VPB-69.23 - 2004-09-03 - Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel (REKO HM) - Arzneimittel. Marktüberwachungsverfahren. Sistierung der Zulassung. Keine Ausverkaufsfrist möglich.

VPB 69.23

(Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 3. September 2004 i.S. T. AG [HM 04.048])

Arzneimittel. Marktüberwachungsverfahren. Sistierung der Zulassung. Keine Ausverkaufsfrist möglich.

Art. 9 Abs. 1 , Art. 10 , Art. 58 Abs. 2 , Art. 66 HMG. Art. 9 Abs. 3 , Art. 13 , Art. 32 Abs. 3 VAM.

- Das Schweizerische Heilmittelinstitut hat Arzneimittel periodisch auf ihre Übereinstimmung mit der Zulassung hin zu überprüfen. Es kann sie im Rahmen von Marktüberwachungsverfahren insbesondere einer Qualitätskontrolle unterziehen (E. 4).

- In Marktüberwachungsverfahren kommt der Heilmittelbehörde bei der Auswahl der angemessenen Verwaltungsmassnahme zur Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustandes ein Auswahlermessen zu. Es ist im Beschwerdeverfahren zu prüfen, ob die gewählte Massnahme verhältnismässig ist (E. 5).

- Die Gewährung von Ausverkaufsfristen beim Widerruf oder bei der Sistierung von Zulassungen ist nach den Vorschriften des neuen Heilmittelrechts nicht mehr möglich. Sofern der Widerruf oder die Sistierung nicht der Aufrechterhaltung der Arzneimittelsicherheit dient, ist es aber zulässig, derartige Anordnungen erst auf einen späteren Zeitpunkt hin rechtswirksam werden zu lassen (E. 8).

Médicaments. Procédure de surveillance du marché. Suspension de l'autorisation de mise sur le marché. Exclusion de la possibilité d'accorder un délai pour la liquidation des stocks.

Art. 9 al. 1, art. 10, art. 58 al. 2, art. 66 LPTh. Art. 9 al. 3, art. 13, art. 32 al. 3 OMéd.

- L'Institut suisse des produits thérapeutiques est chargé de vérifier périodiquement si les médicaments répondent aux conditions liées à l'autorisation de mise sur le marché. Il peut notamment les soumettre à un contrôle de qualité dans le cadre de la procédure de surveillance du marché (consid. 4).

- Dans le cadre de la procédure de surveillance du marché, un pouvoir d'appréciation est laissé à l'autorité de contrôle des produits thérapeutiques dans le choix des mesures administratives appropriées pour rétablir la conformité à la loi. Dans la procédure de recours, il convient d'examiner si la mesure choisie est proportionnée (consid. 5).

- Les dispositions de la nouvelle législation sur les produits thérapeutiques ne permettent plus d'accorder un délai pour la liquidation des stocks en cas de révocation ou de suspension de l'autorisation de mise sur le marché. Dans la mesure où la révocation ou la suspension n'ont pas pour but de maintenir la sécurité des médicaments, il est néanmoins admis de repousser à plus tard l'entrée en force de telles décisions (consid. 8).

Medicamenti. Procedure di sorveglianza del mercato. Sospensione dell'omologazione. Esclusione di un periodo per la liquidazione degli stock.

Art. 9 cpv. 1, art. 10, art. 58 cpv. 2, art. 66 LATer. Art. 9 cpv. 3, art. 13, art. 32 cpv. 3 OM.

- L'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici ha il compito di verificare periodicamente se i medicamenti sono conformi all'omologazione. In particolare può controllarne la qualità nel quadro di procedure di sorveglianza (consid. 4).

- Nelle procedure di sorveglianza del mercato è accordato all'Istituto un margine di discrezionalità nella scelta del provvedimento amministrativo più idoneo per ristabilire uno stato di cose conforme alla legge. Nella procedura di ricorso si deve vagliare se il provvedimento scelto sia proporzionale (consid. 5).

- In base alle disposizioni del nuovo diritto in materia di agenti terapeutici non è più possibile accordare un periodo per la liquidazione degli stock in caso di revoca o sospensione dell'omologazione. Qualora la revoca o la sospensione non siano finalizzate a salvaguardare la sicurezza dei medicamenti è però ammesso posticipare la data in cui tali disposizioni assumono effetto giuridico (consid. 8).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

A. Das Arzneimittel X. wurde erstmals im Jahre 1971 bei der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS) in einer von der heutigen Formulierung abweichenden Zusammensetzung registriert und hierbei der Verkaufsart (heute: Abgabekategorie) D zugeteilt. Bei diesem Präparat handelt es sich um ein antimikrobiell wirksames Händereinigungsmittel, das in den Packungsgrössen 200 ml, 500 ml, 1000 ml und 5000 ml vertrieben wird.

B. Anlässlich einer periodischen Nachkontrolle verlangte die IKS am 18. Oktober 2000 von der Beschwerdeführerin die Vorlage einer Dokumentation zur Qualität des Arzneimittels und die Zustellung von Präparatemustern. Aufgrund diverser formaler Beanstandungen wurde die eingereichte Dokumentation von der IKS am 7. Mai 2001 zur Vervollständigung und ordentlichen Zusammenstellung an die Beschwerdeführerin zurückgesandt.

Die nach gewährter Fristerstreckung eingereichten Unterlagen wurden durch das Schweizerische Heilmittelinstitut (im Folgenden: Institut oder Swissmedic) - in Rechtsnachfolge der IKS - im Rahmen des laufenden Überprüfungsverfahrens begutachtet und wiederum als mangelhaft und unvollständig beurteilt. Mit Schreiben vom 28. August 2002 wurde die Beschwerdeführerin auf die verbliebenen Mängel und Unklarheiten hingewiesen und aufgefordert, die Beanstandungen zu beheben und dem Institut bis zum 31. Dezember 2002 eine überarbeitete Fassung der Dokumentation einzureichen.

