1C_166/2011 - 2011-07-07 - Enteignung - denegata e ritardata giustizia

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_166/2011

Sentenza del 7 luglio 2011
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Aemisegger, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.

Partecipanti al procedimento
G.________,
patrocinata dall'avv. Curzio Fontana,
ricorrente,

contro

1. Comune di Sementina,
patrocinato dall'avv. dott. Stefano Ghiringhelli,
2. Tribunale di espropriazione del Cantone Ticino, via Bossi 3, 6901 Lugano,
opponenti.

Oggetto
denegata e ritardata giustizia,

ricorso per denegata giustizia del Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Fatti:

A.
G.________ è proprietaria del fondo part. xxx di Sementina, di originari 24'871 m2, sito in località "Ciossetto". Dal 13 agosto 2007 la particella presenta una superficie di 20'961 m2 a seguito di un frazionamento che ne ha interessato la parte nord. Il piano regolatore comunale, approvato il 12 aprile 1988 dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino, inseriva circa 15'600 m2 del fondo nella zona per attrezzature ed edifici pubblici (AP-EP), destinata alla costruzione di un centro scolastico e culturale, di sale multiuso, di una chiesa e di altre infrastrutture di interesse pubblico, compreso un posteggio. A seguito di tale vincolo AP-EP, dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il Comune ha versato alla proprietaria un'indennità a titolo di espropriazione materiale.

B.
Il 4 maggio 1998 il Comune di Sementina ha poi promosso dinanzi al Tribunale di espropriazione una procedura di espropriazione formale della superficie della particella xxx gravata dal vincolo. La proprietaria si è opposta all'espropriazione, mentre il Comune di Sementina ha chiesto l'anticipata immissione in possesso di una parte della superficie colpita, al fine di realizzare le opere previste nella prima fase di attuazione del progetto.
Con sentenza del 23 agosto 1999, il Tribunale di espropriazione ha respinto l'opposizione all'espropriazione e la domanda di modifica dei piani, accogliendo invece l'istanza di anticipata immissione in possesso. Adito dall'espropriata, con giudizio del 4 febbraio 2002, il Tribunale cantonale amministrativo ha parzialmente accolto il ricorso e annullato la sentenza del Tribunale di espropriazione limitatamente alla concessione dell'anticipata immissione in possesso, negata siccome il Comune non disponeva ancora della licenza edilizia per avviare la costruzione. Il Tribunale federale, con sentenza del 5 agosto 2002, ha respinto in quanto ammissibile un ricorso di diritto pubblico presentato dall'espropriata contro il giudizio del Tribunale cantonale amministrativo (causa 1P.132/2002).

C.
Rilasciata nel frattempo la licenza edilizia per la realizzazione del progetto e ripresa la procedura di stima, con decisione del 18 dicembre 2003 il Tribunale di espropriazione ha accordato al Comune, a partire dal 1° gennaio 2004, l'anticipata immissione in possesso di circa 15'699 m2 del fondo part. xxx di Sementina. Su ricorso dell'espropriata, la decisione è stata confermata dapprima dal Tribunale cantonale amministrativo con sentenza del 16 settembre 2004 e in seguito da questa Corte con sentenza del 28 gennaio 2005 (causa 1P.477/2004).

D.
La procedura di stima dinanzi al Tribunale di espropriazione è stata sospesa con l'accordo delle parti il 26 giugno 2006 in vista di una soluzione transattiva. È poi stata riattivata su richiesta del Comune il 29 gennaio 2009. Con istanza del 9 marzo 2009, G.________ ha chiesto al Tribunale di espropriazione di sospendere nuovamente il procedimento espropriativo. L'istanza è stata respinta dalla Presidente del Tribunale di espropriazione con decisione del 12 marzo 2009. Su ricorso dell'espropriata, il diniego della sospensione è stato confermato prima dal Tribunale cantonale amministrativo, con sentenza del 22 aprile 2009, e poi da questa Corte, con giudizio del 13 luglio 2009 (causa 1C_188/2009).

E.
Frattanto, con sentenza del 3 luglio 2009, il Tribunale di espropriazione ha statuito sull'indennità, riconoscendo all'espropriata fr. 16.-- il m2 per l'espropriazione formale di 15'708 m2 e fr. 126'817.-- a corpo per il vigneto, oltre interessi del 3½ % dal 1° gennaio 2004. G.________ ha impugnato questo giudizio con un ricorso del 1° settembre 2009 al Tribunale cantonale amministrativo. Dopo lo scambio degli allegati, in cui la prima istanza ha comunicato il 14 settembre 2009 di riconfermarsi nella propria sentenza e in cui il Comune ha inoltrato un'estesa risposta il 21 gennaio 2010, il patrocinatore della ricorrente ha comunicato il 2 marzo 2010 alla Corte cantonale di rinunciare a una replica. Con lettere del 28 gennaio 2011 e del 7 marzo 2011, ha poi sollecitato invano l'evasione del gravame.

