Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_252/2007

Sitzung vom 5. März 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
Gerichtsschreiber Thönen.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Jürg Federspiel,

gegen

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Lohnfortzahlung,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 27. Juni 2007
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich,
4. Abteilung, 4. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Der 1961 geborene X.________ wurde ab 1991 von verschiedenen Gerichten und Behörden als Dolmetscher und Übersetzer auf Abruf beigezogen, unter anderem von der Fremdenpolizei (heute: Migrationsamt, Abteilung Asyl) des Kantons Zürich und vom Bundesamt für Flüchtlinge (heute: für Migration).

B.
Seit 1996 arbeitete X.________ für die Kantonspolizei Zürich im Bereich der Telefonkontrolle. Zwischen 1996 und 1999 erhielt er für diese Einsätze jährliche Brutto-Vergütungen zwischen Fr. 297.50 und Fr. 8'660.--. Ab dem Jahr 2000 erzielte X.________ bei der Kantonspolizei folgende Brutto-Erträge:
2000 Fr. 173'020.50, 2'051 Stunden
2001 Fr. 285'920.85, 3'939 Stunden
2002 Fr. 201'710.55, 2'827 Stunden
2003 Fr. 200'422.75, 2'922 Stunden
2004 Fr. 55'959.80, 737 Stunden, Januar bis März
Am 3. März 2004 teilte X.________ der Kantonspolizei unter Beilage eines Arztzeugnisses mit, er sei wegen schwerer Erkrankung bis auf weiteres nicht arbeitsfähig und verlange die üblichen Lohnfortzahlungen.

C.
Mit Verfügung vom 26. Juli 2004 stellte die Direktion für Soziales und Sicherheit (heute: Sicherheitsdirektion) des Kantons Zürich fest, das Rechtsverhältnis aus der Beschäftigung von X.________ bei der Kantonspolizei Zürich sei als Auftragsverhältnis zu qualifizieren und die Arbeitsunfähigkeit seit dem 3. März 2004 begründe keine Lohnfortzahlungspflicht.

Mit Entscheid vom 6. September 2006 wies der Regierungsrat des Kantons Zürich den Rekurs von X.________ ab.

Mit Entscheid vom 27. Juni 2007 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde von X.________ ab. Das Rechtsverhältnis sei infolge weitgehend fehlender Subordination kein Arbeitsverhältnis.

D.
Mit Eingabe vom 3. September 2006 (richtig: 2007) führt X.________ Beschwerde an das Bundesgericht. Er beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 27. Juni 2007 und damit auch jene des Regierungsrates vom 6. September 2006 und der Direktion für Soziales und Sicherheit vom 26. Juli 2004 seien aufzuheben. Es sei festzustellen, dass das Rechtsverhältnis aus der Beschäftigung des Beschwerdeführers bei der Kantonspolizei als Arbeitsverhältnis zu qualifizieren ist. Die Kantonspolizei sei zur gesetzlichen Lohnfortzahlung (12 Monate voller Lohn von monatlich durchschnittlich Fr. 18'340.--) seit dem 3. März 2004 (Eintritt der krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit) zu verpflichten. Eventualiter sei das Verfahren bis zur Klärung des sozialversicherungsrechtlichen Status zu sistieren. Ausserdem stellt X.________ ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung.

E.
Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung des Sistierungsgesuchs und verzichtet im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Sicherheitsdirektion beantragt die Abweisung der Beschwerde.

F.
Das Bundesgericht hat den Fall anlässlich der öffentlichen Sitzung vom 5. März 2008 beraten.

Erwägungen:

1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 29 Prüfung
1    Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen.
2    Bestehen Zweifel, ob das Bundesgericht oder eine andere Behörde zuständig ist, so führt das Gericht mit dieser Behörde einen Meinungsaustausch.
BGG). Es untersucht deshalb grundsätzlich von Amtes wegen, ob und inwiefern auf eine Beschwerde eingetreten werden kann (BGE 133 II 249 E. 1.1 S. 251). Der Entscheid des Verwaltungsgerichts, einer letzten kantonalen Instanz (Art. 86 Abs. 1 lit. d
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 86 Vorinstanzen im Allgemeinen
1    Die Beschwerde ist zulässig gegen Entscheide:
a  des Bundesverwaltungsgerichts;
b  des Bundesstrafgerichts;
c  der unabhängigen Beschwerdeinstanz für Radio und Fernsehen;
d  letzter kantonaler Instanzen, sofern nicht die Beschwerde an das Bundesver­waltungsgericht zulässig ist.
2    Die Kantone setzen als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein, soweit nicht nach einem anderen Bundesgesetz Entscheide anderer rich­terlicher Behörden der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen.
3    Für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter können die Kantone anstelle eines Gerichts eine andere Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.
BGG), betrifft ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis und daher eine Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
a  gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
b  gegen kantonale Erlasse;
c  betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.
BGG. Der Beschwerdeführer macht eine Forderung von rund 220'000 Franken geltend. Es handelt sich um eine vermögensrechtliche Angelegenheit (Art. 83 lit. g
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 83 Ausnahmen - Die Beschwerde ist unzulässig gegen:
a  Entscheide auf dem Gebiet der inneren oder äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten, soweit das Völkerrecht nicht einen Anspruch auf gericht­li­che Beurteilung einräumt;
b  Entscheide über die ordentliche Einbürgerung;
c  Entscheide auf dem Gebiet des Ausländerrechts betreffend:
c1  die Einreise,
c2  Bewilligungen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völkerrecht einen Anspruch einräumt,
c3  die vorläufige Aufnahme,
c4  die Ausweisung gestützt auf Artikel 121 Absatz 2 der Bundesverfas­sung und die Wegweisung,
c5  Abweichungen von den Zulassungsvoraussetzungen,
c6  die Verlängerung der Grenzgängerbewilligung, den Kantonswechsel, den Stellenwechsel von Personen mit Grenzgängerbewilligung sowie die Erteilung von Reisepapieren an schriftenlose Ausländerinnen und Ausländer;
d  Entscheide auf dem Gebiet des Asyls, die:
d1  vom Bundesverwaltungsgericht getroffen worden sind, ausser sie betref­fen Personen, gegen die ein Auslieferungsersuchen des Staates vorliegt, vor welchem sie Schutz suchen,
d2  von einer kantonalen Vorinstanz getroffen worden sind und eine Bewilli­gung betreffen, auf die weder das Bundesrecht noch das Völker­recht einen Anspruch einräumt;
e  Entscheide über die Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern oder von Bundespersonal;
f  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen, wenn:
fbis  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Verfügungen nach Artikel 32i des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 200962;
f1  sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; vorbehalten bleiben Beschwerden gegen Beschaffungen des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts, des Bundespatentgerichts, der Bundesanwaltschaft sowie der oberen kantonalen Gerichtsinstanzen, oder
f2  der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 201960 über das öffentliche Beschaffungswesen nicht erreicht;
g  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betreffen;
h  Entscheide auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe, mit Ausnahme der Amtshilfe in Steuersachen;
i  Entscheide auf dem Gebiet des Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienstes;
j  Entscheide auf dem Gebiet der wirtschaftlichen Landesversorgung, die bei schweren Mangellagen getroffen worden sind;
k  Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch besteht;
l  Entscheide über die Zollveranlagung, wenn diese auf Grund der Tarifierung oder des Gewichts der Ware erfolgt;
m  Entscheide über die Stundung oder den Erlass von Abgaben; in Abweichung davon ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide über den Erlass der direkten Bundessteuer oder der kantonalen oder kommunalen Einkommens- und Gewinnsteuer, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeu­tung stellt oder es sich aus anderen Gründen um einen besonders bedeuten­den Fall handelt;
n  Entscheide auf dem Gebiet der Kernenergie betreffend:
n1  das Erfordernis einer Freigabe oder der Änderung einer Bewilligung oder Verfügung,
n2  die Genehmigung eines Plans für Rückstellungen für die vor Ausser­­­betriebnahme einer Kernanlage anfallenden Entsorgungskosten,
n3  Freigaben;
o  Entscheide über die Typengenehmigung von Fahrzeugen auf dem Gebiet des Strassenverkehrs;
p  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Fernmeldeverkehrs, des Radios und des Fernsehens sowie der Post betreffend:67
p1  Konzessionen, die Gegenstand einer öffentlichen Ausschreibung waren,
p2  Streitigkeiten nach Artikel 11a des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199768,
p3  Streitigkeiten nach Artikel 8 des Postgesetzes vom 17. Dezember 201070;
q  Entscheide auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin betreffend:
q1  die Aufnahme in die Warteliste,
q2  die Zuteilung von Organen;
r  Entscheide auf dem Gebiet der Krankenversicherung, die das Bundesverwal­tungsgericht gestützt auf Artikel 3471 des Verwaltungsgerichts­gesetzes vom 17. Juni 200572 (VGG) getroffen hat;
s  Entscheide auf dem Gebiet der Landwirtschaft betreffend:
s1  ...
s2  die Abgrenzung der Zonen im Rahmen des Produktionskatasters;
t  Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertun­gen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Wei­terbildung und der Berufsausübung;
u  Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Kaufangebote (Art. 125-141 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes vom 19. Juni 201575);
v  Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts über Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden in der innerstaatlichen Amts- und Rechtshilfe;
w  Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plan­genehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen und die Entscheide auf diesem Gebiet betreffend Enteignung der für den Bau oder Betrieb solcher Anlagen notwendigen Rechte, wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt;
x  Entscheide betreffend die Gewährung von Solidaritätsbeiträgen nach dem Bundesgesetz vom 30. September 201679 über die Aufarbeitung der fürsor­gerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, ausser wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt.
BGG) und die Streitwertgrenze von 15'000 Franken ist überschritten (Art. 85 Abs. 1 lit. b
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 85 Streitwertgrenzen
1    In vermögensrechtlichen Angelegenheiten ist die Beschwerde unzulässig:
a  auf dem Gebiet der Staatshaftung, wenn der Streitwert weniger als 30 000 Fran­ken beträgt;
b  auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse, wenn der Streit­wert weniger als 15 000 Franken beträgt.
2    Erreicht der Streitwert den massgebenden Betrag nach Absatz 1 nicht, so ist die Beschwerde dennoch zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt.
BGG). Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts ist zur Behandlung der Beschwerde zuständig (Art. 29 Abs. 1 lit. g Reglement für das Bundesgericht vom 20. November 2006, SR 173.110.131). Auf die rechtzeitig eingelegte Beschwerde ist einzutreten.