Nach Begutachtung der verbesserten Dokumentation stellte das Institut der Beschwerdeführerin mit Vorbescheid vom 19. Juni 2003 in Aussicht, dass die Zulassung des Präparates wegen ungenügend belegter Qualität widerrufen werde, wenn sie nicht innerhalb von drei Monaten eine in allen Punkten bereinigte Qualitätsdokumentation einreiche. Am 18. Juli 2003 teilte die Beschwerdeführerin dem Institut mit, sie wolle die Dokumentation fristgerecht ergänzen und die entsprechenden Unterlagen nachreichen. Mit Schreiben vom 18. September 2003 nahm die Beschwerdeführerin zum Vorbescheid Stellung, ohne die verlangten Unterlagen einzureichen. Sie machte geltend, es müsse eine neue Analysenmethode ausgearbeitet werden, was mindestens sechs Monate in Anspruch nehme.

Das Institut erklärte sich in einem zweiten Vorbescheid vom 25. September 2003 bereit, vom angedrohten Widerruf der Zulassung abzusehen, und informierte die Beschwerdeführerin über die Absicht, die Sistierung der Zulassung wegen nach wie vor ungenügend belegter Qualität des Präparates anzuordnen.

Nach Begutachtung der von der Beschwerdeführerin am 22., 29. sowie 30. Oktober 2003 nachgereichten Unterlagen wurde mit Verfügung vom 11. November 2003 die Zulassung des zu beurteilenden Präparates sistiert.

C. Gegen diese Verfügung reichte die Beschwerdeführerin am 12. Dezember 2003 bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel (REKO HM) Beschwerde ein. Sie beantragte, die Verfügung sei vollumfänglich aufzuheben, und es sei ihr eine Frist von mindestens sechs Monaten ab Rechtskraft des Urteils zur Bereinigung allenfalls von der Rekurskommission festgestellter, verbliebener Mängel anzusetzen, bzw. im Falle der Rückweisung der Sache an das Institut sei dieses zur Gewährung einer Frist für die Behebung solcher Mängel von ebenfalls mindestens sechs Monaten ab Rechtskraft des Urteils zu verpflichten. In einem Eventualantrag verlangte die Beschwerdeführerin, es sei im Rahmen der Sistierung der Zulassung eine Ausverkaufsfrist von vier Monaten ab Rechtskraft des Entscheides zu gewähren, mit entsprechender Publikation im Swissmedic Journal.

D. Das Institut beantragte in seiner Vernehmlassung vom 23. Februar 2004, die Beschwerde sei kostenfällig abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels bestätigten die Parteien ihre Anträge und im Wesentlichen auch deren Begründung.

Aus den Erwägungen:

(...)

4.2. Gemäss Art. 58 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (HMG, SR 812.21) hat das Institut die in Verkehr gebrachten Heilmittel laufend zu überwachen. Es ist zuständig für die Überwachung der Sicherheit der zugelassenen Arzneimittel und überprüft sie im Rahmen von Marktüberwachungsverfahren periodisch oder aufgrund von Meldungen und Vorkommnissen auf ihre Rechtmässigkeit und Übereinstimmung mit der Zulassung (Art. 58 Abs. 1 , 2 und 3 HMG, Art. 13 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel [VAM], SR 812.212.21). Dabei kann es von den Zulassungsinhaberinnen die Vorlage der notwendigen Unterlagen verlangen (Art. 13 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 3 VAM).

«Zu einer effektiven Marktüberwachung gehört es, dass das Institut die sich im Handel befindenden Heilmittel periodisch einer Qualitätskontrolle unterzieht. Für Arzneimittel bedeutet dies die Überprüfung in Bezug auf ihre Übereinstimmung mit der genehmigten Zusammensetzung, den geltenden Qualitätsanforderungen sowie der Arzneimittelinformation und dem Packungstext. Führt eine derartige Nachkontrolle zu einer Beanstandung, so wird das Institut eine angemessene Frist zur Behebung der festgestellten Mängel ansetzen oder - wenn dies nicht zum Ziel führt - die Zulassung anpassen oder widerrufen» (Botschaft des Bundesrates vom 1. März 1999 zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte [Botschaft HMG], BBl 1999 S. 3453 ff., Separatdruck S. 87). Diese bundesrätliche Erläuterung zur behördlichen Marktüberwachung wurde in der parlamentarischen Debatte nicht in Frage gestellt. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll damit das Institut im Rahmen der Marktüberwachung gemäss Art. 58 Abs. 2 HMG die Arzneimittel nicht nur auf ihre Übereinstimmung mit der Zulassung hin überprüfen, sondern generell ihre Qualität periodisch kontrollieren, wie dies im Einzelnen auch in Art. 32 Abs. 2 VAM vorgesehen ist. Dementsprechend sind
die Zulassungsinhaberinnen verpflichtet, die Qualität ihrer Präparate laufend zu überprüfen - und sie müssen diese jederzeit nach dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik nachweisen können (vgl. auch Art. 59 Abs. 2 HMG und Art. 35 Abs. 1 Bst. d VAM).

