1C_663/2020

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 663/2020

Urteil vom 2. November 2021

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Bundesrichterin Jametti,
Bundesrichter Müller, Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber König.

Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
Beschwerdeführer,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Michael Bütler,

gegen

Stadt Zürich, Stadtrat,
Stadthaus, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch das Hochbaudepartement
der Stadt Zürich, Rechtsdienst, Lindenhofstrasse 19,
Postfach, 8021 Zürich,

Baudirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Nutzungsplanung,

Beschwerde gegen den Entscheid des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3. Abteilung,
3. Kammer, vom 10. September 2020 (VB.2019.00765).

Sachverhalt:

A.
Auf dem Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in Zürich befindet sich eine 47 Aren grosse Magerwiese. Das Grundstück steht im Eigentum der Stadt Zürich. Die Wiese ist im Stadtzürcher Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgenommen (Inventarnummer KSO-33.13).
Am 20. November 2013 erliess der Stadtrat die kommunale Schutzverordnung "Fluntern" (Amtliche Sammlung der Stadt Zürich [AS] 700.480). Die Verordnung bezweckt insbesondere die ungeschmälerte Erhaltung und Neuschaffung der genannten Wiese als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten und -gemeinschaften (vgl. Ziff. II der Verordnung). Sie trat am 27. Juni 2017 in Kraft.
Schon am 30. November 2016 hatte der Gemeinderat der Stadt Zürich die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone beschlossen. Diese Änderung war von der Baudirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 5. Juli 2017 genehmigt worden.

B.
Gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 30. November 2016 und die Genehmigungsverfügung vom 5. Juli 2017 erhoben A.________ und drei Mitbeteiligte Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Mit Entscheid vom 18. Oktober 2019 hiess das Baurekursgericht das Rechtsmittel gut und hob die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 auf.
Hiergegen erhob die Stadt Zürich Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde mit Urteil vom 10. September 2020 gut, hob den Entscheid des Baurekursgerichts auf und bestätigte den Gemeinderatsbeschluss vom 30. November 2016 sowie die Genehmigungsverfügung vom 5. Juli 2017.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 30. November 2020 beantragen A.________ und die erwähnten drei weiteren Personen, das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und das Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in der Freihaltezone zu belassen.
Der Stadtrat beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Baudirektion verzichtet auf Vernehmlassung. Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Eingabe vom 24. Februar 2021 halten die Beschwerdeführer an ihrem Rechtsmittel fest.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) und das Bundesamt für Umwelt (BAFU) liessen sich vernehmen, ohne Anträge in der Sache zu stellen.
Mit Eingabe vom 24. September 2021 halten die Beschwerdeführer an ihrem Rechtsmittel fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
a  contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
b  contro gli atti normativi cantonali;
c  concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.
, Art. 86 Abs. 1 lit. d
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
1    Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
a  del Tribunale amministrativo federale;
b  del Tribunale penale federale;
c  dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
d  delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
2    I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
3    Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.
und Art. 90
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 90 Decisioni finali - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni che pongono fine al procedimento.
BGG). Gemäss Art. 89 Abs. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
1    Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
a  ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
b  è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
c  ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
2    Hanno inoltre diritto di ricorrere:
a  la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
b  in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
c  i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
d  le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
3    In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.
BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (lit. a), durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (lit. c). Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer resp. Bewohner von Liegenschaften in unmittelbarer Nähe des umgezonten Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Ortsplanung betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert. Auch sonst steht einem Eintreten auf die Beschwerde nichts entgegen.

1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 95 Diritto svizzero - Il ricorrente può far valere la violazione:
a  del diritto federale;
b  del diritto internazionale;
c  dei diritti costituzionali cantonali;
d  delle disposizioni cantonali in materia di diritto di voto dei cittadini e di elezioni e votazioni popolari;
e  del diritto intercantonale.
BGG). Das Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
1    Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
2    Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.
BGG). Die Verletzung von Grundrechten - einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht - prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (vgl. Art. 106 Abs. 2
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 106 Applicazione del diritto - 1 Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
1    Il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto.
2    Esamina la violazione di diritti fondamentali e di disposizioni di diritto cantonale e intercantonale soltanto se il ricorrente ha sollevato e motivato tale censura.
BGG; BGE 136 II 489 E. 2.8; 138 I 171 E. 1.4).
Nach der Praxis des Bundesgerichts verstösst ein Entscheid gegen das Willkürverbot (Art. 9
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.
BV), wenn er im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, weil er zum Beispiel eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar erscheint, genügt nicht (BGE 141 I 70 E. 2.2 mit Hinweisen).

