VPB-68.91 - 2004-03-26 - Commissione federale di ricorso in materia di personale federale (CRP) - Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK). Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile im Rahmen...

VPB 68.91

(Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 26. März 2004 in Sachen X [PRK 2004-003])

Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK). Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile im Rahmen der Personalbeurteilung. Teuerungsausgleich. Einsatzprämie. Funktionszulage. Rechtsweggarantie nach der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Art. 36 Abs. 3 BPG. Art. 6 Abs. 1 EMRK.

- Nach Bundespersonalrecht werden Mitarbeiterbeurteilungen nicht mit einer beschwerdefähigen Verfügung abgeschlossen (E. 2a).

- Gegen personalrechtliche Beschwerdeentscheide steht grundsätzlich der Beschwerdeweg an die PRK offen, ausser bei Streitigkeiten über leistungsabhängige Lohnanteile. Ein zeitgemässes Lohnsystem ist als integriertes Führungssystem zu verstehen, dessen personalpolitische Funktion nicht Gegenstand von Beschwerden an die PRK bilden kann, auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ist ausgeschlossen (E. 2b).

- Der Gesetzgeber hat sich im vollen Bewusstsein der EMRK-Problematik bei leistungsabhängigen Lohnentscheiden für eine Lösung ohne Rechtsmittelweg entschieden, sodass die PRK nicht davon abweicht (E. 2b/cc und dd).

- Frage offen gelassen, ob ein Entscheid über Gewährung oder Nichtgewährung einer Einsatzprämie bzw. Funktionszulage angefochten werden kann (E. 2c und d).

Compétence de la Commission fédérale de recours en matière de personnel (CRP). Décisions relatives à la composante «prestations» du salaire dans le cadre de l'évaluation personnelle. Adaptation au renchérissement. Prime de service. Indemnité de fonction. Garantie des voies de droit selon la Convention européenne des droits de l'homme.

Art. 36 al. 3 LPers. Art. 6 § 1 CEDH.

- D'après le droit fédéral sur le personnel, les évaluations des collaborateurs ne se terminent pas par une décision susceptible de recours (consid. 2a).

- En principe, la voie du recours devant la CRP est ouverte contre les décisions prises en matière de personnel, exception faite des litiges relatifs à la composante «prestation» du salaire. Un système salarial moderne doit se comprendre comme un moyen de gestion intégré, dont la fonction en termes de politique du personnel ne peut faire l'objet d'un recours auprès de la CRP, ni d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral (consid. 2b).

- Le législateur a, en pleine connaissance des problèmes que la composante «prestation» du salaire soulève sous l'angle de la CEDH, adopté une solution sans voie de recours, si bien que la CRP n'y déroge pas (consid. 2b/cc et dd).

- Question laissée ouverte de savoir si une décision d'octroi ou de refus d'une prime de service, respectivement d'une indemnité de fonction est susceptible de recours (consid. 2c et d).

Competenza della Commissione federale di ricorso in materia di personale (CRP). Decisioni relative a parti di salario legate alle prestazioni nel quadro della valutazione del personale. Compensazione del rincaro. Premio di servizio. Indennità di funzione. Garanzia delle vie di diritto secondo la Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Art. 36 cpv. 3 LPers. Art. 6 cpv. 1 CEDU.

- Secondo il diritto del personale federale, le valutazioni dei collaboratori non si concludono con una decisione che soggiace a ricorso (consid. 2a).

- In linea di principio, contro le decisioni su ricorso in materia di personale è possibile il ricorso alla CRP, ad eccezione delle vertenze concernenti le parti di salario legate alle prestazioni. Un sistema salariale moderno deve essere visto come strumento integrato di conduzione, la cui funzione dal punto di vista della politica del personale non può essere oggetto di ricorso alla CRP. Anche il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è escluso (consid. 2b).

- Il legislatore, ben consapevole della problematica legata alla CEDU, ha scelto una soluzione senza vie di ricorso per le decisioni concernenti il salario sulla base delle prestazioni, per cui la CRP non si discosta da tale posizione (consid. 2b/cc e dd).

- È lasciata aperta la questione dell'eventuale possibilità di impugnare una decisione sull'attribuzione o la mancata attribuzione di un premio di servizio rispettivamente un'indennità di funzione (consid. 2c e d).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

A. X ist seit dem 16. Juni 1997 in der Sektion (...) tätig. Er ist in der (...) Besoldungsklasse eingereiht. Mit öffentlich-rechtlichem Arbeitsvertrag vom 16. November 2001 wurde das bestehende Anstellungsverhältnis auf den 1. Januar 2002 in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis nach dem (neuen) Bundespersonalrecht überführt.

Anlässlich der Personalbeurteilung für das Jahr 2002, die am 30. Oktober 2002 stattfand, wurde X durch den Sektionschef, seinen direkten Vorgesetzten, mit der Gesamtnote «B» beurteilt. Der Bedienstete war damit nicht einverstanden und verlangte die Überprüfung der Beurteilung durch den Chef der Abteilung (...). Diese fand am 4. Dezember 2002 statt. An der Gesamtbeurteilung B wurde festgehalten. Mit Schreiben vom 17. Dezember 2002 verlangte X eine weitere Überprüfung durch den nächsthöheren Vorgesetzten. Das Differenzbereinigungsgespräch vom 20. Dezember 2002 wurde vom Amtsdirektor geleitet. Dieser kam zum Schluss, die Personalbeurteilung mit der Gesamtnote «B» sei korrekt, wohlwollend und fair. Die Tätigkeit des Bediensteten als Vertreter in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen könne nicht als Sonderleistung abgegolten werden. Sie liege im Bereich dessen, was von einem Mitarbeiter der (...) Besoldungsklasse erwartet werde.

