C_80/05 - 2006-02-03 - Assurance-chômage

Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause
{T 7}
C 80/05

Arrêt du 3 février 2006
IIe Chambre

Composition
Mme et MM. les Juges Leuzinger, Présidente, Borella et Kernen. Greffier : M. Métral

Parties
V.________, recourante,

contre

Caisse de chômage Unia, boulevard James-Fazy 18, 1201 Genève, intimée

Instance précédente
Tribunal cantonal des assurances sociales, Genève

(Jugement du 4 janvier 2005)

Considérant en fait et en droit:
que la Caisse de chômage de l'Association des commis de Genève, (ci-après : la caisse) a alloué à V.________ des indemnités journalières de chômage du 11 mars 2003 au 29 février 2004;
que lors d'un contrôle effectué en mars 2004, le Secrétariat d'Etat à l'économie (Seco) a mis en évidence que la prénommée ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisations lorsqu'elle s'était annoncée à l'assurance-chômage, de sorte que c'est à tort qu'elle avait bénéficié d'indemnités journalières;
que par décision du 24 juin 2004 et décision sur opposition du 14 septembre 2004, la caisse a exigé de V.________ le remboursement de 23'542 fr. 75, correspondant aux prestations versées du 11 mars 2003 au 29 février 2004;
que V.________ a déféré la cause au Tribunal des assurances sociales du canton de Genève, en invoquant la péremption du droit de la caisse d'exiger la restitution des prestations indûment versées et en soulevant le grief de violation du droit à la protection de la bonne foi;
que par jugement du 4 janvier 2005, la juridiction cantonale a rejeté le recours et transmis la cause à la caisse afin qu'elle se prononce sur une éventuelle remise de l'obligation de restituer les prestations indûment versées;
que V.________ interjette un recours de droit administratif contre ce jugement;
qu'en substance, elle conclut, à titre principal, à l'annulation du jugement entrepris et de la décision sur opposition du 14 septembre 2004, et, à titre subsidiaire, à la remise de l'obligation de restituer les prestations indûment versées;
que l'intimée conclut au rejet du recours;
que la décision sur opposition litigieuse porte sur l'obligation de restituer les prestations versées à la recourante pour la période du 11 mars 2003 au 29 février 2004, et non sur une éventuelle remise de cette obligation au sens des art. 25 al. 1 , 2 ème phrase LPGA et 2 à 5 OPGA, cette question devant faire l'objet d'une nouvelle procédure devant la caisse;
que par conséquent, la conclusion subsidiaire de la recourante, tendant à la remise de l'obligation de restituer, sort de l'objet de la contestation défini par la décision sur opposition et n'est pas recevable (ATF 125 V 414 consid. 1; Meyer/von Zwehl, L'objet du litige en procédure de droit administratif fédéral, in : Mélanges Pierre Moor, Berne 2005, p. 439 no 8);
que l'obligation de restituer prévue par l'art. 25 al. 1 , 1 ère phrase LPGA, implique que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision - formelle ou non - par laquelle les prestations en cause ont été allouées (cf. ATF 129 V 110 consid. 1.1, 126 V 23 consid. 4b; 122 V 21 consid. 3a; DTA 2004 p. 261 [arrêt T. du 29 juin 2004, C 65/04], consid. 1);
qu'en l'occurrence, la juridiction cantonale a admis à juste titre que les conditions d'une reconsidération étaient réunies, puisque la recourante ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisations (art. 13 LACI) et n'en était pas libérée (art. 14 LACI) lorsque les indemnités de chômage lui ont été versées;
que la recourante ne le conteste pas, mais invoque la péremption du droit d'exiger la restitution des prestations indûment versées;
qu'aux termes de l'art. 25 al. 2 , 1 ère phrase LPGA, le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation;
que sur ce point, la réglementation prévue par la LPGA reprend, matériellement, le contenu des anciens art. 95 al. 4 , 1 ère phrase LACI et 47 al. 2, 1ère phrase LAVS, tels qu'en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002 (cf. également les 52 al. 2, 1ère phrase aLAA, 15 al. 2, 1ère et 2ème phrases aLAM et 20 al. 2, 1ère phrase aLAPG);
que selon la jurisprudence relative à ces dispositions, qu'il convient également d'appliquer à l'art. 25 al. 2 , 1 ère phrase LPGA, le délai de péremption d'une année commence à courir dès le moment où la caisse de chômage aurait dû connaître les faits fondant l'obligation de restituer, en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle;
