2C_838/2016 - 2017-04-03 - Finances publiques et droit fiscal

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 838/2016

Urteil vom 3. April 2017

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.

Verfahrensbeteiligte
1. A.C.________,
2. B.C.________,
vertreten durch Herrn A.C.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde D.________,
vertreten durch den Gemeinderat.

Gegenstand
Gebühren,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichter, vom 5. Juli 2016.

Sachverhalt:

A.
Die Eheleute A.C.________ und B.C.________ beantragten am 9. März 2012 eine Baubewilligung für ein Einfamilienhaus mit angebauter Doppelgarage und Swimmingpool auf dem Grundstück Kat.-Nr. xxx an der E.________-Strasse (Gemeinde D.________). Die Baukommission der Gemeinde D.________ erteilte ihnen am 16. April 2012 die Baubewilligung mit folgenden Nebenbestimmungen: Vor Baubeginn sei mit dem Bausekretariat ein Zustandsprotokoll der E.________-Strasse und der F.________-Strasse aufzunehmen und der Baukommission vorzulegen. Allfällige Beschädigungen an öffentlichen Anlagen seien durch die Bauherrschaft auf eigene Kosten zu beheben.

B.
Am 11. Februar 2014, nach Abschluss der Bauarbeiten, stellte der Gemeinderat D.________ den Eheleuten C.________ Fr. 1'863.05 für Aufwendungen betreffend die Strasseninstandstellung (Ersatz Randabschlüsse E.________-Strasse) in Rechnung; das (von der Bauherrschaft nicht unterschriebene) Zustandsprotokoll der E.________-Strasse vom 5. Juli 2012 legte er bei. Mit Einspracheentscheid vom 9. Juli 2014 hielt der Gemeinderat an der Rechnung fest. Die dagegen erhobenen Rechtsmittel der Eheleute C.________ blieben erfolglos (Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 4. Februar 2015; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. Juli 2016).

C.
A.C.________ und B.C.________ erheben am 13. September 2016 Beschwerde beim Bundesgericht mit den Anträgen, das angefochtene Urteil bzw. die Rechnung der Gemeinde D.________ vom 11. Februar 2014 betreffend Strasseninstandstellung aufzuheben; eventuell sei die Angelegenheit zur neuen Beurteilung an die Gemeinde D.________ zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.

1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Geldforderung eines Gemeinwesens gegenüber dem Empfänger einer Baubewilligung. Die Vorinstanz hat den Entscheid dem Bereich der Gebühren zugeordnet. Ob es sich um eine Gebühr im Rechtssinn handelt, kann bei der Eintretensfrage offenbleiben: Durch die Akzessorietät zum Baubewilligungsentscheid ist die Natur der Streitsache als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist (Art. 82 lit. a BGG; offensichtlich gegeben sind die Voraussetzungen nach Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.2. Die Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Entscheids besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung; sie sind zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.3. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.
Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG schreibt vor, dass kantonale Entscheide, welche der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art, insbesondere die Angabe der angewendeten Gesetzesbestimmungen, enthalten müssen. Aus dem Entscheid muss klar hervorgehen, welchen Sachverhalt die Vorinstanz als rechtserheblich erachtet und ihrem Entscheid zugrunde gelegt hat und - davon ausgehend - welche rechtlichen Überlegungen sie angestellt hat. Genügt ein Entscheid den Anforderungen nach Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG nicht, so kann das Bundesgericht ihn in Anwendung von Art. 112 Abs. 3 BGG an die kantonale Behörde zur Verbesserung zurückweisen oder aufheben. Die erste Variante drängt sich etwa bei Kanzleiversehen auf, welche der Berichtigung unterliegen; es handelt sich dabei nicht um einen Endentscheid des Bundesgerichts, sondern um eine Instruktionsmassnahme (HANSJÖRG SEILER, in: Stämpflis Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl. 2015, N. 46 zu Art. 112 BGG). Die zweite Variante betrifft inhaltliche Mängel des angefochtenen Entscheids, welche mittels Verbesserung nicht korrigiert werden können. Aufgrund der Kann-Vorschrift des Art. 112 Abs. 3 BGG ist das Bundesgericht dennoch nicht
gezwungen, einen derartigen Entscheid aufzuheben: Ist dieser trotz des Eröffnungsfehlers überprüfbar, ohne dass dadurch den Parteien ein Nachteil erwächst, steht einer materiellen Prüfung nichts im Weg (SEILER, a.a.O., N. 44 zu Art. 112 BGG). Im gegenteiligen Fall steht es dem Bundesgericht nicht zu, sich an die Stelle der Vorinstanz zu setzen, die ihrer Aufgabe nicht nachgekommen ist (BGE 141 IV 244 E. 1.2.1 S. 246; Urteil 8C 742/2016 vom 5. Januar 2017 E. 1).
Muss der angefochtene Entscheid durch das Bundesgericht aufgehoben werden, ist die Beschwerde gutzuheissen und an die Vorinstanz zurückzuweisen; diese hat einen Entscheid zu fällen, welcher den Anforderungen von Art. 112 Abs. 1 BGG genügt (Urteile 2C 517/2016 vom 28. Juni 2016 E. 4.4; 1C 435/2015 vom 17. September 2015 E. 3; BERNARD CORBOZ, in: Commentaire de la LTF, 2. Aufl. 2014, N. 60 zu Art. 112 BGG). Die Aufhebung und Rückweisung zu neuem Entscheid nach Art. 112 Abs. 3 BGG ist (wie die Rückweisung nach Art. 107 Abs. 2 BGG) ein kassatorischer Sachentscheid mit der Folge, dass die Vorinstanz einen neuen Entscheid mit verbesserter Begründung fällen muss (SEILER, a.a.O., N. 48 zu Art. 112 BGG). Die verfahrensrechtlichen Folgen gemäss Art. 112 Abs. 3 BGG sind von Amtes wegen zu prüfen (Urteile 8C 742/2016 vom 5. Januar 2017 E. 1; 5A 6/2016 vom 15. September 2016 E. 5.1).