4.2.1. Die REKO HM kommt nach Prüfung der Qualitätsdokumentation zum fraglichen Präparat zum Schluss, dass die vorliegenden Unterlagen den gesetzlichen Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht entsprechen. So hat die mit den ersten Unterlagen eingereichte retrospektive Validierung gezeigt, dass die beiden letzten Chargen bezüglich G.- und T.-Gehalt von der Spezifikation abweichen, so dass eine prospektive Validierung erforderlich wäre. Der neu eingereichte Validierungsplan berücksichtigt jedoch in keiner Weise das Risiko einer inhomogenen Verteilung der inneren Phase bzw. der Wirkstoffe innerhalb eines Bulks. Die vorgelegte Risikoanalyse spielt die Bedeutung dieser Inhomogenität herunter. Es ist nicht nachvollziehbar, wie die niedrige Punktevergabe bei den Bewertungskriterien «Erkennen, Bedeutung und Auftreten» zustande gekommen ist. Da diese Kriterien im Zusammenhang mit der Inhomogenität gemäss den Regeln der Guten Herstellungspraxis («Good Manufacturing Practice», GMP) wesentlich sind, ist der vorgelegte Validierungsplan ungenügend. Wie das Institut zu Recht festgehalten hat, entsprechen weitere Unterlagen, insbesondere im Teil IIC der Dokumentation (Spezifikationen von Ausgangsstoffen), nicht mehr den heutigen
Anforderungen. Ebenso geben die Validierungsunterlagen zu den Analysenmethoden nicht schlüssig darüber Auskunft, ob die Methoden als validiert angesehen werden können. Die REKO HM musste auch feststellen, dass die Stabilitätsstudien nicht nach den Vorgaben der von der «International Conference on Harmonisation» erarbeiteten Richtlinien («ICH-Guidelines») durchgeführt worden sind.

Diese offensichtlichen Mängel sind derart gravierend, dass sie ausreichen, um die von der Beschwerdeführerin eingereichte Qualitätsdokumentation als ungenügend erscheinen zu lassen. Es erübrigt sich daher, die weiteren vom Institut bemängelten Punkte zu prüfen. Es sei allerdings festgehalten, dass die Beschwerdeführerin entgegen den Ausführungen des Instituts in seiner Stellungnahme vom 11. November 2003 in einer früheren Verfahrensphase durchaus bereits eine Herstellungsbeschreibung vorgelegt hatte, die allerdings nicht anerkannt worden war. Angesichts der erwähnten Dokumentationsmängel kann offen bleiben, ob diese Beschreibung ausreichend war.

An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht Aufgabe des Instituts ist, den Gründen für die Mängel der Dokumentation nachzugehen und der Beschwerdeführerin aufzuzeigen oder diese gar anzuweisen, wie die Mängel zu beheben sind. Vielmehr ist es allein Sache der Beschwerdeführerin als Registrierungs- bzw. Zulassungsinhaberin, durch geeignete Massnahmen sicherzustellen, dass die erforderlichen Qualitätsnachweise jederzeit erbracht werden können (vgl. E. 4.2 hiervor).

4.2.2. Die eingereichten Qualitätsunterlagen sind eindeutig ungenügend. Es ist der Beschwerdeführerin nicht gelungen, den ihr obliegenden Nachweis der hoch stehenden Qualität des zu beurteilenden Präparates zu erbringen. Die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen sind daher nicht mehr erfüllt.

5. Das Institut ist gemäss Art. 66 Abs. 1 HMG befugt, jene Verwaltungsmassnahmen anzuordnen, die zur Durchsetzung des Gesetzes (und auch der gestützt darauf erlassenen Verordnungen) erforderlich sind (vgl. etwa den unveröffentlichten Entscheid des Bundesgerichtes vom 28. März 2003 i.S. X. [2A.515/2002], E. 4.1). Insbesondere kann es Beanstandungen aussprechen und eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes ansetzen (Art. 66 Abs. 2 Bst. a), Zulassungen sistieren oder widerrufen (Art. 66 Abs. 2 Bst. b), gesundheitsgefährdende oder nicht den Vorschriften des Heilmittelgesetzes entsprechende Heilmittel beschlagnahmen, amtlich verwahren oder vernichten (Art. 66 Abs. 2 Bst. d), oder das Vertreiben und Abgeben von Heilmitteln verbieten und den Rückruf von Heilmitteln anordnen (Art. 66 Abs. 2 Bst. e).

5.1. Wie bereits festgehalten wurde, konnte die Beschwerdeführerin im Nachkontrollverfahren die Qualität des zu beurteilenden Präparates nicht durch ausreichende Unterlagen belegen (vgl. E. 4 hiervor). Unter diesen Umständen war das Institut gehalten, die erforderlichen Verwaltungsmassnahmen anzuordnen (vgl. Art. 32 Abs. 4 VAM) - was gemäss Art. 9 Abs. 3 VAM bedeutet, dass die Zulassung des Arzneimittels wegen Nichteinhaltung der gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen zu widerrufen oder zu sistieren war.

5.2. Nach den Grundsätzen des allgemeinen Polizeirechts sind generell-abstrakte Polizeivorschriften in der Regel durchzusetzen, ohne dass eine konkrete Gefährdung im Einzelfall nachgewiesen werden müsste (vgl. U. Häfelin/G. Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 2486; unveröffentlichter Entscheid des Bundesgerichtes vom 2. März 2001 i.S. X. AG [2A.493/2000], E. 6b). Für die Prüfung der Verhältnismässigkeit einer Anordnung im Einzelfall bleibt zumal dann kein Raum, wenn der Gesetzgeber den rechtsanwendenden Behörden kein Ermessen zugestanden hat.

Art. 66 HMG sowie Art. 9 Abs. 3 und Art. 32 Abs. 4 VAM räumen dem Institut nun aber einen Ermessensspielraum bei der Auswahl der angemessenen Verwaltungsmassnahmen ein. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die angeordnete Sistierung der Zulassung sich als verhältnismässig erweist, was von der Beschwerdeführerin bestritten wird.

5.3. Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Sistierung der Zulassung sei unverhältnismässig, da die Probleme mit den Analysenmethoden erst während des laufenden Nachkontrollverfahrens erkannt worden seien, und sie ausreichend Zeit benötige, um neue Methoden zu evaluieren und eventuell zu ändern. Beim fraglichen Präparat könnten keine potentiell toxischen Konzentrationen erreicht werden, so dass diesbezüglich ein gesundheitliches Risiko ausgeschlossen werden könne. Auch weitere, allenfalls noch vorhandene formale Mängel der Dokumentation stellten die Wirksamkeit nicht in klinisch relevanter Weise in Frage. Eine Sistierung der Zulassung sei nicht erforderlich, vielmehr reiche es aus, eine weitere Frist zur Behebung der noch vorhandenen Mängel anzusetzen.

