrer Freiheit, die geltende Ordnung sachgemäss zu revidieren, in nicht mehr vertretbarer Weise eingeschränkt. Zwar entfiele das öffentliche Interesse, wenn die hinter der Planungszone stehende Planungsabsicht offensichtlich unzulässig oder sinnlos wäre (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb S. 365; 105 Ia 223 E. 2d S. 228 f.; Urteil A.342/1981 vom 3. November 1982 E. 6a und c/aa, in: ZBl 84/1983 S. 542). Davon ist vorliegend jedoch nicht auszugehen, selbst wenn zutreffen sollte, dass ein grösserer Bedarf an Gewerbe- als an Wohnflächen besteht. Das Verwaltungsgericht verwies in dieser Hinsicht auf die Feststellungen des Regierungsrats, wonach in der Gemeinde fast die gesamte Wohnzone überbaut und das betroffene Gebiet auf drei Seiten von Wohnblöcken umgeben sei. Die Annahme, dass ein Bedarf nach neuem Wohnraum bestehe und eine Wohnnutzung zweckmässig sein könnte, ist unter diesen Voraussetzungen nicht zu beanstanden.

2.7.

2.7.1. Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf überwiegende private Interessen und legt dar, sie habe die betroffenen, heute in der Gewerbezone liegenden Parzellen in den Jahren 2007 und 2008 gekauft, um das Areal nach ihrem bisher sehr erfolgreichen Geschäftsmodell mit Gewerbebauten zu überbauen und diese anschliessend zu vermieten. Nach dem Erwerb seien die Parzellen vollständig erschlossen worden, wofür sie insgesamt rund Fr. 1'000'000.-- bezahlt habe. Mittlerweile habe sich ihr die Möglichkeit geboten, vier Werkhallen der SBB zu erwerben, deren Stahlgerüst sie mit einer neuen Gebäudehülle versehen wolle. In die Vorbereitung für die geplanten Bauten habe sie fast Fr. 1'500'000.-- investiert. Von der vorgesehenen Planungszone habe sie erst mit Eingabe des Baugesuchs für die Errichtung der ersten Halle auf dem Gewerbeareal erfahren. Ihre Investitionen würden nutzlos werden. Dasselbe gelte auch für das bereits erstellte Bürogebäude und die Zufahrtsstrasse, welche für eine Wohn- oder Mischnutzung nicht mehr verwendet werden könnten.

2.7.2. Die finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin an der Verwirklichung ihres Bauprojekts sind zwar erheblich, doch ist unzutreffend, dass sich die bisherigen Investitionen als unnütz erweisen würden. Wie bereits die Vorinstanz hervorhob, ist vorliegend nicht über die in Aussicht genommene Änderung der Zonierung zu entscheiden, sondern lediglich über ein zeitlich befristetes Sicherungselement, das die Entscheidungsfreiheit des Planungsträgers erhalten soll. Dieses erscheint angesichts der Dauer von drei Jahren für die Beschwerdeführerin nicht als unzumutbar, auch wenn zu berücksichtigen ist, dass sie bereits ein Baugesuch für die Errichtung der ersten Halle eingereicht hatte (vgl. dazu BGE 118 Ia 510 E. 4d S. 514 und Urteil 1P.539/2003 vom 22. April 2004 E. 2.7, wo allerdings die planungsrechtliche Baureife erst im Rechtsmittelverfahren entfiel bzw. erst in diesem Stadium eine Planungszone erlassen wurde).

2.7.3. Je nach Ausgang der Nutzungsplanung können die genannten finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin unter Umständen die Grundlage für ein Entschädigungsbegehren wegen materieller Enteignung (Art. 5 Abs. 2

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 5 Compensation et indemnisation - 1 Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1	Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement.
1bis	Les avantages résultant de mesures d'aménagement sont compensés par une taxe d'au moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.13
1ter	Le produit de la taxe est utilisé pour financer les mesures prévues à l'al. 2, ou d'autres mesures d'aménagement du territoire prévues à l'art. 3, en particulier aux al. 2, let. a, et 3, let. abis.14
1quater	Lors du calcul de la taxe, le montant qui est utilisé dans un délai approprié pour l'acquisition d'un bâtiment agricole de remplacement destiné à être exploité à titre personnel est déduit de l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir.15
1quinquies	Le droit cantonal peut prévoir une exemption de la taxe dans les cas suivants:
a	elle serait due par une collectivité publique;
b	son produit escompté serait insuffisant au regard du coût de son prélèvement.16
1sexies	En cas d'impôt sur les gains immobiliers, la taxe perçue est déduite du gain en tant que partie des impenses.17
2	Une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
3	Les cantons peuvent prescrire la mention au registre foncier du versement d'indemnités dues par suite de restrictions au droit de propriété.

RPG) oder für einen vertrauensschutzrechtlichen Entschädigungsanspruch (Art. 9

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 9 Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi - Toute personne a le droit d'être traitée par les organes de l'État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi.

BV) bilden. Die bereits erstellten Bauten und Anlagen werden zudem bei der Nutzungsplanung im Rahmen der erforderlichen umfassenden Interessenabwägung mitzuberücksichtigen sein (zum Ganzen: Urteile Urteil 1C 287/2016 vom 5. Januar 2017 E. 3.5; 1P.304/1994 vom 2. Februar 1995 E. 4f mit Hinweis, nicht publ. in: ZBl 97/1996 S. 229). Diese Fragen sind indessen nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

3.
Die Beschwerdeführerin beruft sich schliesslich auf die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 27 Liberté économique - 1 La liberté économique est garantie.
1	La liberté économique est garantie.
2	Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice.

BV). Dieses Vorbringen führt vorliegend jedoch zu keinem anderen Ergebnis. Eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit läge nur vor, wenn Planungsmassnahmen bloss ein Vorwand wären, um Wirtschaftspolitik zu betreiben, etwa um bestimmte Gewerbezweige oder Betriebe vor Konkurrenz zu schützen (Urteil P.99/1984 vom 27. Juni 1984 E. 7, nicht publ. in BGE 110 Ia 163). So verhält es sich hier nicht; die Beschwerdeführerin macht dies auch nicht geltend. Die Planungszone verletzt somit auch nicht die Wirtschaftsfreiheit.

4.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
1	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
2	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
3	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
4	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
5	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

BGG). Eine Parteientschädigung ist nicht auszurichten (Art. 68 Abs. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

-3

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
1	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
2	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
3	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
4	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
5	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.

BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Einwohnergemeinde Gerlafingen, dem Regierungsrat des Kantons Solothurn und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 13. September 2018

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Merkli

Der Gerichtsschreiber: Dold