2.
Es ist unbestritten, dass vorliegend eine Überprüfung der Nutzungsplanung angezeigt und zulässig war (vgl. dazu Art. 21 Abs. 2
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 21 Obbligatorietà e adattamento - 1 I piani d'utilizzazione vincolano ognuno.
RPG [SR 700]). Streitig ist jedoch, ob die Vorinstanz andere Normen des Bundesrechts verletzt hat, indem sie die gestützt auf die entsprechende Überprüfung beschlossene Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone bestätigte.

3.

3.1. Wie das Bundesgericht mehrfach entschieden hat, steht den Zürcher Gemeinden aufgrund von § 2 lit. c und §§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) insbesondere beim Erlass der Ortsplanung ein Gestaltungsspielraum zu; sie sind insoweit grundsätzlich autonom. Art. 85 Abs. 1
SR 131.212 Costituzione del Cantone di Berna, del 6 giugno 1993 (CostC)
CostC Art. 85 - 1 I membri del Consiglio di Stato sono eletti secondo il sistema maggioritario simultaneamente alla rinnovazione totale ordinaria del Gran Consiglio e per lo stesso periodo.
1    I membri del Consiglio di Stato sono eletti secondo il sistema maggioritario simultaneamente alla rinnovazione totale ordinaria del Gran Consiglio e per lo stesso periodo.
2    Per l'elezione, l'insieme del territorio cantonale forma un solo circondario.
3    Fatto salvo il seggio garantito al Giura Bernese, sono eletti al Consiglio di Stato:
a  nel primo turno, nell'ordine del numero dei suffragi, i candidati che hanno ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi;
b  nella votazione di ballottaggio, i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di suffragi.
4    I suffragi ottenuti dai candidati del Giura Bernese sono conteggiati separatamente per l'intero Cantone e per il Giura Bernese. Per l'assegnazione del seggio garantito al Giura Bernese è determinante la media geometrica più elevata dei due risultati. L'elezione al primo turno richiede nel contempo la maggioranza assoluta dei suffragi nell'intero Cantone.
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) hat daran nichts geändert (vgl. BGE 136 I 265 E. 2.2 mit Hinweisen; Urteil 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1).
Der kommunale Nutzungsplan bedarf der Genehmigung durch die zuständige kantonale Instanz (Art. 26 Abs. 1
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 26 Approvazione dei piani d'utilizzazione da parte dell'autorità cantonale - 1 Un'autorità cantonale approva i piani d'utilizzazione e le loro modificazioni.
RPG; § 89 PBG). Die Genehmigungsinstanz prüft die Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit (§ 5 Abs. 1 PBG). Sodann müssen kommunale Planungsakte auf Rekurs oder Beschwerde hin von Bundesrechts wegen mindestens durch eine Rechtsmittelbehörde voll überprüft werden (Art. 33 Abs. 2
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 33 Diritto cantonale - 1 I piani d'utilizzazione sono pubblicati.
und Abs. 3 lit. b RPG). Doch dürfen weder die kantonale Genehmigungsbehörde noch die Rechtsmittelinstanzen bei Planüberprüfungen ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens der Gemeinde setzen; vielmehr haben sie es den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen (Art. 2 Abs. 3
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 2 Obbligo di pianificare - 1 Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
RPG). Damit verbleibt der Gemeinde im vorliegenden Fall eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, die durch die Gemeindeautonomie gemäss Art. 50
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 50 - 1 L'autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale.
BV und Art. 85
SR 131.212 Costituzione del Cantone di Berna, del 6 giugno 1993 (CostC)
CostC Art. 85 - 1 I membri del Consiglio di Stato sono eletti secondo il sistema maggioritario simultaneamente alla rinnovazione totale ordinaria del Gran Consiglio e per lo stesso periodo.
1    I membri del Consiglio di Stato sono eletti secondo il sistema maggioritario simultaneamente alla rinnovazione totale ordinaria del Gran Consiglio e per lo stesso periodo.
2    Per l'elezione, l'insieme del territorio cantonale forma un solo circondario.
3    Fatto salvo il seggio garantito al Giura Bernese, sono eletti al Consiglio di Stato:
a  nel primo turno, nell'ordine del numero dei suffragi, i candidati che hanno ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi;
b  nella votazione di ballottaggio, i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di suffragi.
4    I suffragi ottenuti dai candidati del Giura Bernese sono conteggiati separatamente per l'intero Cantone e per il Giura Bernese. Per l'assegnazione del seggio garantito al Giura Bernese è determinante la media geometrica più elevata dei due risultati. L'elezione al primo turno richiede nel contempo la maggioranza assoluta dei suffragi nell'intero Cantone.
KV geschützt ist (vgl. zum Ganzen auch Urteil 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.1). Auf eine Verletzung der Gemeindeautonomie können sich dabei nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts auch andere Beschwerdeführer als die Gemeinde berufen, soweit diese Garantie eine Auswirkung auf ihre rechtliche oder tatsächliche Stellung haben kann (BGE 143 II 120 E.
7.1; 141 I 36 E. 1.2.4; Urteil 1C 371/2019 vom 25. Februar 2021 E. 3.1; je mit Hinweisen).