5.4. Arzneimittel, die den Zulassungsvoraussetzungen nicht (mehr) entsprechen, dürfen in der Schweiz grundsätzlich nicht in Verkehr gebracht werden (vgl. E. 4.2 hiervor; Art. 9 Abs. 1 HMG in Verbindung mit Art. 10 und Art. 58 Abs. 2 HMG), kann doch nicht ausgeschlossen werden, dass sie die Gesundheit der Patientinnen und Patienten gefährden könnten. Aus gesundheitspolizeilicher Sicht besteht daher ein erhebliches Interesse daran zu verhindern, dass derartige Arzneimittel weiterhin vertrieben und abgegeben werden.

Das fragliche Präparat wird als Händereinigungsmittel bei empfindlicher und entzündeter Haut angewendet und stellt - jedenfalls im Lichte der vorliegenden Unterlagen - kein schwerwiegendes, aktuelles und konkretes Gesundheitsrisiko für die Patientinnen und Patienten dar. Aufgrund des ungenügenden Qualitätsnachweises geht vom Präparat aber eine nicht unerhebliche potentielle Gefahr für die öffentliche Gesundheit aus, die im Sinne des heilmittelrechtlichen Vorsorgeprinzips möglichst zu beheben ist. Die angeordnete Sistierung ist ohne Zweifel geeignet, die potentiellen Gefahren für die öffentliche Gesundheit abzuwenden.

5.5. Es wurde bereits festgehalten, dass die Beschwerdeführerin jederzeit in der Lage sein muss, die Qualität ihres Präparates nachzuweisen (vgl. E. 4.2.1). Es wäre daher an ihr gelegen, schon vor Eröffnung des Nachkontrollverfahrens dafür zu sorgen, dass ihre Analysenmethoden dem aktuellen Stand von Technik und Wissenschaft entsprechen.

Im Rahmen des Nachkontrollverfahrens wurde die Beschwerdeführerin erstmals am 18. Oktober 2000 aufgefordert, eine Dokumentation zur Qualität des zu beurteilenden Arzneimittels einzureichen. Die am 27. April 2001 vorgelegte Dokumentation gab zu Beanstandungen Anlass, worauf der Beschwerdeführerin eine angemessene Frist zur Vervollständigung der Unterlagen angesetzt wurde. In der Folge musste die Beschwerdeführerin gemahnt werden, und sie erhielt mehrmals Gelegenheit zur Vervollständigung ihrer Unterlagen.

Damit steht fest, dass die Beschwerdeführerin vor und auch während des mehr als drei Jahre dauernden Verfahrens ausreichend Gelegenheit hatte, die nötigen Unterlagen beizubringen. Unter diesen Umständen kann ein weiteres Inverkehrbringen des zu beurteilenden Präparates, dessen Qualität nicht nachgewiesen ist, aus gesundheitspolizeilicher Sicht nicht mehr in Kauf genommen werden. Trotz der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten wirtschaftlichen Nachteile erscheint eine Sistierung der Zulassung als erforderlich und angemessen, sind doch keine milderen Massnahmen ersichtlich, welche eine weitere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit ausschliessen könnten.

Zudem ist festzuhalten, dass bei ungenügendem Qualitätsnachweis eine Zulassung widerrufen werden kann (Art. 9 Abs. 3 VAM), so dass die Sistierung bereits eine mildere Massnahme darstellt. Diese kommt nach Auffassung der REKO HM nur in Frage, wenn innert nützlicher Frist mit einer Behebung der Mängel zu rechnen ist und zudem schwer wiegende Gesundheitsschädigungen ausgeschlossen werden können. Dem Gefahrenpotential des zu beurteilenden Präparates und den Anstrengungen der Beschwerdeführerin zur Verbesserung des Qualitätsnachweises wurde durch den Verzicht auf einen Widerruf ausreichend Rechnung getragen. Die verfügte Sistierung der Zulassung erweist sich daher als angemessen und insgesamt als verhältnismässig.

6. Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, am 18. Oktober 2002, also nach Eröffnung des Nachkontrollverfahrens, sei eine Erneuerung der Zulassung erfolgt, weshalb kein konkretes und aktuelles Risiko für die öffentliche Gesundheit bestehen könne.

Die neue Zulassungsbescheinigung - welche die Registrierungsurkunde vom 3. November 2000 ersetzt - ist im Zusammenhang mit der Genehmigung einer neuen Packungsgrösse ausgestellt worden. Im Begleitschreiben des Instituts vom 18. Oktober 2002 wurde denn auch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass sich diese Zulassungsbescheinigung ausschliesslich auf die beantragte Änderung der Packungsgrösse von 650 ml auf 500 ml beziehe, und die Übereinstimmung des Präparates mit den Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung erst im Rahmen der Erteilung einer Neuzulassung des Schweizerischen Heilmittelinstituts nach Ablauf der altrechtlichen Registrierung überprüft und bescheinigt werde. Zu Recht hat das Institut in seiner Vernehmlassung darauf hingewiesen, dass zum Zeitpunkt der Zulassungserneuerung das Ergebnis des laufenden Überprüfungsverfahrens noch gar nicht fest stand.

Aus der Zulassungserneuerung vom 18. Oktober 2002 kann die Beschwerdeführerin daher nichts zu ihren Gunsten ableiten.

7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es der Beschwerdeführerin nicht gelungen ist, im Rahmen eines Marktüberwachungsverfahrens die ausreichende Qualität des zu beurteilenden Präparates anhand geeigneter Unterlagen nachzuweisen. Das Institut hat daher zu Recht die Sistierung der Zulassung des Präparates sowie die entsprechende Publikation angeordnet. Der Hauptantrag der vorliegenden Beschwerde ist daher abzuweisen.