2.
Das Verwaltungsgericht erachtet die Weigerung zur Leistung von Lohnfortzahlungen gemäss Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 26. Juli 2004 als personalrechtliche Anordnung, weshalb das Anfechtungsverfahren offen stehe. Es handle sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, da die Einsätze des Beschwerdeführers im Rahmen einer Gerichts- bzw. Verwaltungstätigkeit staatlicher bzw. hoheitlicher Natur erfolgt seien.

Ein Arbeitsverhältnis im Sinne des kantonalen Personalrechts sei anzunehmen, wenn in analoger Anwendung des Zivilrechts ein Arbeitsverhältnis vorliege. Zwar sei die Tätigkeit des Dolmetschers gemäss kantonaler Dolmetscherverordnung vom 26./27. November 2003 als Auftrag ausgestaltet, bei gegenseitiger Zustimmung zum Dolmetscher- oder Übersetzereinsatz entstehe in diesem Umfang aber ein öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis zwischen der Behörde und dem Dolmetscher, worauf die Bestimmungen des Obligationenrechts über den Auftrag sinngemäss anwendbar seien. Massgeblich für die rechtliche Qualifikation sei die tatsächliche Ausgestaltung der Rechtsbeziehung. Die Behörde habe den Beschwerdeführer immer wieder von Neuem mündlich für die Übernahme von Einsätzen angefragt. Die konkrete Präsenzzeit bzw. die Verfügbarkeit an Wochenenden seien jeweils mit dem verfahrensführenden Sachbearbeiter abgesprochen worden. Der Beschwerdeführer hätte diese Anfragen jeweils ablehnen können. Dieser Umstand spreche für ein Auftragsverhältnis. Die sozialversicherungsrechtliche Behandlung (Sozialabzüge, fehlende Regelung des Ferienanspruchs) sei für die Rechtsnatur des Vertragsverhältnisses nicht massgebend. Es bestünden keine Hinweise für eine
Überwachung von Präsenz- oder Arbeitszeit. Weisungen und Kontrollmechanismen hätten keine bestanden. Der Beschwerdeführer sei in Gestaltung und Ausübung seiner Tätigkeit weitgehend frei gewesen. Das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses sei infolge weitgehend fehlender Subordination zu verneinen. Daher bestehe kein Anspruch auf Lohnfortzahlung und es könne offen bleiben, ob ein Auftrag oder ein Werkvertrag vorliege.

3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei während vier Jahren ausschliesslich für den Kanton Zürich tätig gewesen. Es liege eine Unterordnung hinsichtlich Arbeitszeit und -organisation vor, die auf eine unselbständige Tätigkeit schliessen lasse. Er habe ausschliesslich in den Räumlichkeiten des Kantons gearbeitet und er sei nach einer einheitlichen Tarifstruktur innerhalb eines vom Kanton festgelegten Rahmens entschädigt worden. Es hätten Weisungen bestanden, da er strafrechtlich auf das Amtsgeheimnis und auf richtige Übersetzung verpflichtet worden sei. Der Kanton habe insbesondere bestimmt, dass der Beschwerdeführer im Bereich der Telefonkontrolle eingesetzt werde. Die Verneinung eines Subordinationsverhältnisses sei willkürlich. Überdies sei es widersprüchlich und treuwidrig, dass eine selbständige Tätigkeit hinsichtlich der Sozialabgaben verneint, hinsichtlich des Personalrechts aber bejaht werde.