3.2. Die kantonale Überprüfung einer kommunalen Ortsplanung muss sachlich vor allem dort zurückhaltend erfolgen, wo es um lokale Angelegenheiten geht; hingegen hat die Überprüfung so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen einen angemessenen Platz erhalten (BGE 127 II 238 E. 3b/aa mit Hinweisen). Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liegt somit nicht vor, wenn eine planerische Lösung der Gemeinde verworfen wird, die sich aufgrund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweist oder die den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend Rechnung trägt (vgl. Urteil 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.2; Urteil 1P.37/2003 vom 12. September 2003 E. 3.3, in: ZBl 106/2005 S. 167).
Das Bundesgericht nimmt seinerseits gegenüber dem Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanz eine freie Überprüfung vor, soweit es um die Handhabung von Bundesrecht oder kantonalem Verfassungsrecht geht. Es prüft deshalb frei, ob die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat; bei einer eigentlichen Kognitionsüberschreitung durch die Vorinstanz ist zudem gemäss der Rechtsprechung von Willkür auszugehen (vgl. BGE 136 I 395 E. 2; Urteile 1C 479/2017 vom 1. Dezember 2017 E. 7.2; 1C 578/2016 vom 28. Juni 2017 E. 3.4).

4.

4.1. Das Bundesgesetz über die Raumplanung definiert neben den Bauzonen (Art. 15
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni.
RPG) Landwirtschaftszonen (Art. 16
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 16 Zone agricole - 1 Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
RPG) und Schutzzonen (Art. 17
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono:
RPG).
Landwirtschaftszonen sollen gemäss Art. 16 Abs. 1
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 16 Zone agricole - 1 Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono:
RPG der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich dienen und entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. In Konkretisierung dieser Regelung sieht § 36 PBG vor, dass als Landwirtschaftszonen nach Bedarf Flächen auszuscheiden sind, welche sich für die landwirtschaftliche Nutzung eignen oder die im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden sollen. Gemäss § 46 Abs. 3 PBG können namentlich im Siedlungsgebiet ergänzende Landwirtschaftszonen festgesetzt werden.
Schutzzonen umfassen gemäss Art. 17
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono:
RPG Bäche, Flüsse, Seen und ihre Ufer (lit. a), besonders schöne sowie naturkundlich oder kulturgeschichtlich wertvolle Landschaften (lit. b), bedeutende Ortsbilder, geschichtliche Stätten und Natur- und Kulturdenkmäler (lit. c) sowie Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen (lit. d).