Am 21. Februar 2003 erliess das Amt eine formelle Verfügung. Darin wurde erstens festgestellt, dass X für das Jahr 2003 aufgrund der Personalbeurteilung für das Jahr 2003 kein Teuerungsausgleich ausgerichtet werde, zweitens, dass eine rechtliche Überprüfung der Personalbeurteilung ausgeschlossen sei und drittens, dass die Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Funktions- oder Sonderzulage oder einer Einsatz- oder Anerkennungsprämie an X nicht erfüllt seien.

B. Gegen die Verfügung des Amtes vom 21. Februar 2003 liess X beim Departement Y Beschwerde erheben. Er beantragte, es sei seine Personalbeurteilung von der Gesamtbeurteilung «B» in eine solche mit der Gesamtbeurteilung «A» abzuändern, es sei ihm demzufolge rückwirkend per 1. Januar 2003 der Teuerungsausgleich auszurichten, und es sei ihm für seinen Einsatz in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen eine einmalige Sonderzulage oder eine Anerkennungsprämie auszurichten. Auf Aufforderung des Departements Y reichte das Eidgenössische Personalamt (EPA) am 31. März 2003 einen Amtsbericht zur Frage der Überprüfbarkeit von Personalbeurteilungen und der daraus resultierenden Folgen ein. In einer Eingabe vom 4. Juni 2003 wurde das Rechtsbegehren gemäss Beschwerde in dem Sinn geändert, dass neu beantragt wurde, X für seinen Einsatz in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen - statt einer Sonderzulage oder Anerkennungsprämie - eine Funktionszulage oder eine Einsatzprämie in einer von der Beschwerdeinstanz zu bestimmenden Höhe auszurichten.

Mit Entscheid vom 15. Dezember 2003 wies das Departement Y die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Ziff. 1). Die Begehren um Ausrichtung des Teuerungsausgleichs und einer Einsatzprämie für das Jahr 2003 wurden abgewiesen (Ziff. 2). Das Begehren auf Ausrichtung einer Funktionszulage für das Jahr 2003 wurde abgewiesen (Ziff. 3). In der Rechtsmittelbelehrung wurde festgehalten, dass Ziff. 3 des Dispositivs bei der Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK) angefochten werden könne.

C. Gegen den Beschwerdeentscheid des Departements Y vom 15. Dezember 2003 lässt X (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 15. Januar 2004 Beschwerde bei der PRK erheben. Er beantragt erstens, den Beschwerdeentscheid des Departements Y vom 15. Dezember 2003 aufzuheben, zweitens seine Personalbeurteilung von der Gesamtbeurteilung «B» in eine solche mit der Gesamtbeurteilung «A» abzuändern, drittens ihm rückwirkend per 1. Januar 2003 den Teuerungsausgleich auszurichten und ihm viertens für seinen Einsatz in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen eine Einsatzprämie in einer von der Beschwerdeinstanz zu bestimmenden Höhe zuzuerkennen. Eventuell sei die Angelegenheit unter Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeentscheids zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

D. In seiner Vernehmlassung vom 11. Februar 2004 beantragt das Departement Y, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Auf Einladung durch die PRK reichte das EPA den Amtsbericht vom 31. März 2001 der Rekurskommission ein und nahm mit Schreiben vom 12. Februar 2004 ergänzend zur Zuständigkeit der PRK Stellung.

Aus den Erwägungen:

1.a. Am 1. Januar 2002 sind das Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) und die Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3) für die Bundesverwaltung in Kraft getreten (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über die Inkraftsetzung des Bundespersonalgesetzes für die Bundesverwaltung, das Bundesgericht und die Parlamentsdienste sowie über die Weitergeltung und Aufhebung von Bundesrecht vom 3. Juli 2001 [Inkraftsetzungsverordnung BPG für die Bundesverwaltung], SR 172.220.111.2). Die Verfügung des Amtes wurde am 21. Februar 2003 erlassen, der Beschwerdeentscheid des Departementes Y am 15. Dezember 2003. Über die gegen den Entscheid des Departements Y eingereichte Beschwerde vom 15. Januar 2004 ist deshalb nach den Verfahrensbestimmungen des neuen Rechts zu befinden (vgl. Art. 41 Abs. 3 BPG).

b. Das Verfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021; vgl. Art. 71a Abs. 2 VwVG).