F.
Con un ricorso del 7 aprile 2011 al Tribunale federale, G.________ insorge contro il ritardo della Corte cantonale a statuire sul suo gravame del 1° settembre 2009. Chiede di accertare un diniego di giustizia formale e di ingiungere alla Corte cantonale di statuire immediatamente. La ricorrente fa valere la violazione degli art. 8 cpv. 1 , 9 , 29 cpv. 1 e 30 cpv. 1 Cost., 6 n. 1 CEDU, 94 LTF e 53 della legge cantonale di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm).

G.
Invitato ad esprimersi sul gravame, il Tribunale cantonale amministrativo rileva di essere sovraccarico e di evadere ora le cause secondo un criterio di priorità basato sulla loro importanza e sul danno che un eventuale ritardo provocherebbe alle parti. Adduce poi che le lungaggini del procedimento espropriativo in esame sono in gran parte riconducibili ai ricorsi presentati dalla ricorrente dinanzi alle istanze giudiziarie di ogni livello. Rileva che la causa pendente non riveste alcuna urgenza ed è in attesa di giudizio soltanto dal 2 marzo 2010, quando il patrocinatore della ricorrente ha rinunciato a replicare. Prospetta infine di evaderla entro la fine della corrente estate.
Il 16 giugno 2011 la Corte cantonale ha inoltre comunicato al Tribunale federale che la causa non sarebbe ancora matura per la decisione di merito, siccome, con una lettera del giorno precedente, la ricorrente aveva parzialmente modificato il proprio petitum ricorsuale, chiedendo di sostituire una parte dell'indennità in denaro con una prestazione in natura.
Il Tribunale di espropriazione e il Comune di Sementina rinunciano a presentare osservazioni.

H.
La ricorrente si è espressa il 4 luglio 2011 sulle osservazioni della Corte cantonale, ribadendo sostanzialmente le sue conclusioni.

Diritto:

1.
Se la giurisdizione adita nega o ritarda indebitamente la pronuncia di una decisione impugnabile, può essere interposto ricorso al Tribunale federale giusta l'art. 94 LTF. In un simile caso, per determinare il tipo di rimedio effettivamente esperibile, occorre fondarsi sulla materia in cui rientrerebbe la decisione asseritamente ritardata o negata ingiustificatamente. In concreto, la decisione oggetto del preteso ritardo concerne una procedura di espropriazione formale e rientra quindi nel campo del diritto pubblico. Il gravame è pertanto ricevibile quale ricorso in materia di diritto pubblico giusta l'art. 82 LTF.

2.
2.1 La ricorrente rileva che lo scambio degli allegati è terminato il 2 marzo 2010 e che da allora è trascorso più di un anno senza che la Corte cantonale, nonostante le due sollecitazioni inviatele, statuisse sulle prove da assumere o sul merito del gravame. Ritiene il ritardo ingiustificato, lesivo dell'art. 53 LPamm e delle garanzie costituzionali invocate.

2.2 L'art. 53 LPamm rientra nelle norme che disciplinano la procedura dinanzi al Consiglio di Stato e al Tribunale cantonale amministrativo quali autorità di ricorso e prevede che la decisione motivata deve essere intimata entro 30 giorni dall'ultimo atto di causa. La ricorrente, che riconosce come il Tribunale federale non abbia statuito in una precedente sentenza sul quesito relativo alla natura perentoria o d'ordine di tale termine (cfr. sentenza 1P.313/1989 del 9 gennaio 1990 consid. 2, in: RDAT 1990 n. 79; cfr. inoltre BORGHI/CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese, 1997, pag. 272), non sostiene che la Corte cantonale avrebbe dovuto pronunciarsi senza dilazione entro un termine di 30 giorni dalla conclusione dello scambio degli allegati. Nemmeno fa valere un'applicazione arbitraria della disposizione cantonale. Rimprovera piuttosto alla Corte cantonale un ritardo eccessivo, per non essersi occupata della causa dal marzo 2010, procrastinandola sine die, mentre in altri procedimenti le decisioni verrebbero emanate più celermente, entro termini ragionevoli. In tali circostanze, l'accennata disattenzione dell'art. 53 LPamm si confonde con la censura di violazione del diritto costituzionale di essere giudicato entro
un termine ragionevole previsto dagli art. 29 cpv. 1 e 6 n. 1 CEDU.