que lorsque la restitution est imputable à une faute de l'administration (par exemple, une erreur de calcul d'une prestation), on ne saurait considérer comme point de départ du délai le moment où la faute a été commise, mais bien celui auquel l'administration aurait dû, dans un deuxième temps (par exemple, à l'occasion d'un contrôle comptable), se rendre compte de son erreur en faisant preuve de l'attention requise;
qu'en effet, si l'on plaçait le moment de la connaissance du dommage à la date du versement indu, cela rendrait souvent illusoire la possibilité pour une administration de réclamer le remboursement de prestations versées à tort en cas de faute de sa part (ATF 124 V 380 consid. 1 et les références);
qu'en l'occurrence, il n'est pas contesté que la caisse était elle-même responsable du versement de prestations indues, dès lors qu'elle disposait d'emblée de plusieurs documents établissant que V.________ ne remplissait pas les conditions relatives à la période de cotisation et qu'elle n'en était pas libérée;
que contrairement à ce que soutient la recourante, le délai de péremption d'une année prévu par l'art. 25 al. 2 , 1 ère phrase LPGA n'a pas commencé à courir dès cette erreur, mais dès que la caisse aurait dû s'en apercevoir en faisant preuve de l'attention requise, conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus;
que ce moment remonte au contrôle effectué par le Seco, en mars 2004, de sorte que le droit d'exiger la restitution des prestations n'était pas périmé lors de la décision notifiée à la recourante le 24 juin 2004;
que sur ce point, le recours est donc mal fondé;
que la recourante se prévaut encore du droit à la protection de la bonne foi;
qu'elle allègue avoir effectué diverses dépenses auxquelles elle aurait renoncé si la caisse lui avait d'emblée refusé les prestations litigieuses;
qu'elle soutient également avoir dû faire face à une augmentation de certains frais en raison des indemnités allouées à tort;
qu'elle fait valoir, enfin, qu'elle a accepté un emploi temporaire subventionné, au service de l'UNOPS (United nations office for project services), dans le cadre de mesures relatives aux marché du travail, et que le remboursement des indemnités journalières versées la priverait de toute rémunération pour son travail;
que ni la caisse, ni la juridiction cantonale ne sont véritablement entrées en matière sur cette argumentation, la première se bornant à préciser que la question de la bonne foi serait examinée dans la procédure de remise de l'obligation de restituer, la seconde considérant, en substance, que le droit constitutionnel à la protection de la bonne foi devait s'effacer devant les règles relatives à la reconsidération d'une décision entrée en force;
que l'administration ne peut pas exiger la restitution de prestations indues lorsque sont remplies les conditions posées par la jurisprudence relative au droit constitutionnel à la protection de la bonne foi, cette question devant être clairement distinguée de celle de la remise de l'obligation de restituer (ATF 116 V 301 sv. consid. 4c et 4d);
que par ailleurs, si un renseignement erroné donné par l'administration peut, à certaines conditions, conduire au maintien d'un avantage contraire au droit, conformément à l'art. 9 Cst. (cf. ATF 116 V 298 consid. 3), il en va de même, a fortiori, d'une décision erronée, de sorte que les règles relatives à la reconsidération d'une décision entrée en force n'excluent pas celles découlant du droit à la protection de la bonne foi, contrairement à l'opinion de la juridiction cantonale (cf. ATF 114 Ia 106 sv. consid. 2a, 214 consid. 3b, 113 V 70 consid. 2 et les références; DTA 1999 no 40 p. 237 consid. 3a; RAMA 1988 no K 768 p. 207);
que la caisse et les premiers juges devaient donc entrer en matière sur l'argumentation de la recourante relative au droit constitutionnel à la protection de la bonne foi;
qu'à cet effet, la cause sera donc retournée à la caisse, dès lors qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral des assurances de se prononcer, pour la première fois en instance fédérale, sur le bien-fondé de cette argumentation,