4.
Gemäss Art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
BV hat jede Person Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür behandelt zu werden. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17 f.; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen).

5.
5.1 In tatsächlicher Hinsicht besteht Einigkeit über Dauer und Umfang der Tätigkeit des Beschwerdeführers. Streitig ist jedoch das Bestehen eines Arbeitsverhältnisses. Das Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und dem Kanton untersteht nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts dem kantonalen öffentlichen Recht. Das Obligationenrecht wurde ergänzend und sinngemäss herangezogen; es gilt daher als subsidiäres öffentliches Recht des Kantons Zürich. Das Bundesgericht kann die Verletzung kantonalen Rechts nur insoweit prüfen, als in der Beschwerde entsprechende Verfassungsrügen erhoben werden. Die Einschränkung der Beschwerdegründe hinsichtlich des kantonalen Rechts ergibt sich aus Art. 95
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
a  Bundesrecht;
b  Völkerrecht;
c  kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
d  kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bür­ger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
e  interkantonalem Recht.
BGG, die Rüge- und Begründungspflicht aus Art. 106 Abs. 2
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 106 Rechtsanwendung
1    Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
2    Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantona­lem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.
i.V.m. Art. 42 Abs. 2
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 42 Rechtsschriften
1    Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
2    In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
3    Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Ent­scheid, so ist auch dieser beizulegen.
4    Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
a  das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
b  die Art und Weise der Übermittlung;
c  die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
5    Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
6    Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
7    Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessfüh­rung beruhen, sind unzulässig.
BGG (Urteile 1C_68/2007 vom 14. September 2007 E. 2.3 sowie 1C_195/2007 vom 17. Dezember 2007 E. 4).

5.2 Gemäss Lehre und Rechtsprechung zum Privatrecht entscheidet sich aufgrund einer Gesamtbeurteilung des Rechtsverhältnisses und einer Mehrzahl von Kriterien, ob ein Arbeitsverhältnis vorliegt. Für das Vorliegen eines Arbeitsvertrags sprechen im Einzelnen folgende Merkmale: rechtliche Subordination, wirtschaftliche Abhängigkeit des Beschäftigten, fixes Gehalt, Sozialabzüge, Dauer des Rechtsverhältnisses, Vereinbarungen betreffend Ferienanspruch, Probezeit und Konkurrenzverbot sowie der Umstand, dass der Betrieb Werkzeug, Material und Arbeitsräume zur Verfügung stellt (Wolfgang Portmann, Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 4. Auflage, Basel 2007, Rz. 14 ff. zu Art. 319
SR 220 Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht)
OR Art. 319
1    Durch den Einzelarbeitsvertrag verpflichtet sich der Arbeitnehmer auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der nach Zeitabschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn) bemessen wird.
2    Als Einzelarbeitsvertrag gilt auch der Vertrag, durch den sich ein Arbeitnehmer zur regelmässigen Leistung von stunden-, halbtage- oder tageweiser Arbeit (Teilzeitarbeit) im Dienst des Arbeitgebers ver­pflichtet.
SR 220 Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht)
OR Art. 319
1    Durch den Einzelarbeitsvertrag verpflichtet sich der Arbeitnehmer auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der nach Zeitabschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn) bemessen wird.
2    Als Einzelarbeitsvertrag gilt auch der Vertrag, durch den sich ein Arbeitnehmer zur regelmässigen Leistung von stunden-, halbtage- oder tageweiser Arbeit (Teilzeitarbeit) im Dienst des Arbeitgebers ver­pflichtet.
OR; Adrian Staehelin, Zürcher Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2006, Rz. 32 f. zu Art. 319
SR 220 Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht)
OR Art. 319
1    Durch den Einzelarbeitsvertrag verpflichtet sich der Arbeitnehmer auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der nach Zeitabschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn) bemessen wird.
2    Als Einzelarbeitsvertrag gilt auch der Vertrag, durch den sich ein Arbeitnehmer zur regelmässigen Leistung von stunden-, halbtage- oder tageweiser Arbeit (Teilzeitarbeit) im Dienst des Arbeitgebers ver­pflichtet.
SR 220 Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht)
OR Art. 319
1    Durch den Einzelarbeitsvertrag verpflichtet sich der Arbeitnehmer auf bestimmte oder unbestimmte Zeit zur Leistung von Arbeit im Dienst des Arbeitgebers und dieser zur Entrichtung eines Lohnes, der nach Zeitabschnitten (Zeitlohn) oder nach der geleisteten Arbeit (Akkordlohn) bemessen wird.
2    Als Einzelarbeitsvertrag gilt auch der Vertrag, durch den sich ein Arbeitnehmer zur regelmässigen Leistung von stunden-, halbtage- oder tageweiser Arbeit (Teilzeitarbeit) im Dienst des Arbeitgebers ver­pflichtet.
OR).

