9C_183/2024 - 2024-05-06 - Assurance-invalidité

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

9C 183/2024

Sentenza del 6 maggio 2024

III Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Parrino, Presidente,
Moser-Szeless, Scherrer Reber,
Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento
Fondazione A.________,
patrocinata dall'avv. Giorgio De Biasio,
ricorrente,

contro

Divisione dell'azione sociale e delle famiglie, Dipartimento della sanità e della socialità del Cantone Ticino,
piazza Governo 7, 6501 Bellinzona,
opponente.

Oggetto
Sussidi cantonali,

ricorso contro la direttiva del 1° gennaio 2024 della Divisione dell'azione sociale e delle famiglie del Dipartimento della sanità e della socialità in collaborazione con la Divisione della scuola del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport del Cantone Ticino sul contributo globale agli istituti per invalidi minorenni.

Fatti:

A.

A.a. Nella seduta del 7 febbraio 2024, il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha emanato il decreto legislativo concernente il preventivo 2024, che è stato pubblicato sul bollettino ufficiale delle leggi del 9 febbraio 2024 e posto in vigore immediatamente.
A seguito dell'adozione del decreto relativo al preventivo cantonale, la Divisione dell'azione sociale e delle famiglie del Dipartimento della sanità e della socialità del Cantone Ticino ha emanato una direttiva sul contributo globale agli istituti per invalidi minorenni (direttiva 5b), che è stata pubblicata sul foglio ufficiale del Cantone Ticino del 1° marzo 2024 e posta in vigore, con effetto retroattivo, il 1° gennaio 2024.

A.b. La direttiva indica i parametri utilizzati per la determinazione e la valutazione del finanziamento cantonale per l'esercizio, l'acquisto di arredamento, attrezzature e simili a strutture private per minorenni, precisando che il sussidio può essere erogato unicamente agli istituti riconosciuti, sotto forma di contributo globale, ed è calcolato mediante contratto di prestazione annuale (p.to 1).
In un capitolo intitolato "utilizzo delle riserve e del fondo" (p.to 7.5) essa prevede quanto segue:
L'eventuale utilizzo del "Fondo 2" promozione e sviluppo è deciso dall'Ente, compatibilmente a quanto stabilito nel contratto di prestazione.
L'utilizzo totale o parziale del "Fondo 1" avviene unicamente nel rispetto di quanto stabilito nel contratto di prestazione, ovvero per la copertura di eventuali perdite d'esercizio.
Il Cantone si riserva la facoltà di ridurre il contributo globale richiedendo agli enti sussidiati di utilizzare i fondi accumulati a propria disposizione.

B.
Con ricorso in materia di diritto pubblico del 21 marzo 2024, la Fondazione A.________ ha impugnato la clausola n. 7.5 della direttiva 5b davanti al Tribunale federale, chiedendone l'annullamento e domandando la concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio la sua competenza (art. 29 cpv. 1 LTF) e l'ammissibilità dei rimedi proposti (DTF 143 IV 85 consid. 1.1). Se non è manifesta, l'esistenza delle condizioni di ammissibilità spetta a chi ricorre (art. 42 cpv. 2 LTF; DTF 133 II 353 consid. 1).

1.1. Giusta l'art. 82 lett. b LTF il Tribunale federale giudica i ricorsi contro gli atti normativi cantonali. Se non è possibile avvalersi di nessun rimedio giuridico cantonale, come è il caso nel Cantone Ticino, gli atti normativi cantonali sono direttamente impugnabili con ricorso in materia di diritto pubblico (art. 87 cpv. 1 LTF).
In questa categoria rientrano gli atti che hanno un carattere generale e astratto - perché sono destinati ad essere applicati a un numero indeterminato di persone e in relazione a un numero indeterminato di situazioni - e che hanno conseguenze sulla situazione giuridica delle singole persone (sentenza 1C 676/2019 del 23 marzo 2021 consid. 2.1).