2.3 L'obbligo di pronunciarsi entro una scadenza ragionevole, sancito dalle testé citate norme, impone all'autorità competente di statuire entro un termine che risulti essere giustificato dalla natura del litigio e dall'insieme delle circostanze del caso, che generalmente richiedono una valutazione globale. Devono in particolare essere considerati la portata e le difficoltà della causa, il modo con il quale è stata trattata dall'autorità, l'interesse delle parti e il loro comportamento nella procedura (DTF 130 IV 54 consid. 3.3.3; 130 I 269 consid. 3.1, 312 consid. 5.1 e 5.2).

2.4 La ricorrente non contesta la durata complessiva della procedura di espropriazione formale, che appare d'acchito rilevante, ove si consideri che dall'introduzione della causa da parte del Comune di Sementina, il 4 maggio 1998, sono trascorsi oltre 13 anni. Premesso che la questione non deve essere approfondita in questa sede, in mancanza di un'esplicita censura al riguardo, si può nondimeno rilevare che gli aspetti dell'opposizione all'esproprio e della domanda di modifica dei piani sono stati oggetto di giudizio definitivo nel 2002 e che pertanto la causa è rimasta in seguito pendente limitatamente all'aspetto dell'indennità. Né risultano, nel complesso della procedura, ritardi manifestamente ingiustificati, ove si considerino le numerose procedure ricorsuali e la sospensione della causa dal giugno del 2006 al gennaio del 2009 con l'accordo delle parti.
In questa sede, la ricorrente critica unicamente il ritardo dell'ultima istanza cantonale a statuire sul suo ricorso del 1° settembre 2009, limitandosi a rilevare di averne sollecitato a due riprese per iscritto e poi ancora telefonicamente l'evasione in tempi brevi. Non motiva tuttavia, conformemente alle esigenze degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF, una violazione delle invocate garanzie costituzionali tenendo conto dell'insieme delle circostanze della causa, segnatamente della sua portata e delle sue difficoltà, nonché dell'interesse delle parti nella lite. Il semplice richiamo delle lettere di sollecitazione inviate alla Corte cantonale e il generico accenno a un'urgenza per cui si imporrebbe una decisione che potrebbe dare certezza ai rapporti tra le parti, non bastano a sostanziare un diniego di giustizia lesivo degli art. 29 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU (cfr., sulle esigenze di motivazione, DTF 134 II 244 consid. 2 e rinvii).
La ricorrente ha adito questa Corte con un ricorso per ritardata giustizia il 7 aprile 2011, vale a dire 13 mesi dopo la conclusione dello scambio degli scritti, avvenuta il 2 marzo 2010. Certo, essa ha sollecitato il 28 gennaio 2011 e il 7 marzo 2011 l'evasione del gravame. Si tratta tuttavia di un termine che, tutto sommato, rientra ancora nei limiti ammissibili, tenuto conto dell'ampiezza dell'allegato ricorsuale e delle contestazioni sollevate contro la sentenza di primo grado. Né va dimenticato che la causa è rimasta sospesa per 31 mesi e che il 9 marzo 2009 la ricorrente ha chiesto un'ulteriore sospensione, contro il cui diniego ha adito le istanze ricorsuali superiori. In tali circostanze, l'emanazione del giudizio finale poteva anche non apparire particolarmente urgente. Nondimeno, un ulteriore ritardo oltre il termine prospettato in questa sede dalla Corte cantonale per l'evasione del ricorso non sarà più compatibile con gli obblighi imposti dall'art. 29 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU. Il sovraccarico ed i motivi organizzativi addotti del Tribunale cantonale amministrativo non possono infatti giustificare una lentezza eccessiva del procedimento, poiché spetta allo Stato organizzare le sue giurisdizioni in modo tale da
garantire un'amministrazione della giustizia conforme alle regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e rinvii). Né costituisce un valido motivo per ritardare l'emanazione del giudizio la parziale modifica delle conclusioni ricorsuali, la questione della natura dell'indennità non comportando infatti complessità supplementari di difficile risoluzione.

3.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto in quanto ammissibile. Le spese giudiziarie, ridotte vista la natura e l'esito della causa, seguono la soccombenza e sono pertanto poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Al Comune di Sementina, che partecipa alla procedura nell'esercizio delle sue attribuzioni ufficiali e che non ha presentato osservazioni sul ricorso, non possono essere attribuite ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF; DTF 134 II 117 consid. 7).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 500.-- sono poste a carico della ricorrente.

3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Tribunale di espropriazione e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.

Losanna, 7 luglio 2011

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Il Cancelliere:

Fonjallaz Gadoni

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
¹	Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
²	Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
³	Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
⁴	Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
¹	Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
²	Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
³	Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.