2. Die PRK hat ihre Zuständigkeit von Amtes wegen zu prüfen. Die Begründung einer Zuständigkeit durch Einverständnis zwischen Behörde und Partei ist ausgeschlossen (Art. 7 VwVG). Vorab gilt es daher zu klären, inwiefern mit Bezug auf den angefochtenen Beschwerdeentscheid bzw. die in der Beschwerde vom 15. Januar 2004 gestellten Rechtsbegehren der Beschwerdeweg an die Rekurskommission offen steht. Da in der Beschwerdeschrift eine umfassende Zuständigkeit der PRK in Anspruch genommen wird und diese erstmals über die Frage der Überprüfbarkeit von Personalbeurteilungen bzw. den daraus resultierenden finanziellen Folgen gemäss Bundespersonalrecht zu befinden hat, ist es angezeigt, die einzelnen Rechtsbegehren getrennt und der Reihe nach zu behandeln.

a. Art. 4 Abs. 3 BPG verpflichtet die Arbeitgeber beim Bund zur Einführung eines Personalbeurteilungssystems, das die Grundlage bildet für eine leistungsgerechte Entlöhnung und zielorientierte Entwicklung der Angestellten. Nach Art. 15 Abs. 1 BPG richtet der Arbeitgeber den Angestellten einen Lohn aus, der sich nach Funktion, Erfahrung und Leistung bemisst. Gemäss Art. 15 Abs. 1 BPV führen die Vorgesetzten jährlich ein Mitarbeitergespräch und eine Personalbeurteilung mit ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern durch. Letztere bildet die Grundlage für die Lohnentwicklung auf Grund der vereinbarten Ziele bezüglich Leistung, Verhalten und Fähigkeiten (Art. 15 Abs. 3 BPV). Weitere Ausführungsbestimmungen zur Personalbeurteilung sind in Art. 4 ff. der Verordnung des EFD zur Bundespersonalverordnung vom 6. Dezember 2001 (VBPV, SR 172.220.111.31) enthalten. So wird in Art. 6 VBPV die amtsinterne Differenzbereinigung geregelt. Wie das EPA in seinem Amtsbericht vom 31. März 2003 auf S. 2 zutreffend ausführt, stellt die Beurteilung der Leistung einen Personalprozess dar, der im Resultat zu einem Werturteil führt. Dieses wiederum bildet die Grundlage für den Entscheid über eine Reihe von möglichen Personalmassnahmen, insbesondere
über einige leistungsabhängige Lohnmassnahmen. Während das EPA weiter festhält, dass Personalbeurteilungen - ausserhalb des erwähnten Differenzbereinigungsverfahrens - für sich allein, das heisst losgelöst von einer sich daran anschliessenden Massnahme, nicht beschwerdefähig sind, erachtet es der Beschwerdeführer als unerlässlich, dass, gestützt auf die Prüfung, ob der rechtserhebliche Sachverhalt von der Beurteilungsbehörde richtig festgestellt wurde, eine amtsexterne Überprüfung der Personalbeurteilung zulässig sein müsse. Wäre jede amtsexterne Prüfung ausgeschlossen, hätte dies rechtsstaatlich nicht tragbare Konsequenzen und würde einen Betroffenen der Willkür seiner Vorgesetzten (in direkter Linie) aussetzen.

Nach geltendem Bundespersonalrecht werden Mitarbeiterbeurteilungen nicht mit einer beschwerdefähigen Verfügung abgeschlossen. Gemäss Art. 44 VwVG kann aber nur eine Verfügung (im Sinne von Art. 5 VwVG) Anfechtungsobjekt und damit Ausgangspunkt eines Beschwerdeverfahrens sein. Der (auch dienstrechtlich relevante) Rechtsschutz ist mithin auf den Verfügungsbegriff verpflichtet und eingeengt (Michael Merker, Rechtsschutzsysteme im neuen öffentlichen Personalrecht, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 469 f.). Dies wird in der Lehre mitunter zwar bedauert oder kritisiert (vgl. Merker, a.a.O., S. 470 mit weiteren Hinweisen in den Fussnoten), vermag an der gegebenen Ausgangslage indes nichts zu ändern. Auf die vom Beschwerdeführer angesprochene Frage der amtsexternen bzw. gerichtlichen Überprüfung von Personalbeurteilungen ist im Übrigen nachstehend in E. 2b zurückzukommen. Das Departement Y ist im angefochtenen Beschwerdeentscheid demnach zu Recht auf das Rechtsbegehren betreffend Abänderung der Personalbeurteilung nicht eingetreten. Entsprechend steht auch der Beschwerdeweg an die PRK nicht offen, so dass auf das Rechtsbegehren, die Personalbeurteilung des
Beschwerdeführers sei von der Gesamtbeurteilung «B» in eine solche mit der Gesamtbeurteilung «A» abzuändern, nicht einzutreten ist.

b. Als Folge der für den Beschwerdeführer für das Jahr 2002 mit «B» ausgefallenen Leistungsbeurteilung hat das Amt in seiner Verfügung vom 21. Februar 2003 festgestellt, dass dem Bediensteten für das Jahr 2003 kein Teuerungsausgleich ausgerichtet werde. Diese (negativ) lohnwirksame Massnahme stützte sich auf Art. 40 Abs. 1 BPV und stellte eine beschwerdefähige Verfügung dar (vgl. Amtsbericht EPA vom 31. März 2003, S. 3). Zur Behandlung der vom Beschwerdeführer dagegen erhobenen verwaltungsinternen Beschwerde war das Departement Y aufgrund von Art. 35 Abs. 1 BPG und Art. 110 Bst. a BPV zuständig.