8. Für den Fall der Abweisung ihres Hauptbegehrens beantragt die Beschwerdeführerin eventualiter, es sei ihr im Rahmen der Sistierung der Zulassung zumindest eine viermonatige Ausverkaufsfrist zu gewähren. Durch die Sistierung, die einem sofortigen Verkaufsverbot gleichkomme, entstehe ein grosser Schaden, da die vorhandenen Vorräte nicht mehr verkauft werden könnten. Bei der Anwendung des zu beurteilenden Arzneimittels bestehe keine Gefahr für die Gesundheit der Anwender. Das Präparat sei seit rund 30 Jahren zugelassen, ohne dass die IKS oder das Institut in Bezug auf die Zusammensetzung und Qualität Bedenken angemeldet hätten. Zudem spreche offensichtlich auch das Institut den noch offenen Fragen kein besonderes Gefahrenpotential zu, was sich - nebst der langen Verfahrensdauer der Nachkontrolle - auch darin zeige, dass das Institut am 18. Oktober 2002 trotz hängigen Nachkontrollverfahrens die Zulassung erneuert habe.

8.1. Die IKS hatte in langjähriger Praxis bei der Löschung von Registrierungen auf Gesuch hin jeweils Ausverkaufsfristen von ordentlicherweise einem Jahr gewährt, wenn von den betroffenen Arzneimitteln keine akute und konkrete Gefahr für die öffentliche Gesundheit ausging (vgl. Handbuch der IKS, 2. Aufl., Bern 1999, S. 219; Entscheid vom 4. April 2001 der Rekurskommission der Interkantonalen Vereinigung für die Kontrolle der Heilmittel i.S. S. AG [Nr. 534], E. 8b). Nach dem Inkrafttreten des Heilmittelgesetzes (1. Januar 2002) hat das Institut diese Praxis vorerst fortgesetzt.

Im Swissmedic Journal vom November 2003 kündigte das Institut eine Praxisänderung an, die seit dem 1. Januar 2004 befolgt wird. Danach werden Ausverkaufsfristen nur noch in Form von zeitlich aufgeschobenen Zulassungswiderrufen von maximal einem Jahr gewährt, wenn rechtzeitig ein entsprechendes Gesuch eingereicht wird und «vom Vertrieb und Abgabe des Präparats keine Gefährdung der Arzneimittelsicherheit zu erwarten ist» (Swissmedic Journal 2003 S. 997).

Die neue Praxis des Instituts ist nicht zu beanstanden. Wie das Institut in der Begründung seiner Praxisänderung zu Recht festhält, kennt das neue Heilmittelrecht die Möglichkeit der Gewährung von Ausverkaufsfristen nicht mehr. Vielmehr schreibt es zwingend vor, dass Arzneimittel, die nicht (mehr) zugelassen sind, nicht in Verkehr gebracht, also auch nicht vertrieben und verkauft werden dürfen (Art. 9 Abs. 1 HMG e contrario). Mangels gesetzlicher Grundlage kann daher der befristete weitere Vertrieb bzw. Verkauf von Arzneimitteln, deren Zulassung widerrufen worden ist, grundsätzlich nicht mehr erlaubt werden.

Der Widerruf einer Zulassung stellt allerdings eine relativ einschneidende Massnahme dar - wie auch die Sistierung, die aus wirtschaftlicher Sicht (zumindest vorübergehend) die gleichen Folgen haben kann wie ein Widerruf. Daher kann es sich aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips im konkreten Einzelfall rechtfertigen, den Widerruf respektive die Sistierung nicht sofort, mit Eintritt der Rechtskraft der Widerrufs- oder Sistierungsverfügung, rechtswirksam werden zu lassen, sondern erst auf einen späteren Zeitpunkt hin. Damit wird eine ähnliche Wirkung erzielt wie mit der altrechtlichen Gewährung von Ausverkaufsfristen, kann doch das betroffene Arzneimittel noch für eine befristete Zeitdauer in Verkehr gebracht und somit «ausverkauft» werden.

Ein derartiger Aufschub widerspricht aber dann den Grundprinzipien des Heilmittelrechts, wenn der Widerruf - oder im vorliegenden Fall die Sistierung - der Zulassung angeordnet wird, weil die Arzneimittelsicherheit nicht mehr gewährleistet ist. In derartige Fällen ist ein Aufschub nach Auffassung der REKO HM aus gesundheitspolizeilicher Sicht ausgeschlossen.

8.2. Wie bereits dargestellt worden ist, konnte die Beschwerdeführerin eine ausreichende Qualität des zu beurteilenden Präparates nicht belegen, so dass zumindest eine potentielle Gesundheitsgefährdung besteht und die Arzneimittelsicherheit nicht mehr gewährleistet ist. Es muss dafür gesorgt werden, dass das Präparat möglichst bald nicht mehr in Verkehr gebracht wird - ungeachtet dessen, ob auf Grund neuester Erkenntnisse des Instituts die Qualitätsmängel des fraglichen Präparates sogar eine ernste und konkrete Gefahr für die öffentliche Gesundheit darstellen könnten. Zudem hatte die Beschwerdeführerin infolge der aufschiebenden Wirkung während des Beschwerdeverfahrens bereits die Möglichkeit, ihre Lagerbestände zu liquidieren. Unter diesen Umständen kann die Sistierung der Zulassung nicht aufgeschoben werden, und das Eventualbegehren der Beschwerdeführerin um Gewährung einer Ausverkaufsfrist ist ebenfalls abzuweisen.

(...)