4.2. Gemäss § 61 Abs. 2 PBG können der Freihaltezone (unter anderem) Flächen zugewiesen werden, welche ein Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen Freihaltezonen grundsätzlich Schutz- bzw. Spezialzonen im Sinne von Art. 17
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono:
und 18
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 18 Altre zone e comprensori - 1 Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione.
RPG dar (BGE 118 Ib 503 E. 5b; Urteil 1C 444/2018 vom 3. Juli 2019 E. 4.3 mit Hinweisen). Schutzzonen gelten - abgesehen von der hier nicht interessierenden Ausnahme, dass sie eine Bauzone überlagern - als Nichtbauzonen (BGE 123 II 499 E. 3b/bb).

5.

5.1. Gemäss Art. 18 Abs. 1
SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN)
LPN Art. 18 - 1 L'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Nel prendere questi provvedimenti sarà tenuto conto degli interessi agricoli e forestali degni di protezione.
des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken (Satz 1). Bei diesen Massnahmen ist schutzwürdigen land- und forstwirtschaftlichen Interessen Rechnung zu tragen (Satz 2). Besonders zu schützen sind gemäss Art. 18 Abs. 1bis
SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN)
LPN Art. 18 - 1 L'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati. Nel prendere questi provvedimenti sarà tenuto conto degli interessi agricoli e forestali degni di protezione.
NHG namentlich Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen. Für den Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung sorgen nach Art. 18b Abs. 1
SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN)
LPN Art. 18b - 1 I Cantoni provvedono alla protezione e alla manutenzione dei biotopi d'importanza regionale e locale.
NHG die Kantone.
Bei der Umsetzung dieses bundesrechtlichen Auftrages steht den Kantonen ein erheblicher Ermessensspielraum zu, insbesondere wenn es um die Beurteilung der lokalen Verhältnisse geht (BGE 118 Ib 485 E. 3a; Urteil 1C 56/2014 vom 20. August 2014 E. 2.1; je mit Hinweisen). Den Kantonen ist es grundsätzlich namentlich überlassen, mit welchen Instrumenten sie dem in Art. 18b Abs. 1
SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN)
LPN Art. 18b - 1 I Cantoni provvedono alla protezione e alla manutenzione dei biotopi d'importanza regionale e locale.
NHG statuierten Auftrag nachkommen (Urteil 1C 134/2014 vom 15. Juli 2014 E. 3.3). Art. 17 Abs. 1 lit. d
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono:
RPG sieht zwar im Grundsatz vor, dass Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen einer Schutzzone zuzuweisen sind (Abs.1); stattdessen kann das kantonale Recht aber auch andere geeignete Massnahmen vorsehen (Abs. 2). Die wichtigsten Massnahmen sind in Art. 14 Abs. 2
SR 451.1 Ordinanza del 16 gennaio 1991 sulla protezione della natura e del paesaggio (OPN)
OPN Art. 14 Protezione dei biotopi - 1 La protezione dei biotopi deve assicurare la sopravvivenza della flora e della fauna selvatiche indigene, in particolare unitamente alla compensazione ecologica (art. 15) e alle disposizioni sulla protezione delle specie (art. 20).
der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV; SR 451.1) in nicht abschliessender Form ("insbesondere") aufgezählt. Genannt sind in dieser Bestimmung unter anderem Massnahmen zur Wahrung oder nötigenfalls Wiederherstellung der Eigenart und der biologischen Vielfalt von Biotopen.

5.2.

5.2.1. Im kantonalen Recht ist der Natur- und Heimatschutz in den §§ 203 ff. PBG geregelt. § 203 Abs. 1 PBG nennt die Schutzobjekte. Dazu zählen seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für ihre Erhaltung nötigen Lebensräume (lit. g). Über die Schutzobjekte erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare (§ 203 Abs. 2 PBG). Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften, Stiftungen und selbstständigen Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 PBG). Diese Pflicht ist gemäss § 1 der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung (KNHV; LS 702.11) namentlich beim Festlegen und Durchführen von Nutzungsplanungen zu beachten.
Der Natur- und Heimatschutz erfolgt laut § 205 PBG durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a), Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c) oder Vertrag (lit. d).