1.2. Le ordinanze amministrative non sono degli atti normativi, perché sono destinate agli impiegati e ai servizi dello Stato. Esse possono regolare l'organizzazione e l'esecuzione di compiti dell'amministrazione, o mirare a un'applicazione uniforme del diritto, agendo sull'esercizio del potere di apprezzamento e sull'applicazione di disposizioni contenenti delle nozioni giuridiche indeterminate (DTF 128 I 167 consid. 4.3; sentenza 1C 676/2019 del 23 marzo 2021 consid. 2.2).
Per giurisprudenza, un'ordinanza amministrativa è tuttavia eccezionalmente impugnabile con ricorso in materia di diritto pubblico giusta l'art. 82 lett. b LTF se esplica degli effetti esterni - toccando almeno indirettamente la posizione giuridica degli amministrati - e la sua applicazione non può tradursi in una decisione formale che essi potrebbero impugnare, invocando i loro diritti fondamentali (DTF 136 II 415 consid. 1.1; sentenza 1C 676/2019 del 23 marzo 2021 consid. 2.2).

2.

2.1. La ricorrente indica che la direttiva della Divisione dell'azione sociale e delle famiglie sul contributo globale agli istituti per invalidi minorenni è un'ordinanza amministrativa e che le condizioni per impugnarla davanti al Tribunale federale sarebbero date, siccome:
(a) il contratto di prestazione per l'anno 2024 non è stato ancora sottoscritto, né essa può sottoscriverlo perché, così facendo, dichiarerebbe di accettare l'"esproprio" dei suoi fondi nella misura di fr. 360'000.-, in ragione del fatto che la direttiva "indica i parametri utilizzati per la determinazione e la valutazione dei sussidi concessi per l'esercizio" di tutte le infrastrutture dell'istituto (cfr. pag. 4 N. 1 doc. E);
(b) in assenza di sottoscrizione del contratto di prestazione non può entrare in vigore neppure l'art. 12 di questo contratto che prescrive la procedura in caso di contenzioso nella forma dell'azione al Tribunale amministrativo giusta l'art. 92 lett. b della legge ticinese del 24 settembre 2013 sulla procedura amministrativa (LPAmm/TI; RL/TI 165.100);
(c) nell'ipotesi in cui essa firmasse il contratto di prestazione per poi promuovere un'azione diretta davanti al Tribunale amministrativo, non potrebbe lamentarsi dell'applicazione del p.to 7.5 della direttiva, perché ciò sarebbe contrario al principio della buona fede;
(d) la possibilità di provocare l'emanazione, da parte delle autorità ticinesi, di una decisione impugnabile non è altrimenti data;
(e) il p.to 7.5 della direttiva, di cui è chiesto l'annullamento, tocca direttamente o indirettamente anche la sua posizione giuridica.

2.2.

2.2.1. Ora, nella misura in cui contempla - formulata come riserva - la possibilità delle autorità ticinesi di ridurre il contributo globale, richiedendo agli enti sussidiati di utilizzare i fondi accumulati a propria disposizione, la direttiva impugnata concerne anche la posizione giuridica della ricorrente. Come indicato da quest'ultima, non si tratta però di una misura nuova, bensì di quanto previsto dal messaggio governativo del 18 ottobre 2023 relativo al preventivo 2024 (misura 10) e che sarebbe poi stato ripreso - senza modifica - dal Gran Consiglio, approvando il relativo decreto il 7 febbraio 2024.
Dato che la stessa ricorrente riconduce la facoltà di richiedere l'uso dei fondi accumulati innanzitutto a una decisione parlamentare ed al messaggio governativo su cui si basa, non al p.to 7.5 della direttiva, il rispetto della prima condizione richiesta per potere impugnare un'ordinanza amministrativa non è quindi evidente già per questa ragione.