aa. Gegen personalrechtliche Beschwerdeentscheide der Departemente steht grundsätzlich der Beschwerdeweg an die PRK offen (Art. 35 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BPG). Eine Ausnahme bilden Streitigkeiten über leistungsabhängige Lohnanteile, die nach Art. 36 Abs. 3 BPG nicht der Beschwerde an die PRK unterliegen. Ist die an das Leistungsurteil angeknüpfte Personalmassnahme lohnwirksam (z. B. wie vorliegend die Verweigerung des Teuerungsausgleichs), so ist der Entscheid der internen Beschwerdeinstanz nicht an die PRK weiterziehbar. Wie der Bundesrat in der Botschaft vom 14. Dezember 1998 zum Bundespersonalgesetz (BBl 1999 1626) ausführt, nennt das BPG den 1996 im Beamtengesetz vom 30. Juni 1927 (BtG, SR 172.221.10) eingeführten Rechtsweg an die paritätische Beschwerdeinstanz (für Leistungslohnentscheide) nicht mehr, schliesst ihn aber auch nicht aus (vgl. Art. 33 Abs. 4 BPG). Nach Auffassung des Bundesrats ist ein zeitgemässes Lohnsystem als integriertes Führungssystem zu verstehen, dessen personalpolitische Funktion nicht Gegenstand von Beschwerden an die PRK bilden kann und damit auch von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist (BBl 1999 1628).

bb. Die Vorlage des Bundesrates war in diesem Punkt umstritten und wurde in den parlamentarischen Beratungen eingehend diskutiert. So stellte die nationalrätliche Kommission dem bundesrätlichen Vorschlag zu Art. 32 Abs. 3 Entwurf BPG (= Art. 36 Abs. 3 BPG) einen Antrag folgenden Inhalts gegenüber: «Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile unterliegen der Beschwerde an die Eidgenössische Personalrekurskommission. Diese prüft nur die Verletzung von Bundesrecht nach Art. 49 Bst. a VwVG». Der Nationalrat stimmte dem Antrag seiner Kommission am 6. Oktober 1999 zu (AB 1999 N 2103). Die ständerätliche Kommission stellte sich ihrerseits hinter den Entwurf des Bundesrates, während Ständerat Jean Studer Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates beantragte. Die Abstimmung im Ständerat am 13. Dezember 1999 ergab 26 Stimmen für den Antrag der Kommission und 6 Stimmen für den Antrag Studer (AB 1999 S 1101 f.). In der Differenzbereinigung stimmte der Nationalrat schliesslich am 6. März 2000 mit 92 gegen 77 Stimmen für den Antrag seiner Kommissionsminderheit, lautend auf Zustimmung zum Beschluss des Ständerates (AB 2000 N 17 ff.). Damit obsiegte der ursprüngliche Entwurf des Bundesrates und der von der nationalrätlichen
Kommission vorgeschlagene, auf eine Rechtskontrolle beschränkte Beschwerdeweg an die PRK, wie er im Ergebnis offenbar auch dem Beschwerdeführer vorschwebt, fand keinen Eingang in das Gesetz.

cc. Im Rahmen der parlamentarischen Debatten wurde ausdrücklich auch auf die (Europäische) Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101) Bezug genommen. So führte Ständerätin Vreni Spoerry aus, die Frage, ob hier gemäss EMRK ein Tatbestand vorliege, wo der Streit vor den Richter getragen werden könne oder nicht, hänge davon ab, ob diese Komponente das Grundverhältnis des Dienstvertrages betreffe oder nur das organisatorische. Die Kommission des Ständerates sei zusammen mit dem Bundesrat der Meinung, dass es sich hier um den organisatorischen, betrieblichen Teil handle, dass die Beurteilung der Leistung ein Führungsentscheid sei, der nicht die zentralen Elemente der Rechtsbeziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer betreffe (AB 1999 S 1101 f.). Nationalrat Serge Beck gab seinerseits zu bedenken, dass die Meinungen in der nationalrätlichen Kommission sehr geteilt gewesen seien, ob am vorgeschlagenen Rechtsmittelweg an die PRK festgehalten werden solle. Das Risiko bestehe indes, selbst wenn es von den Experten als klein bezeichnet werde, dass sich ein Beschwerdeführer vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte mit Erfolg beschweren könnte, falls ihm bei
Leistungslohnentscheiden kein Weg an eine unabhängige Beschwerdeinstanz offen stünde. Im Bewusstsein um die (Über)Empfindlichkeit im Bereiche von Leistungslohnaspekten habe die Kommission schliesslich mit Stichentscheid ihrer Präsidentin ihren ursprünglichen Vorschlag aufrechterhalten, in der Hoffnung, damit vermeiden zu können, dass Strassburg uns in Kürze aufzwinge, das Bundespersonalgesetz zu ändern. Schliesslich hat Bundesrat Kaspar Villiger eingeräumt, dass man auch mit der Lösung der Mehrheit der nationalrätlichen Kommission leben könnte, die noch das Plus hätte, dass sie in Bezug auf allfällige Klagen im Rahmen der EMRK etwas sicherer sei. Auch im Bundesrat habe eine animierte Debatte über diese Frage stattgefunden, weil etwas unterschiedliche Meinungen bestanden hätten. Es habe die eher führungsorientierte und die eher rechtsorientierte Meinung gegeben (AB 2000 N 18).