5.3 Das Verwaltungsgericht qualifizierte das vorliegend zu beurteilende Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und dem Kanton als Auftrag. Es begründete seinen Standpunkt im Wesentlichen damit, dass die Arbeitseinsätze des Beschwerdeführers stets neu ausgehandelt wurden und dass kein Subordinationsverhältnis bestand, dies mangels Weisungen und Kontrollen, namentlich mangels Arbeitszeit- und Präsenzkontrollen und mangels Mitarbeiterbeurteilungen. Dagegen mass das Verwaltungsgericht den Kriterien der wirtschaftlichen Abhängigkeit des Beschwerdeführers, der ausschliesslich für den Kanton tätig war, der vierjährigen Dauer der Tätigkeit, den Sozialabzügen und der Benützung der Arbeitsräume des Kantons keine entscheidende Bedeutung bei.

Im vorliegenden Fall kommen die bundesrechtlichen Abgrenzungskriterien des Arbeitsverhältnisses lediglich als subsidiäres öffentliches Recht des Kantons zum Tragen (E. 5.1 hiervor), weshalb die Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür zu untersuchen ist. Im Unterschied zu einer Appellationsinstanz kann das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid nicht mit voller Kognition überprüfen. Eine Gutheissung der Beschwerde kommt nur in Betracht, wenn der angefochtene Entscheid schlechterdings unhaltbar ist (hiervor E. 4). Unter diesem eingeschränkten Blickwinkel betrachtet, erweist sich das angefochtene Urteil als haltbar. Das Verwaltungsgericht hat das Rechtsverhältnis anhand rechtlich zutreffender Kriterien beurteilt und ist zu einem nachvollziehbaren Ergebnis gelangt. Die Willkürrüge ist unbegründet.

5.4 Da das angefochtene Urteil unabhängig vom sozialversicherungsrechtlichen Status des Beschwerdeführers Bestand hat, ist das Sistierungsgesuch abzuweisen.

6.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten
1    Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
2    Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
3    Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
4    Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auf­erlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
5    Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.
BGG). Da jedoch sein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung bewilligt wird (Art. 64
SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz
BGG Art. 64 Unentgeltliche Rechtspflege
1    Das Bundesgericht befreit eine Partei, die nicht über die erforderlichen Mittel ver­fügt, auf Antrag von der Bezahlung der Gerichtskosten und von der Sicherstellung der Parteientschädigung, sofern ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos er­scheint.
2    Wenn es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, bestellt das Bundesgericht der Partei einen Anwalt oder eine Anwältin. Der Anwalt oder die Anwältin hat Anspruch auf eine angemessene Entschädigung aus der Gerichtskasse, soweit der Aufwand für die Vertretung nicht aus einer zugesprochenen Parteientschädigung gedeckt werden kann.
3    Über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entscheidet die Abteilung in der Besetzung mit drei Richtern oder Richterinnen. Vorbehalten bleiben Fälle, die im vereinfachten Verfahren nach Artikel 108 behandelt werden. Der Instruktionsrichter oder die Instruktionsrichterin kann die unentgeltliche Rechtspflege selbst gewähren, wenn keine Zweifel bestehen, dass die Voraussetzungen erfüllt sind.
4    Die Partei hat der Gerichtskasse Ersatz zu leisten, wenn sie später dazu in der Lage ist.
BGG), sind keine Gerichtskosten zu erheben. Der Vertreter des Beschwerdeführers ist aus der Bundesgerichtskasse zu entschädigen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird bewilligt.

3.
Es werden für das Verfahren vor Bundesgericht keine Gerichtskosten erhoben.

4.
Dem Vertreter des Beschwerdeführers, Rechtsanwalt Jürg Federspiel, wird aus der Bundesgerichtskasse eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- ausgerichtet.

5.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Sicherheitsdirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 5. März 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Thönen