2.2.2. Nonostante l'obbligo di sostanziare l'adempimento dei requisiti di ammissibilità del ricorso spetti a chi insorge (precedente consid. 1), la dimostrazione del rispetto della prima condizione per impugnare un'ordinanza amministrativa non viene nemmeno altrimenti addotta.
Va infatti osservato che, benché il testo adottato dal Parlamento ticinese e pubblicato sul bollettino ufficiale delle leggi del 9 febbraio 2024 non faccia nessun cenno specifico alla misura di cui sopra, essa risulta dai materiali legislativi e, in particolare, dal messaggio governativo n. 8341 del 18 ottobre 2023 (pag. 35). Solo da tali materiali - e non dalla direttiva, che contiene una riserva generica - la ricorrente deduce inoltre anche la cifra esatta della riduzione che la riguarda, che ammonterebbe per il 2024 a fr. 360'000.- (rapporto di minoranza n. 8341 del 24 gennaio 2024, pag. 49).

2.3. In parallelo, non è dimostrata neppure l'assenza della possibilità di una protezione giuridica effettiva, che costituisce la seconda condizione per potere impugnare un'ordinanza amministrativa.

2.3.1. Rammentato che il rapporto con l'ente pubblico è regolato per mezzo di un contratto di prestazioni e che per contestazioni in merito è prevista l'azione diretta davanti al Tribunale cantonale amministrativo (art. 92 lett. b LPamm/TI; precedente consid. 2.1), la ricorrente sostiene infatti - citando la DTF 105 Ia 207 - che una contestazione sull'obbligo di far capo alle riserve, dopo avere sottoscritto un contratto contenente la clausola di cui al p.to 7.5, sarebbe a priori esclusa, perché contraria al principio della buona fede.

2.3.2. Così argomentando, non considera però che in quel giudizio il Tribunale federale non ha tutelato la buona fede contrattuale senza riserve. Al contrario, ha osservato innanzitutto che un'autorità è tenuta al rispetto del quadro giuridico vigente anche se agisce quale parte nella conclusione di un contratto di diritto pubblico (art. 5 cpv. 1 Cost.). Inoltre, va rilevato che un contratto può essere sottoscritto formulando delle riserve (sentenza 2C 747/2020 del 20 dicembre 2021 consid. 2.4.2) e che al principio della buona fede è vincolata anche l'autorità (art. 5 cpv. 2 Cost.), non solo il privato, di modo che la stessa non può rimproverare a quest'ultimo un comportamento contraddittorio, con l'unico scopo di privarlo dei suoi diritti procedurali in un ambito in cui l'emanazione di una decisione impugnabile non è prevista.

2.4. Siccome le condizioni richieste per ammettere eccezionalmente la possibilità di impugnare un'ordinanza amministrativa davanti al Tribunale federale giusta l'art. 82 lett. b LTF non sono dimostrate o altrimenti evidenti il ricorso dev'essere pertanto dichiarato inammissibile.

In relazione all'impugnazione di atti normativi non è infatti aperta nemmeno la via del ricorso sussidiario in materia costituzionale, che è riservata all'impugnazione di decisioni (art. 113 LTF e contrario).

3.

3.1. Per quanto precede, il ricorso dev'essere dichiarato inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF). Non sono dovute ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).

3.2. Con l'emanazione di questa sentenza, la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame diviene priva di oggetto.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 1'000.- sono poste a carico della ricorrente.

3.
Comunicazione alle parti.

Lucerna, 6 maggio 2024

In nome della III Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Parrino

Il Cancelliere: Savoldelli

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 29 Examen - 1 Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
¹	Le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence.
²	En cas de doute quant à sa propre compétence, il procède à un échange de vues avec l'autorité dont la compétence lui paraît entrer en ligne de compte.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
^1bis	Lorsqu'une procédure en matière civile a été menée en anglais devant l'autorité précédente, les mémoires peuvent être rédigés en anglais.15
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.16 17
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique18. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.19
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 87 Autorités précédentes en cas de recours contre un acte normatif - 1 Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
¹	Le recours est directement recevable contre les actes normatifs cantonaux qui ne peuvent faire l'objet d'un recours cantonal.
²	Lorsque le droit cantonal prévoit un recours contre les actes normatifs, l'art. 86 est applicable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.