In der Lehre wurde ebenfalls darauf hingewiesen, dass die Anwendung der Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK bei Streitigkeiten um eine allfällige Leistungskomponente der Besoldung allenfalls in Betracht zu ziehen wäre, bzw. dass ein Ausschluss der Justiziabilität mit Bezug auf Streitigkeiten über leistungsabhängige Lohnanteile nur schwer mit Art. 6 EMRK zu vereinbaren sei (Peter Hänni, Rechtsschutz gegen kantonale Entscheide in personalrechtlichen Streitigkeiten bzw. André Moser, Der Rechtsschutz im Bund, je in: Helbling/Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 578 bzw. S. 551 Fn. 84; vgl. auch Merker, a.a.O., S. 446 und 487).

dd. Wenn sich der Gesetzgeber also letztlich und in vollem Bewusstsein der EMRK-Problematik bei leistungsabhängigen Lohnentscheiden für eine Lösung ohne Rechtsmittelweg an die PRK ausgesprochen hat, so weicht die Rekurskommission davon aufgrund von Art. 191 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nicht ab (vgl. Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar zu Art. 191 BV, S. 1935 ff. Rz. 25 f. und S. 1937 f. Rz. 28). Da der Gesetzgeber diesbezüglich die PRK ausdrücklich nicht als zuständig erklärt, kann diese insofern nicht eine Zuständigkeit für sich in Anspruch nehmen. Es wäre gegebenenfalls am Gesetzgeber, auf dem Wege der Gesetzesrevision eine entsprechende Zuständigkeit zu schaffen. Dazu bestünde allenfalls auch deshalb Anlass, weil sich die Entwicklung der Rechtsprechung der Konventionsorgane wie auch des Bundesgerichts seit der Verabschiedung des Bundespersonalgesetzes im Jahre 2000 weiterentwickelt hat. So hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf neueste Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in einem Urteil vom 31. März 2003 auf staatsrechtliche Beschwerde hin erkannt, dass sich Mittelschullehrer im Kanton Zürich in Rechtsstreitigkeiten über Ansprüche
aus ihrem Dienstverhältnis, die vermögensrechtlicher Natur sind - wie z. B. die Neufestlegung des Beschäftigungsgrades und der Besoldung - und nicht bloss dienstrechtliche oder organisatorische Fragen betreffen, auf Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen können (BGE 129 I 215 E. 5; vgl. auch Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, S. 248 f.). Eine Gesetzesänderung durch den Gesetzgeber könnte sich sodann auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der in Art. 29a BV neu vorgesehenen Rechtsweggarantie aufdrängen. Sie könnte beispielsweise im Rahmen der vorgesehenen Totalrevision der Bundesrechtspflege (Änderung von Art. 36 Abs. 3 BPG im Anhang zum Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht, Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202) verwirklicht werden.

ee. Steht der Beschwerdeweg an die PRK mit Bezug auf Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile aufgrund der heutigen gesetzlichen Situation nicht offen, so kann auf das Begehren, dem Beschwerdeführer sei rückwirkend per 1. Januar 2003 der Teuerungsausgleich auszurichten, nicht eingetreten werden.

c. Nach Art. 47 Abs. 1 BPV können besondere Einsätze mit einmaligen Einsatzprämien von bis zu 6 Prozent des Höchstbetrags der Beurteilungsstufe «A» der Lohnklasse nach Arbeitsvertrag abgegolten werden. Die Ausrichtung von Einsatzprämien hängt zwar grundsätzlich nicht von den Ergebnissen der Personalbeurteilung ab. Es handelt sich dessen ungeachtet um einen leistungsabhängigen Lohnanteil, werden damit doch zeitlich relativ eng begrenzte, mit erfolgreichen Anstrengungen verbundene Einsätze belohnt. Die Einsatzprämien werden wie die bisherige «positive Leistungskomponente» nach Art. 44 Abs. 1bis BtG (AS 1995 5061) in einem einmaligen Betrag ausgerichtet (Erläuterungen des EPA zur BPV, S. 27). Streitigkeiten über Auszeichnungen nach Art. 44 Abs. 1bis BtG waren nach altem Recht bei der endgültig entscheidenden paritätischen Beschwerdeinstanz anfechtbar, da sie ebenfalls von den Leistungen des Bediensteten abhingen (vgl. Moser, a.a.O., S. 549). Liegt aber auch im Rahmen von Art. 47 Abs. 1 BPV ein Entscheid über einen leistungsabhängigen Lohnanteil vor, so steht Art. 36 Abs. 3 BPG einer Beschwerde an die PRK entgegen, so dass auf den Antrag, dem Beschwerdeführer sei für seinen Einsatz in der S.-Delegation eine Einsatzprämie
zuzuerkennen, ebenfalls nicht eingetreten werden kann.