3.

3.1. Die Vorinstanz erwog, aufgrund der in der Baubewilligung verfügten Auflagen hätten die Beschwerdeführer gewusst, dass sie vor Baubeginn eine Zustandsaufnahme der E.________-Strasse und der F.________-Strasse hätten vornehmen müssen, bevor sie überhaupt mit den Bauarbeiten hätten beginnen dürfen. Es habe daher von ihnen erwartet werden dürfen, dass sie entsprechende Abklärungen treffen oder zumindest nach den Zustandsprotokollen fragen würden. Am 5. Juli 2012, vor Beginn der Bauarbeiten, habe die Gemeinde D.________ ein Zustandsprotokoll der Strasse inklusive der Randabschlüsse im Bereich der Bauparzelle erstellen lassen. Gemäss dem Zustandsprotokoll vom 5. Juli 2012 sei vor Baubeginn der Zustand der Randabschlüsse (Schalensteine) im Bereich des Baugrundstücks ausserordentlich gut gewesen. Die Sanierungsdringlichkeit der Abschlüsse sei auf über zwei Jahre eingeschätzt worden.
Die Bauherrschaft sei zwar bei der Erstellung des Protokolls nicht zugegen gewesen und habe es auch nicht unterschrieben. Dennoch sei darauf abzustellen, denn es sei mit zahlreichen Fotos dokumentiert und Gründe für eine falsche Protokollierung seien weder vorgebracht worden noch ersichtlich. Auf den Bildern, die nach Abschluss der Bauarbeiten aufgenommen worden seien, seien mehrere ausgebrochene Randsteine erkennbar. Auch wenn der Zustand der Randabschlüsse vor den Bauarbeiten teilweise nicht mehr gut gewesen sei, sei er durch die Bauarbeiten deutlich verschlechtert worden. Eine Instandstellung erscheine gerechtfertigt. Zudem sei es sinnvoll, die inneren und äusseren Randsteine miteinander zu ersetzen, weil diese zusammen einbetoniert würden. Die Gemeinde D.________ habe die Sanierung der Randsteine entlang der gesamten Bauparzelle (ca. 27m) vorgenommen, den Beschwerdeführer n aber nur die Kosten für 3m davon auferlegt. Dies sei verhältnismässig.
Die Rüge der Beschwerdeführer, die Gemeinde habe ihnen keine Gelegenheit geboten, die Instandstellung selbst vorzunehmen, sei nicht gerechtfertigt. Denn es werde nicht vorgebracht, dass ein Ersatz auf eigene Kosten günstiger gewesen wäre. Da die Gemeinde die Randsteine entlang der gesamten Parzelle erneuert habe, sei es angebracht gewesen, den Auftrag als Ganzes ausführen zu lassen.

3.2. Das angefochtene Urteil nennt keine Gesetzesbestimmung, auf die sich die Forderung der Gemeinde D.________ stützen soll; desgleichen der Entscheid des Baurekursgerichts. Ob es um Schadenersatz im Rechtssinn geht oder um eine Gebühr und wenn ja, um welche Art von Gebühr, ist dem angefochtenen Urteil nicht zu entnehmen. Zudem fehlt jegliche Auseinandersetzung mit der Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Verfügungen und mit der Rechtsnatur der Kausalabgaben, denen die Gebühren zugehören.