par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est admis en ce sens que le jugement du Tribunal cantonal des assurances sociales du 4 janvier 2005 ainsi que la décision sur opposition de la Caisse de chômage de l'Association des commis de Genève du 14 septembre 2004 sont annulés, la cause étant renvoyée à la caisse pour qu'elle statue à nouveau en procédant conformément aux considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le Tribunal cantonal des assurances sociales statuera sur les dépens pour la procédure de première instance, au regard de l'issue du procès de dernière instance.
4.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal cantonal des assurances sociales et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 3 février 2006
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

La Présidente de la IIe Chambre: Le Greffier:

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 25 Restitution - 1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
¹	Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
²	Le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation.23 Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
³	Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 25 Restitution - 1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
¹	Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
²	Le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation.23 Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
³	Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 25 Restitution - 1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
¹	Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
²	Le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation.23 Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
³	Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 25 Restitution - 1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
¹	Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
²	Le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation.23 Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
³	Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 13 Période de cotisation - 1 Celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9, al. 3), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation.48
¹	Celui qui, dans les limites du délai-cadre prévu à cet effet (art. 9, al. 3), a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation.48
²	Compte également comme période de cotisation le temps durant lequel l'assuré:
^a	exerce une activité en qualité de travailleur sans avoir atteint l'âge à partir duquel il est tenu de payer les cotisations AVS;
^b	sert dans l'armée, dans le service civil ou dans la protection civile conformément au droit suisse ou accomplit un cours obligatoire d'économie familiale qui a lieu pendant toute la journée et durant au moins deux semaines sans discontinuer;
^c	est partie à un rapport de travail, mais ne touche pas de salaire parce qu'il est malade (art. 3 LPGA51) ou victime d'un accident (art. 4 LPGA) et, partant, ne paie pas de cotisations;
^d	a interrompu son travail pour cause de maternité (art. 5 LPGA) dans la mesure où ces absences sont prescrites par les dispositions de protection des travailleurs ou sont conformes aux clauses des conventions collectives de travail.
^2bis	et 2ter ...53
³	...54
⁴	Le Conseil fédéral peut fixer des règles de calcul et la durée des périodes de cotisation tenant compte des conditions particulières pour les assurés qui tombent au chômage après avoir travaillé dans une profession où les changements d'employeur ou les contrats de durée limitée sont usuels.55
⁵	Les modalités sont réglées par voie d'ordonnance.56

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 14 Libération des conditions relatives à la période de cotisation - 1 Sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9, al. 3) et pendant plus de douze mois au total, n'étaient pas parties à un rapport de travail et, partant, n'ont pu remplir les conditions relatives à la période de cotisation, pour l'un des motifs suivants:
¹	Sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9, al. 3) et pendant plus de douze mois au total, n'étaient pas parties à un rapport de travail et, partant, n'ont pu remplir les conditions relatives à la période de cotisation, pour l'un des motifs suivants:
^a	formation scolaire, reconversion, formation ou formation continue, à la condition qu'elles aient été domiciliées en Suisse pendant dix ans au moins;
^b	maladie (art. 3 LPGA58), accident (art. 4 LPGA) ou maternité (art. 5 LPGA), à la condition qu'elles aient été domiciliées en Suisse pendant la période correspondante;
^c	séjour dans un établissement suisse de détention ou d'éducation au travail, ou dans une institution suisse de même nature.59
²	Sont également libérées des conditions relatives à la période de cotisation les personnes qui, par suite de séparation de corps ou de divorce, d'invalidité (art. 8 LPGA) ou de mort de leur conjoint ou pour des raisons semblables ou pour cause de suppression de leur rente d'invalidité, sont contraintes d'exercer une activité salariée ou de l'étendre.60 Cette disposition n'est applicable que si l'événement en question ne remonte pas à plus d'une année et si la personne concernée était domiciliée en Suisse au moment où il s'est produit.61
³	Les Suisses de retour au pays après un séjour de plus d'un an dans un pays non membre de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre-échange (AELE) sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation durant une année, à condition qu'ils justifient de l'exercice d'une activité salariée à l'étranger et qu'ils aient exercé pendant au moins six mois une activité salariée soumise à cotisation en Suisse.62 Il en va de même des ressortissants des États membres de la Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation d'établissement n'est pas échue. Le Conseil fédéral détermine en outre à quelles conditions les étrangers non-ressortissants d'un État membre de la Communauté européenne ou de l'AELE dont l'autorisation d'établissement n'est pas échue sont libérés des conditions relatives à la période de cotisation après un séjour à l'étranger de plus d'un an.63
⁴	...64
⁵	et 5bis ...65

SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 95 Restitution de prestations - 1 La demande de restitution est régie par l'art. 25 LPGA391, à l'exception des cas relevant des art. 55 et 59cbis, al. 4.392
¹	La demande de restitution est régie par l'art. 25 LPGA391, à l'exception des cas relevant des art. 55 et 59cbis, al. 4.392
^1bis	L'assuré qui a touché des indemnités de chômage et perçoit ensuite, pour la même période, une rente ou des indemnités journalières au titre de l'assurance-invalidité, de la prévoyance professionnelle, de la loi du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain393, de l'assurance militaire, de l'assurance-accidents obligatoire, de l'assurance-maladie ou des allocations familiales légales, est tenu de rembourser les indemnités journalières versées par l'assurance-chômage au cours de cette période.394 En dérogation à l'art. 25, al. 1, LPGA, la somme à restituer se limite à la somme des prestations versées pour la même période par ces institutions.395
^1ter	Si une caisse a fourni des prestations financières pour des mesures de reconversion, de formation continue ou d'intégration qui auraient dû être versées par une autre assurance sociale, elle demande la restitution de ses prestations à cette assurance.396
²	La caisse exige de l'employeur la restitution de l'indemnité allouée en cas de réduction de l'horaire de travail ou d'intempéries quand cette indemnité a été versée à tort. Lorsque l'employeur est responsable de l'erreur, il ne peut exiger de ses travailleurs le remboursement de l'indemnité.
³	Le cas échéant, la caisse soumet sa demande de remise à l'autorité cantonale pour décision.