d. Der Beschwerdeführer beantragt wohl mit seinem ersten Rechtsbegehren, der Beschwerdeentscheid des Departements Y vom 15. Dezember 2003 sei aufzuheben. Damit beschwert er sich grundsätzlich auch gegen die Abweisung des Begehrens auf Ausrichtung einer Funktionszulage (Ziff. 3 des Dispositivs des angefochtenen Beschwerdeentscheids). Er verzichtet jedoch bei der nachfolgenden Spezifizierung der Anträge darauf, die Ausrichtung einer Funktionszulage zu begehren. Auch aus der Begründung der Beschwerdeschrift an die PRK ergibt sich nicht, dass er an diesem im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren gestellten Begehren festhält; vielmehr beantragt er ausdrücklich nur noch die Zuerkennung einer Einsatzprämie nach Art. 47 BPV. Ziff. 3 des Dispositivs des Beschwerdeentscheids des Departements Y vom 15. Dezember 2003 ist somit in Rechtskraft erwachsen, und auf das erste Rechtsbegehren des Beschwerdeführers ist, soweit Ziff. 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids betreffend, nicht einzutreten. Bei diesem Stand der Dinge kann die Frage offen gelassen werden, ob ein Entscheid über die Gewährung oder Nichtgewährung einer Funktionszulage nach Art. 46 BPV mit Beschwerde bei der PRK angefochten werden kann, wie es das Departement
Y in der Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids annimmt, oder ob ein solcher Entscheid nicht beschwerdefähig ist, wie dies vom EPA in seinem ergänzenden Bericht vom 12. Februar 2004 an die PRK vertreten wird.

e. Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass auf die Beschwerde insgesamt nicht eingetreten werden kann.

3. Unabhängig vom Ausgang des Verfahrens ist das Beschwerdeverfahren vor der PRK, ausgenommen bei Mutwilligkeit, unentgeltlich (Art. 34 Abs. 2 BPG). Ansprüche auf Parteientschädigungen sind nicht gegeben (Art. 64 VwVG).

Dokumente der PRK

SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 36 Autorità giudiziarie di ricorso - 1 Le decisioni del datore di lavoro possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale.120
¹	Le decisioni del datore di lavoro possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale.120
²	I ricorsi contro decisioni concernenti un rapporto di lavoro presso il Tribunale federale sono giudicati da una commissione di ricorso composta dei presidenti dei tribunali amministrativi dei Cantoni di Vaud, Lucerna e Ticino. In caso di impedimento di un membro, si applicano le norme applicabili al tribunale amministrativo in cui lavora il membro impedito. La procedura è retta dalla legge del 17 giugno 2005121 sul Tribunale amministrativo federale. La commissione è presieduta dal membro la cui lingua di lavoro è quella in cui si svolge la procedura.
³	I ricorsi contro decisioni concernenti un rapporto di lavoro presso il Tribunale penale federale sono giudicati dal Tribunale amministrativo federale.
⁴	I ricorsi contro decisioni concernenti un rapporto di lavoro presso il Tribunale amministrativo federale sono giudicati dal Tribunale penale federale.

IR 0.101 Convenzione del 4 novembre 1950 per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) CEDU Art. 6 Diritto ad un processo equo - 1. Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
¹	Ogni persona ha diritto ad un'equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione sia dei suoi diritti e dei suoi doveri di carattere civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente, ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o una parte del processo nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli interessi dei minori o la tutela della vita privata delle parti nel processo, nella misura giudicata strettamente necessaria dal tribunale quando, in speciali circostanze, la pubblicità potrebbe pregiudicare gli interessi della giustizia.
²	Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente sino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata.
³	Ogni accusato ha segnatamente diritto a:
^a	essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in un modo dettagliato, della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico;
^b	disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie per preparare la sua difesa;
^c	difendersi da sé o avere l'assistenza di un difensore di propria scelta e, se non ha i mezzi per ricompensare un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d'ufficio quando lo esigano gli interessi della giustizia;
^d	interrogare o far interrogare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l'interrogazione dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
^e	farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nell'udienza.

SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 41 Disposizioni transitorie - 1 Finché le disposizioni d'esecuzione in virtù dell'articolo 37 o il CCL in virtù dell'articolo 38 necessari all'applicazione della presente legge non sono in vigore, i rapporti di lavoro sono retti:
¹	Finché le disposizioni d'esecuzione in virtù dell'articolo 37 o il CCL in virtù dell'articolo 38 necessari all'applicazione della presente legge non sono in vigore, i rapporti di lavoro sono retti:
^a	nei dipartimenti, nella Cancelleria federale, nelle Commissioni federali di ricorso e arbitrali, nel Tribunale federale nonché nei Servizi del Parlamento, dal regolamento degli impiegati del 10 novembre 1959131;
^b	presso le FFS, dal regolamento degli impiegati delle FFS del 2 luglio 1993132;
^c	presso la Posta svizzera, dal regolamento degli impiegati PTT133;
²	Il Consiglio federale può dichiarare applicabili, per una durata limitata, altri atti legislativi basati sull'ordinamento dei funzionari del 30 giugno 1927134.
³	Se una controversia su pretese inerenti al rapporto di lavoro è stata oggetto di una decisione prima dell'entrata in vigore della presente legge, la procedura di ricorso è retta dalla precedente legislazione.
⁴	I rapporti di lavoro esistenti prima dell'entrata in vigore della presente legge e retti dall'ordinamento dei funzionari del 30 giugno 1927, sono automaticamente valevoli secondo il nuovo diritto, a meno che siano stati sciolti mediante disdetta ordinaria o non rielezione secondo il diritto previgente.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 7
¹	L'autorità esamina d'ufficio la sua competenza.
²	La competenza non può essere pattuita tra l'autorità e la parte.

SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 4 Politica del personale - 1 Le disposizioni d'esecuzione (art. 37 e 38), i contratti di lavoro (art. 8) nonché le misure e le decisioni sono concepiti in modo da contribuire alla competitività della Confederazione sul mercato del lavoro e al raggiungimento degli obiettivi di cui ai capoversi 2 e 3.
¹	Le disposizioni d'esecuzione (art. 37 e 38), i contratti di lavoro (art. 8) nonché le misure e le decisioni sono concepiti in modo da contribuire alla competitività della Confederazione sul mercato del lavoro e al raggiungimento degli obiettivi di cui ai capoversi 2 e 3.
²	I datori di lavoro impiegano il loro personale in modo adeguato, economico e socialmente responsabile; prendono le misure adeguate per garantire:29
^a	l'assunzione e la permanenza del personale adeguato;
^b	lo sviluppo personale e professionale, la formazione e la formazione continua, la motivazione e la polivalenza del personale;
^c	il promovimento dei quadri e lo sviluppo delle capacità gestionali;
^d	le stesse opportunità alle donne e agli uomini e la loro parità di trattamento;
^e	la rappresentanza delle comunità linguistiche in seno al personale, in proporzione alla loro quota nella popolazione residente;
^ebis	il promovimento delle conoscenze delle lingue ufficiali necessarie all'esercizio della funzione, in particolare il promovimento, per i quadri superiori, delle conoscenze attive di una seconda lingua ufficiale e passive di una terza lingua ufficiale;
^f	le stesse opportunità ai disabili, il loro impiego e integrazione;
^g	la protezione della personalità e della salute, nonché la sicurezza del personale sul posto di lavoro;
^h	il promovimento di un atteggiamento rispettoso dell'ambiente sul posto di lavoro;
ⁱ	la creazione di condizioni di lavoro che consentano al personale di adempiere le proprie responsabilità familiari e i propri impegni sociali;
^j	la creazione di posti di tirocinio e di formazione;
^k	un'informazione esaustiva del personale.
³	Provvedono ad evitare l'arbitrarietà nei rapporti di lavoro e introducono un sistema di valutazione fondato su colloqui con il collaboratore; tale sistema costituisce la base di una retribuzione corrispondente alla prestazione e di uno sviluppo degli impiegati orientato verso obiettivi.

SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 15 Stipendio - 1 Il datore di lavoro versa uno stipendio all'impiegato. Lo stipendio dipende dalla funzione, dall'esperienza e dalla prestazione.
¹	Il datore di lavoro versa uno stipendio all'impiegato. Lo stipendio dipende dalla funzione, dall'esperienza e dalla prestazione.
²	Il Consiglio federale definisce gli stipendi minimi.
³	Le disposizioni d'esecuzione stabiliscono i principi che presiedono alla determinazione degli stipendi.
⁴	Possono prevedere il versamento di supplementi allo stipendio per adeguarlo in particolare alla situazione regionale del mercato del lavoro, all'infrastruttura locale o ai bisogni specifici del settore.52
⁵	Possono adattare al potere d'acquisto singole componenti dello stipendio del personale impiegato all'estero.
⁶	Gli importi degli stipendi massimi (prestazioni accessorie comprese) delle funzioni quadro superiori dell'amministrazione federale e le altre condizioni contrattuali convenute con i loro titolari sono accessibili al pubblico.53

SR 172.220.111.3 Ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers) OPers Art. 15 Principi - (art. 4 cpv. 3 LPers)
¹	Una volta all'anno i superiori effettuano con ogni loro collaboratore un colloquio e una valutazione.
²	Il colloquio serve allo sviluppo professionale del collaboratore, a verificarne la situazione lavorativa e a convenire gli obiettivi.47
³	La valutazione del personale costituisce la base per l'evoluzione dello stipendio, attuata in funzione degli obiettivi convenuti in materia di prestazioni, comportamento e capacità.
^3bis	L'evoluzione dello stipendio è concessa solo se l'impiegato, nonostante assenze prolungate, è stato presente sufficientemente a lungo durante il periodo di valutazione per poterne valutare le prestazioni, il comportamento e le capacità.48
⁴	Il colloquio con il collaboratore e la valutazione del personale si effettuano nel rispetto degli obiettivi fondamentali dell'Amministrazione federale in materia di politica del personale.
⁵	Il collaboratore fornisce annualmente riscontri al proprio superiore sul modo in cui gestisce l'unità.49