Allgemeine Angaben zur Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel

SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz HMG Art. 9 Zulassung - 1 Verwendungsfertige Arzneimittel und Tierarzneimittel, die zur Herstellung von Fütterungsarzneimitteln bestimmt sind (Arzneimittelvormischungen), dürfen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die Anerkennung von Zulassungen.
¹	Verwendungsfertige Arzneimittel und Tierarzneimittel, die zur Herstellung von Fütterungsarzneimitteln bestimmt sind (Arzneimittelvormischungen), dürfen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die Anerkennung von Zulassungen.
²	Keine Zulassung brauchen:
^a	Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke oder in einer Spitalapotheke in Ausführung einer ärztlichen Verschreibung für eine bestimmte Person oder einen bestimmten Personenkreis oder für ein bestimmtes Tier oder einen bestimmten Tierbestand hergestellt werden (Formula magistralis); gestützt auf eine solche Verschreibung kann das Arzneimittel in der öffentlichen Apotheke oder der Spitalapotheke ad hoc oder defekturmässig hergestellt, aber nur auf ärztliche Verschreibung hin abgegeben werden;
^b	Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke, einer Spitalapotheke, einer Drogerie oder in einem anderen Betrieb, der über eine Herstellungsbewilligung verfügt, nach einer speziellen Präparate-Monografie der Pharmakopöe oder eines andern vom Institut anerkannten Arzneibuchs oder Formulariums ad hoc oder defekturmässig hergestellt werden und die für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind (Formula officinalis);
^c	nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke, einer Spitalapotheke, einer Drogerie oder in einem anderen Betrieb, der über eine Herstellungsbewilligung verfügt, im Rahmen der Abgabekompetenz der für die Herstellung verantwortlichen Person gemäss Artikel 25 nach einer eigenen oder einer in der Fachliteratur veröffentlichten Formel ad hoc oder defekturmässig hergestellt werden und die für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind;
^cbis	Arzneimittel, für die nachweislich kein alternativ anwendbares und gleichwertiges Arzneimittel zugelassen oder verfügbar ist, die in einer Spitalapotheke gemäss einer spitalinternen Arzneimittelliste defekturmässig hergestellt werden und für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind;
^d	Arzneimittel für klinische Versuche;
^e	Arzneimittel, die nicht standardisierbar sind;
^f	Arzneimittel, die am 1. Januar 2002 in einem Kanton zugelassen waren und sich im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung vom 18. März 2016 noch in Verkehr befinden; sie sind entsprechend zu kennzeichnen und dürfen ausschliesslich im betreffenden Kanton in Verkehr gebracht und nur durch Personen abgegeben werden, die nach diesem Gesetz zur Abgabe von Arzneimitteln berechtigt sind.
^2bis	bis Mit der Herstellung von Arzneimitteln nach Absatz 2 Buchstaben a-cbis darf ein Betrieb mit Herstellungsbewilligung beauftragt werden (Lohnherstellung).37
^2ter	Betriebe mit einer Herstellungsbewilligung des Instituts können ein Komplementärarzneimittel, für das nachweislich kein alternativ anwendbares und gleichwertiges Arzneimittel verfügbar oder zugelassen ist, auch ohne Lohnherstellungsauftrag nach Absatz 2bis herstellen und an Betriebe, die nach Absatz 2 Buchstaben a, b und c herstellberechtigt sind, vertreiben. Ein Betrieb darf pro Wirkstoff und Jahr höchstens 100 Packungen eines solchen Arzneimittels mit insgesamt höchstens 3000 Tagesdosen herstellen; bei homöopathischen und anthroposophischen Arzneimitteln gilt diese Beschränkung für jede Verdünnungsstufe einzeln.38
^2quater	Der Bundesrat legt die qualitativen und quantitativen Kriterien für die Arzneimittel fest, die nach den Absätzen 2 Buchstaben a-cbis und 2bis hergestellt werden, und die qualitativen Kriterien für Arzneimittel, die nach Absatz 2ter hergestellt werden.39
³	Der Bundesrat kann für Arzneimittel, die nicht standardisierbar sind, eine Zulassung für das Gewinnungs- oder Herstellungsverfahren vorschreiben.
⁴	...40

SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz HMG Art. 10 Zulassungsvoraussetzungen - 1 Wer um die Zulassung ersucht, muss:43
¹	Wer um die Zulassung ersucht, muss:43
^a	bei Arzneimitteln mit Indikationsangabe oder bei Verfahren belegen, dass sie qualitativ hochstehend, sicher und wirksam sind;
^abis	bei Komplementärarzneimitteln ohne Indikationsangabe jederzeit anhand einer Dokumentation:
^abis1	nachweisen können, dass sie qualitativ hochstehend sind, und
^abis2	glaubhaft machen können, dass vom betreffenden Arzneimittel keine Gefahr für die Sicherheit der Konsumentinnen und Konsumenten ausgeht;
^b	über eine Herstellungs-, Einfuhr- oder Grosshandelsbewilligung der zuständigen Behörde verfügen;
^c	Wohnsitz, Geschäftssitz oder eine Zweigniederlassung in der Schweiz begründet haben.
²	Das Institut überprüft die Zulassungsvoraussetzungen. Es kann dazu produktespezifische Inspektionen durchführen.

SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz HMG Art. 58 Behördliche Marktüberwachung - 1 Das Institut und die anderen mit dem Vollzug dieses Gesetzes betrauten Behörden überwachen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Rechtmässigkeit der Herstellung, des Vertriebs, der Abgabe, der Instandhaltung und der Anpreisung von Heilmitteln. Zu diesem Zweck können sie angekündigte und unangekündigte Inspektionen durchführen.135
¹	Das Institut und die anderen mit dem Vollzug dieses Gesetzes betrauten Behörden überwachen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten die Rechtmässigkeit der Herstellung, des Vertriebs, der Abgabe, der Instandhaltung und der Anpreisung von Heilmitteln. Zu diesem Zweck können sie angekündigte und unangekündigte Inspektionen durchführen.135
²	Das Institut überprüft die in Verkehr gebrachten Heilmittel. Es überprüft die Arzneimittel auf ihre Übereinstimmung mit der Zulassung und die Medizinprodukte auf ihre Übereinstimmung mit den gesetzlich vorgesehenen Anforderungen hin.
³	Das Institut ist zuständig für die Überwachung der Sicherheit der Heilmittel. Zu diesem Zweck sammelt es insbesondere Meldungen nach Artikel 59, wertet sie aus und trifft die erforderlichen Verwaltungsmassnahmen.
⁴	Das Institut und die anderen mit dem Vollzug dieses Gesetzes betrauten Behörden können die dazu notwendigen Muster erheben, die erforderlichen Auskünfte oder Unterlagen verlangen und jede andere erforderliche Unterstützung anfordern. Weder die Muster noch jede andere Art der Unterstützung werden abgegolten.136
⁵	Die Kantone melden im Rahmen ihrer Überwachungstätigkeit festgestellte Ereignisse, Erkenntnisse und Beanstandungen je nach Zuständigkeit dem Institut oder dem Bundesamt für Gesundheit (BAG). Das Institut oder das BAG trifft die erforderlichen Verwaltungsmassnahmen. Bei einer unmittelbaren und schwerwiegenden Gesundheitsgefährdung können auch Kantone die erforderlichen Verwaltungsmassnahmen treffen.137

SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz HMG Art. 66 Allgemeines - 1 Das Institut und die anderen mit dem Vollzug dieses Gesetzes betrauten Behörden können in ihrem Zuständigkeitsbereich alle Verwaltungsmassnahmen treffen, die zum Vollzug dieses Gesetzes erforderlich sind.166
¹	Das Institut und die anderen mit dem Vollzug dieses Gesetzes betrauten Behörden können in ihrem Zuständigkeitsbereich alle Verwaltungsmassnahmen treffen, die zum Vollzug dieses Gesetzes erforderlich sind.166
²	Insbesondere können sie:167
^a	Beanstandungen aussprechen und eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes ansetzen;
^b	Bewilligungen und Zulassungen sistieren oder widerrufen;
^c	Betriebe schliessen;
^d	gesundheitsgefährdende oder nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechende Heilmittel beschlagnahmen, amtlich verwahren oder vernichten;
^e	das Vertreiben und Abgeben von Heilmitteln, die Ein- und Ausfuhr sowie den Handel im Ausland von der Schweiz aus verbieten und den unverzüglichen Rückruf von Heilmitteln vom Markt oder die Verbreitung von schadenverhütenden Verhaltensempfehlungen anordnen;
^f	unzulässige Werbemittel beschlagnahmen, amtlich verwahren, vernichten sowie deren Verwendung verbieten und dieses Verbot auf Kosten der Verantwortlichen veröffentlichen;
^g	die Werbung für ein bestimmtes Heilmittel bei schwerer oder wiederholter Widerhandlung gegen die Bestimmungen dieses Gesetzes über die Werbung vorübergehend oder dauernd verbieten und dieses Verbot auf Kosten der Verantwortlichen veröffentlichen.
³	Sie können bei einer Person unter fiktivem Namen Heilmittel bestellen, wenn:
^a	der Verdacht besteht, dass diese Person unrechtmässig Heilmittel herstellt, einführt, ausführt oder in Verkehr bringt; und
^b	die bisherigen Abklärungen erfolglos geblieben sind oder weitere Abklärungen sonst aussichtslos wären oder unverhältnismässig erschwert würden.168
⁴	Die Zollorgane sind berechtigt, Heilmittelsendungen an der Grenze, in Zollfreilagern oder in Zolllagern zurückzuhalten, wenn der Verdacht besteht, dass der Empfänger oder Absender in der Schweiz mit dem Inhalt der Sendung gegen die Bestimmungen über die Einfuhr, die Herstellung, das Inverkehrbringen oder die Ausfuhr von Heilmitteln verstösst.169
⁵	Sie können die Vollzugsbehörden beiziehen. Diese nehmen die weiteren Abklärungen vor und treffen die erforderlichen Massnahmen. Insbesondere können sie bei den Anbieterinnen von Postdiensten den Namen und die Adresse der Inhaberin oder des Inhabers eines Postfachs verlangen. Die Anbieterinnen sind in diesem Fall zur Auskunft verpflichtet.170
⁶	Die Vollzugsbehörden informieren die betroffenen Personen spätestens nach Abschluss des Verfahrens über:
^a	die Bestellung unter fiktivem Namen;
^b	die Einholung der Auskunft und den Grund dazu.171

SR 812.212.21 Verordnung vom 21. September 2018 über die Arzneimittel (Arzneimittelverordnung, VAM) - Arzneimittelverordnung VAM Art. 9 Zulassung - 1 Die Swissmedic erteilt die Zulassung, wenn das Arzneimittel die Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung und, im Fall von Arzneimitteln mit GVO, die Voraussetzungen der Freisetzungsverordnung vom 10. September 200810 erfüllt. 11
¹	Die Swissmedic erteilt die Zulassung, wenn das Arzneimittel die Anforderungen der Heilmittelgesetzgebung und, im Fall von Arzneimitteln mit GVO, die Voraussetzungen der Freisetzungsverordnung vom 10. September 200810 erfüllt. 11
²	Sie erteilt die Zulassung für ein Arzneimittel, dessen Entwicklung auf der Nutzung genetischer Ressourcen oder auf sich darauf beziehendem traditionellem Wissen basiert, zudem erst dann, wenn der Nachweis für die Erfüllung der Meldepflicht gemäss Artikel 4 oder 8 der Nagoya-Verordnung vom 11. Dezember 201512 erbracht worden ist.
³	Sie erteilt für Tierarzneimittel, die zur Behandlung von Nutztieren bestimmt sind, die Zulassung nur, wenn diese Arzneimittel so beschaffen sind, dass die gewonnenen Lebensmittel die Gesundheit nicht gefährden.
⁴	Sie weist ein Gesuch ab, wenn es die Voraussetzungen nicht erfüllt oder wenn die Arzneimittelbezeichnung oder die Gestaltung des Behälters oder Packungsmaterials der öffentlichen Ordnung oder den guten Sitten widerspricht, irreführend sein oder zu Verwechslungen führen kann.
⁵	Sie vermerkt auf Gesuch hin in der Zulassungsverfügung, dass die Arzneimittelinformation die relevanten Ergebnisse der Studien wiedergibt, die in Übereinstimmung mit dem genehmigten pädiatrischen Prüfkonzept nach Artikel 54a HMG durchgeführt wurden.