5.2.2. Auf Verordnungsstufe wird in § 1 KNHV ausgeführt, die Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, sei (namentlich) beim Festlegen von Richt- und Nutzungsplanungen zu beachten. Gemäss § 14 KNHV mit der Marginalie "Planungsrechtlicher Schutz" erfolgt der "planungsgerechte Schutz [...] in erster Linie durch Einteilung in Freihaltezonen, Festlegen von Abstandslinien an Waldrändern und Gewässern sowie bau- und zonenrechtliche Regelungen zum Schutze des Baumbestandes". Für den Schutz mittels Einteilung in Freihaltezonen ist gemäss den §§ 45 ff. und § 88 PBG die Gemeinde zuständig.
Wenn und soweit planungsrechtliche Massnahmen und die Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen, sind gemäss § 9 KNHV Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c und d PBG (Verordnung, Verfügung oder Vertrag) anzuordnen.

6.
Die Magerwiese auf dem streitbetroffenen Grundstück Kat.-Nr. FL1015 ist im Stadtzürcher Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte aufgenommen. Sie bedarf unbestrittenermassen naturschützerischer Hege- und Pflegemassnahmen.
Wie erwähnt, ist es den Kantonen bundesrechtlich nicht vorgeschrieben, mit welchen Instrumenten sie dem in Art. 18b Abs. 1
SR 451 Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN)
LPN Art. 18b - 1 I Cantoni provvedono alla protezione e alla manutenzione dei biotopi d'importanza regionale e locale.
NHG statuierten Auftrag nachkommen, Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung zu schützen und zu unterhalten (vorne E. 5.1). Von Bundesrechts wegen ist es den Kantonen und Gemeinden dementsprechend nicht von vornherein verwehrt, ein solches Biotop der Landwirtschaftszone zuzuweisen und zugleich anstelle von planungsrechtlichen Massnahmen andere geeignete Vorkehrungen zu dessen Schutz zu treffen. Namentlich kann gemäss der bundesgesetzlichen Ordnung ein derartiges Biotop der Landwirtschaftszone zugewiesen und zu dessen Schutz eine Schutzverordnung erlassen werden (vgl. Art. 17 Abs. 2
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio
LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono:
RPG).

7.

7.1. Die Beschwerdeführer rügen, es seien "verschiedene kantonale Normen wie [...] § 205 Bst. a PBG, § 1 und § 14 KNHV in willkürlicher Weise" nicht angewendet worden. Sie bringen dazu vor, planungsrechtlich müsse der Schutz nach dem kantonalen Recht durch Einteilung in Freihaltezonen erfolgen. Es liege ein Verstoss gegen das Willkürverbot (Art. 9
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 9 Protezione dall'arbitrio e tutela della buona fede - Ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.
BV) vor, weil dieser Grundsatz nicht beachtet worden sei.

7.2. Die Vorinstanz erwog, die streitbetroffene Magerwiese bedürfe zu ihrem Schutz als Naturschutzobjekt mehr als lediglich einer planerischen Massnahme. Es seien gemäss § 9 KNHV Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c oder d PBG erforderlich. Unter diesen Umständen folge aus § 204 Abs. 1 PBG die Pflicht der Planungsbehörde, mit ihren nutzungsplanerischen Festlegungen eine taugliche Grundordnung zu schaffen, die mittels einer angemessenen Schutzmassnahme gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG zu konkretisieren sei. Im vorliegenden Fall habe der Gemeinderat mit der Umzonung zur Landwirtschaftszone eine zum Schutz der Wiese taugliche Grundordnung geschaffen. Denn die gebotenen Hege- und Pflegemassnahmen seien mit dem Zonenzweck einer (kommunalen) Landwirtschaftszone vereinbar. Die beschlossene Umzonung erscheine unter Berücksichtigung des Beurteilungsspielraumes, welcher der kommunalen Planungsbehörde aufgrund der Gemeindeautonomie zustehe, als vertretbar.