SR 172.220.111.31 Ordinanza del DFF del 6 dicembre 2001 concernente l'ordinanza sul personale federale (O-OPers) O-OPers Art. 6 - (art. 15 e 16 OPers)
¹	Gli impiegati che non concordano con la valutazione del personale possono chiedere per iscritto, entro 14 giorni dalla firma del modulo di valutazione, un riesame da parte della persona alla quale il loro superiore è direttamente subordinato. Essa effettua un colloquio con le parti in conflitto e prende per iscritto una decisione sulla valutazione entro 14 giorni.10
²	Se gli impiegati non concordano con la decisione, gli Uffici federali prevedono un servizio interno all'ufficio al quale può essere richiesto per iscritto un ulteriore riesame colloquiale. Gli impiegati possono chiedere per iscritto, entro 14 giorni, un riesame a tale servizio. Il servizio decide per iscritto in modo definitivo sulla valutazione entro 20 giorni dal colloquio.11
³	Gli impiegati possono chiedere la partecipazione di una persona di loro fiducia e consentirle la consultazione dell'incarto.12

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5
¹	Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti:
^a	la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi;
^b	l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi;
^c	il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi.
²	Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24
³	Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni.

SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 33 - 1 I datori di lavoro informano tempestivamente ed esaustivamente il personale e le sue organizzazioni in merito a tutte le questioni importanti in materia di personale.
¹	I datori di lavoro informano tempestivamente ed esaustivamente il personale e le sue organizzazioni in merito a tutte le questioni importanti in materia di personale.
²	Consultano il personale e le sue organizzazioni:
^a	prima di procedere a modifiche della presente legge;
^b	prima di emanare disposizioni d'esecuzione della presente legge;
^c	prima di creare o modificare sistemi per il trattamento di dati che riguardano il personale;
^d	prima del trasferimento a terzi di parti dell'amministrazione o di un'azienda o parte di un'azienda;
^e	per questioni legate alla sicurezza sul lavoro o ai provvedimenti sull'igiene del lavoro in virtù dell'articolo 6 capoverso 3 della legge sul lavoro del 13 marzo 1964109.
³	I datori di lavoro conducono trattative con le organizzazioni del personale.
⁴	Le disposizioni d'esecuzione disciplinano la partecipazione del personale e delle sue organizzazioni. Possono prevedere organi di consultazione, di conciliazione e di decisione, la cui composizione può essere paritetica.

SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 32 Altre misure e prestazioni - Le disposizioni d'esecuzione possono inoltre prevedere:
^a	misure e prestazioni volte a reclutare, mantenere e gratificare il personale;
^b	premi di fedeltà;
^c	misure e prestazioni volte a promuovere le invenzioni o a ricompensare proposte di miglioramento;
^d	misure e prestazioni volte a favorire sul posto di lavoro un comportamento di rispetto per l'ambiente e atto a promuovere la salute e la sicurezza;
^e	la gestione o il sostegno di infrastrutture a favore del personale;
^f	l'acquisto di alloggi sul luogo di lavoro qualora l'offerta locale non sia sufficiente o se la particolarità della funzione lo esige, nonché sovvenzionare l'acquisto o la locazione di alloggi;
^g	riduzioni di prezzo su prestazioni e prodotti della Confederazione.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 49 - Il ricorrente può far valere:
^a	la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento;
^b	l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti;
^c	l'inadeguatezza; questa censura non è ammissibile quando un'autorità cantonale ha giudicato come autorità di ricorso.

SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 191 Possibilità di adire il Tribunale federale - 1 La legge garantisce la possibilità di adire il Tribunale federale.
¹	La legge garantisce la possibilità di adire il Tribunale federale.
²	Può prevedere un valore litigioso minimo per le controversie che non concernono una questione giuridica d'importanza fondamentale.
³	In determinati settori speciali, la legge può escludere la possibilità di adire il Tribunale federale.
⁴	La legge può prevedere una procedura semplificata per ricorsi manifestamente infondati.

SR 172.220.111.3 Ordinanza del 3 luglio 2001 sul personale federale (OPers) OPers Art. 46 Indennità di funzione - (art. 15 LPers)
¹	Indennità di funzione possono essere versate a impiegati che adempiono compiti particolarmente esigenti senza che tuttavia si giustifichi un trasferimento durevole in una classe di stipendio superiore.
²	Le indennità di funzione non devono superare la differenza tra l'importo massimo della classe di stipendio stabilita nel contratto di lavoro e l'importo massimo stabilito per la funzione con classe di stipendio superiore.138

SR 172.220.1 Legge del 24 marzo 2000 sul personale federale (LPers) LPers Art. 34 Controversie concernenti il rapporto di lavoro - 1 Se in una controversia concernente il rapporto di lavoro non si giunge ad un'intesa, il datore di lavoro pronuncia una decisione.
¹	Se in una controversia concernente il rapporto di lavoro non si giunge ad un'intesa, il datore di lavoro pronuncia una decisione.
^1bis	Contro le decisioni di trasferimento o altre istruzioni di servizio destinate al personale sottoposto a un obbligo di trasferimento secondo l'articolo 21 capoverso 1 lettere a e cbis non è ammesso il ricorso.110
²	La procedura di prima istanza nonché la procedura di ricorso di cui all'articolo 36 sono gratuite, tranne nei casi di temerarietà.111
³	Le persone la cui candidatura è stata respinta non hanno il diritto di esigere l'emanazione di una decisione impugnabile.112

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109