SR 812.212.21 Verordnung vom 21. September 2018 über die Arzneimittel (Arzneimittelverordnung, VAM) - Arzneimittelverordnung VAM Art. 13 Widerruf und Sistierung - 1 Die Swissmedic widerruft oder sistiert die Zulassung, wenn die Voraussetzungen des HMG nicht mehr erfüllt sind.
¹	Die Swissmedic widerruft oder sistiert die Zulassung, wenn die Voraussetzungen des HMG nicht mehr erfüllt sind.
²	Sie widerruft die Zulassung, wenn der Vertrieb eines Arzneimittels eingestellt wird.
³	Bei Arzneimitteln, die einzig im Hinblick auf die Bewältigung einer Notsituation zugelassen worden sind oder die einzig für die Ausfuhr bestimmt sind, wird die Zulassung auch nach Ablauf der Fristen nach Artikel 16a Absatz 1 HMG nicht widerrufen.
⁴	Der Fristenlauf nach Artikel 16a Absatz 1 Buchstabe a HMG beginnt mit dem Datum der Zulassung. Steht zu diesem Zeitpunkt dem Inverkehrbringen des Arzneimittels ein Patentschutz entgegen, so beginnt der Fristenlauf erst nach Ablauf des Patentschutzes.
⁵	Der Fristenlauf nach Artikel 16a Absatz 1 Buchstabe b HMG beginnt am Tag, an dem die Zulassungsinhaberin die letzte Packung der letzten Charge an den Grosshandel liefert.

SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz HMG Art. 59 Meldepflicht, Meldesystem und Melderecht - 1 Wer Heilmittel herstellt oder verwendungsfertige Heilmittel vertreibt, muss für ein Meldesystem sorgen. Er muss dem Institut unerwünschte Wirkungen und Vorkommnisse melden, die:
¹	Wer Heilmittel herstellt oder verwendungsfertige Heilmittel vertreibt, muss für ein Meldesystem sorgen. Er muss dem Institut unerwünschte Wirkungen und Vorkommnisse melden, die:
^a	auf das Heilmittel selbst, seine Anwendung oder auf unsachgemässe Kennzeichnung oder Gebrauchsanweisung zurückzuführen sind oder zurückgeführt werden könnten;
^b	die Gesundheit von Konsumentinnen und Konsumenten, Patientinnen und Patienten sowie Dritter und behandelter Tiere gefährden oder beeinträchtigen könnten.
²	Wer Heilmittel herstellt oder vertreibt, muss dem Institut zudem Qualitätsmängel sowie weitere Erkenntnisse und Bewertungen, welche die Beurteilungsgrundlagen beeinflussen können, melden.
³	Wer berufsmässig Heilmittel abgibt oder an Menschen oder an Tieren anwendet oder als Medizinalperson dazu berechtigt ist, muss dem Institut schwerwiegende oder bisher nicht bekannte unerwünschte Wirkungen und Vorkommnisse, Beobachtungen anderer schwerwiegender oder bisher nicht bekannter Tatsachen sowie Qualitätsmängel melden, die für die Heilmittelsicherheit von Bedeutung sind.138
^3bis	Wer Heilmittel herstellt oder in Verkehr bringt, muss dem Institut jeden Verdacht auf illegalen Heilmittelhandel durch Dritte melden, den er im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit, mit einem seiner Produkte oder mit dessen Bestandteilen feststellt.139
⁴	Konsumentinnen und Konsumenten, Patientinnen und Patienten und deren Organisationen sowie interessierte Dritte können dem Institut unerwünschte Wirkungen von Heilmitteln und Vorkommnisse melden.
⁵	Die Meldungen nach den Absätzen 1-3 sind gemäss den anerkannten Regeln der Guten Vigilance-Praxis zu erstatten.140
⁶	Der Bundesrat umschreibt die anerkannten Regeln der Guten Vigilance-Praxis näher. Er berücksichtigt dabei international anerkannte Richtlinien und Normen.141
⁷	Angestellte von Personen und Organisationen, die Heilmittel herstellen, vertreiben, verschreiben oder abgeben, sind berechtigt, den zuständigen Behörden Wahrnehmungen zu melden, die auf eine Widerhandlung gegen Bestimmungen dieses Gesetzes schliessen lassen.142

SR 812.212.21 Verordnung vom 21. September 2018 über die Arzneimittel (Arzneimittelverordnung, VAM) - Arzneimittelverordnung VAM Art. 35 Abgabeeinschränkungen - 1 Arzneimittel nach Artikel 9 Absatz 2 Buchstaben b-cbis HMG dürfen nur an die eigene Kundschaft abgegeben werden.
¹	Arzneimittel nach Artikel 9 Absatz 2 Buchstaben b-cbis HMG dürfen nur an die eigene Kundschaft abgegeben werden.
²	Als eigene Kundschaft gelten die Kundinnen und Kunden einer öffentlichen Apotheke, einer Drogerie oder eines anderen Betriebs mit einer kantonalen Detailhandelsbewilligung, die Arzneimittel zur Anwendung an sich selber oder für die Anwendung an Drittpersonen oder an Tieren beziehen.
³	In Spitälern und anderen klinisch-medizinisch betreuten Institutionen, in denen dieselbe Fachperson die pharmazeutische Verantwortung innehat, sind dies die Patientinnen und Patienten, die:
^a	in der betreffenden Institution stationär behandelt werden; oder
^b	im Rahmen einer ambulanten Behandlung, für welche die spezifischen Kenntnisse und Einrichtungen der betreffenden Institution erforderlich sind, behandelt werden.
⁴	Stationär behandelten Patientinnen und Patienten dürfen unmittelbar bei der Entlassung Arzneimittel zur kurzfristigen Erstversorgung abgegeben werden.