3.3. Bei dieser Ausgangslage ist es dem Bundesgericht nicht möglich, die Kostenauferlegung für die Instandstellung von Randabschlüssen an der E.________-Strasse entlang der Parzelle der Beschwerdeführer auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, ohne dass die Rügen der Beschwerdeführer behandelt werden können. Denn ohne Kenntnis der gesetzlichen Grundlage für die Kostenauflage kann auch nicht beurteilt werden, ob die Vorbringen rechtserheblich sind. Das angefochtene Urteil ist gestützt auf Art. 112 Abs. 3 BGG aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird - allenfalls nach Durchführung von Beweismassnahmen - zu prüfen haben, ob die Gemeinde ihre Forderung zu Recht erhoben hat. Wird dies bejaht, sind die gesetzlichen Grundlagen anzugeben, auf welche sich der Entscheid stützt. Andernfalls ist die Beschwerde gutzuheissen.

4.
Die Beschwerde ist gutzuheissen, und das angefochtene Urteil ist aufzuheben. Die Sache ist zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Kanton Zürich, dessen Verwaltungsgericht durch das nicht begründete Urteil unnötige Kosten verursacht hat, aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 3 BGG). Den nicht vertretenen Beschwerdeführern ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 5. Juli 2016 wird aufgehoben. Die Sache wird zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'500.-- werden dem Kanton Zürich auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, Einzelrichter, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 3. April 2017

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Seiler

Die Gerichtsschreiberin: Genner

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 112 Notification des décisions - 1 Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral sont notifiées aux parties par écrit. Elles doivent contenir:
¹	Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral sont notifiées aux parties par écrit. Elles doivent contenir:
^a	les conclusions, les allégués, les moyens de preuves offerts et les déterminations des parties lorsqu'elles ne résultent pas des pièces du dossier;
^b	les motifs déterminants de fait et de droit, notamment les dispositions légales appliquées;
^c	le dispositif;
^d	l'indication des voies de droit, y compris la mention de la valeur litigieuse dans les cas où la présente loi requiert une valeur litigieuse minimale.
²	Si le droit cantonal le prévoit, l'autorité peut notifier sa décision sans la motiver. Les parties peuvent alors en demander, dans les 30 jours, une expédition complète. La décision ne peut pas être exécutée avant que ce délai soit échu sans avoir été utilisé ou que l'expédition complète soit notifiée.
³	Si une décision attaquée ne satisfait pas aux exigences fixées à l'al. 1, le Tribunal fédéral peut soit la renvoyer à l'autorité cantonale en invitant celle-ci à la parfaire, soit l'annuler.
⁴	Dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles décisions les autorités cantonales doivent leur notifier.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 112 Notification des décisions - 1 Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral sont notifiées aux parties par écrit. Elles doivent contenir:
¹	Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral sont notifiées aux parties par écrit. Elles doivent contenir:
^a	les conclusions, les allégués, les moyens de preuves offerts et les déterminations des parties lorsqu'elles ne résultent pas des pièces du dossier;
^b	les motifs déterminants de fait et de droit, notamment les dispositions légales appliquées;
^c	le dispositif;
^d	l'indication des voies de droit, y compris la mention de la valeur litigieuse dans les cas où la présente loi requiert une valeur litigieuse minimale.
²	Si le droit cantonal le prévoit, l'autorité peut notifier sa décision sans la motiver. Les parties peuvent alors en demander, dans les 30 jours, une expédition complète. La décision ne peut pas être exécutée avant que ce délai soit échu sans avoir été utilisé ou que l'expédition complète soit notifiée.
³	Si une décision attaquée ne satisfait pas aux exigences fixées à l'al. 1, le Tribunal fédéral peut soit la renvoyer à l'autorité cantonale en invitant celle-ci à la parfaire, soit l'annuler.
⁴	Dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles décisions les autorités cantonales doivent leur notifier.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 107 Arrêt - 1 Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
¹	Le Tribunal fédéral ne peut aller au-delà des conclusions des parties.
²	Si le Tribunal fédéral admet le recours, il statue lui-même sur le fond ou renvoie l'affaire à l'autorité précédente pour qu'elle prenne une nouvelle décision. Il peut également renvoyer l'affaire à l'autorité qui a statué en première instance.
³	Si le Tribunal fédéral considère qu'un recours en matière d'entraide pénale internationale ou d'assistance administrative internationale en matière fiscale est irrecevable, il rend une décision de non-entrée en matière dans les quinze jours qui suivent la fin d'un éventuel échange d'écritures. Dans le domaine de l'entraide pénale internationale, le Tribunal fédéral n'est pas lié par ce délai lorsque la procédure d'extradition concerne une personne dont la demande d'asile n'a pas encore fait l'objet d'une décision finale entrée en force.100
⁴	Le Tribunal fédéral statue sur tout recours contre une décision du Tribunal fédéral des brevets portant sur l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets101 dans le mois qui suit le dépôt du recours.102

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.