7.3. Die Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, ist gemäss dem kantonalen Recht - wie ausgeführt - insbesondere auch bei Richt- und Nutzungsplanungen zu beachten (§ 1 KNHV; vorne E. 5.2.2). Da nach § 9 KNHV Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c und d PBG (erst) anzuordnen sind, wenn und soweit planungsrechtliche Massnahmen und die Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen, kann dies offenkundig nur bedeuten, dass der erforderliche Schutz kantonalrechtlich soweit wie möglich mit planungsrechtlichen Massnahmen im Sinne von § 205 lit. a PBG (und Bauvorschriften) sicherzustellen ist.
Dieser Ordnung wurde, wie im Folgenden ersichtlich wird, vorliegend nicht Rechnung getragen:
Mit der Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihalte- in die Landwirtschaftszone wurde eine grundsätzliche Verschlechterung des Schutzes des in Frage stehenden Naturschutzobjektes in Kauf genommen. Von einer solchen prinzipiellen Verschlechterung des Schutzes ist auszugehen, weil nur die Freihaltezone spezifisch für die Bewahrung von Natur- und Heimatschutzobjekten bestimmt ist (vgl. vorne E. 4). Nicht von ungefähr sieht denn auch § 14 KNHV vor, dass der "planungsgerechte Schutz [...] in erster Linie durch Einteilung in Freihaltezonen" erfolge.
Es mag zwar zutreffen, dass der mit der Umzonung einhergehenden Verschlechterung des Schutzes mit anderen als planungsrechtlichen Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 lit. b, c oder d PBG entgegengewirkt werden kann. Wenn aber das kantonale Recht - wie gesehen - einen Vorrang des Schutzes durch planungsrechtliche Massnahmen (und Bauvorschriften) statuiert, bedürfte es triftiger Gründe, die bisherige zonenrechtliche Zuordnung unter Inkaufnahme einer Verschlechterung des planungsrechtlichen Schutzes aufzugeben. Daran nichts ändern kann der Umstand, dass die Beibehaltung eines Objektes in der Freihaltezone für sich allein unter Umständen (und auch bei der hier interessierenden Magerwiese) noch keinen genügenden Schutz gewährleistet.
Die Beschwerdegegnerin hat vorliegend unbestrittenermassen keine konkrete landwirtschaftliche Nutzung aufgezeigt, welche auf der Grundlage der neuen Planung realisiert werden soll (vgl. dazu E. 5.2 des angefochtenen Urteils). Damit fehlt es aber offensichtlich an triftigen Gründen für eine Verschlechterung des planungsrechtlichen Schutzes.
Bei der in Frage stehenden Umzonung hat die Gemeinde somit - wie die Beschwerdeführer zutreffend geltend machen - kantonales Recht qualifiziert unrichtig, d.h. willkürlich angewendet. Auch unter Berücksichtigung des Ermessensspielraums, welcher der kommunalen Planungsbehörde zukommt (vgl. E. 3), kann das angefochtene Urteil folglich nicht aufrechterhalten werden.

7.4. Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. Das Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in Zürich ist, in Bestätigung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 18. Oktober 2019, in der Freihaltezone zu belassen. Damit erübrigt sich eine Behandlung der weiteren Rügen der Beschwerdeführer.

8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
1    Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
2    In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
3    Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
4    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
5    Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.
und 4
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
1    Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
2    In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
3    Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
4    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
5    Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.
BGG).
Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 3'480.-- sind der Stadt Zürich aufzuerlegen (vgl. Art. 67
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 67 Spese del procedimento anteriore - Se modifica la decisione impugnata, il Tribunale federale può ripartire diversamente le spese del procedimento anteriore.
BGG; § 65a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2] in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Diese hat den Beschwerdeführern sodann für das Verfahren vor der Vorinstanz und für jenes vor Bundesgericht eine Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
1    Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
2    La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
3    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
4    Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
5    Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
1    Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
2    La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
3    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
4    Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
5    Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.
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SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria
LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
1    Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
2    La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
3    Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
4    Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
5    Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.
BGG; § 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 10. September 2020 aufgehoben und der Entscheid des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 18. Oktober 2019 bestätigt.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens von Fr. 3'480.-- werden der Stadt Zürich auferlegt.

4.
Die Stadt Zürich hat die Beschwerdeführer für das vorinstanzliche und das bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 7'000.-- zu entschädigen.

5.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Zürich, der Baudirektion des Kantons Zürich, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 2. November 2021

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Kneubühler

Der Gerichtsschreiber: König