VPB-62.55 - 1997-02-28 - Commission fédérale de la protection des données et de la transparence (CFPDT) - Art. 9 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 Bst. b DSG. Einsicht in Akten eines abgeschlossenen internationalen Rechtshilfeverfahrens....

VPB 62.55

(Urteil der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 28. Februar 1997)

Art. 9 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 Bst. b DSG. Einsicht in Akten eines abgeschlossenen internationalen Rechtshilfeverfahrens.

Der Umstand, dass ein Datenträger (hier ein Aktendossier) Daten verschiedener Personen enthält, bildet für sich allein keinen genügenden Grund für die Verweigerung des Auskunftsrechts. Vielmehr ist der Datenträger in geeigneter Weise zu behandeln, um das Auskunftsrecht ohne Verletzung des Amtsgeheimnisses und berechtigter Datenschutzinteressen Dritter zu gewährleisten (E. 2).

Eine Einschränkung des Auskunftsrechts gestützt auf Art. 9 Abs. 2 Bst. b DSG ist nicht schon darum zulässig, wenn bloss die ferne Möglichkeit der Infragestellung des Untersuchungszweckes besteht, sondern nur wenn sich diese Möglichkeit mit einiger Wahrscheinlichkeit aufdrängt (E. 4a).

Es ist für jeden einzelnen Datenträger zu prüfen, welches Interesse überwiegt; die Beweislast für ein überwiegendes Geheimhaltungsinteresse liegt beim Inhaber der Datenbank (E. 4b).

Überwiegendes Geheimhaltungsinteresse in casu verneint (E. 4d).

Art. 9 al. 1 let. b et al. 2 let. b LPD. Droit d'accès au dossier d'une procédure d'entraide judiciaire internationale close.

Le fait qu'un support de données (en l'espèce, un dossier) contient les données de diverses personnes ne constitue pas à lui seul un motif suffisant pour refuser le droit d'accès. Il convient bien plutôt de soumettre le support de données à un traitement adéquat, de façon à garantir le droit d'accès sans violer le secret de fonction ni les intérêts légitimes de tiers en matière de protection des données (consid. 2).

Une restriction du droit d'accès ne saurait se fonder sur l'art. 9 al. 2 let. b LPD lorsqu'il existe simplement une lointaine possibilité que le but d'une instruction pénale soit compromis; il faut au contraire que cette possibilité s'impose avec une certaine probabilité (consid. 4a).

Il faut examiner individuellement, pour chaque support de données, quel est l'intérêt prépondérant; le fardeau de la preuve d'un intérêt prépondérant au maintien du secret pèse sur le maître du fichier (consid. 4b).

En l'espèce, aucun intérêt prépondérant au maintien du secret (consid. 4d).

Art. 9 cpv. 1 lett. b e cpv. 2 lett. b LPD. Diritto d'accesso ai documenti relativi a un procedimento d'assistenza giudiziaria internazionale concluso.

Il fatto che un supporto di dati (nella fattispecie, un fascicolo) contenga dati riguardanti diverse persone non costituisce di per sé un motivo sufficiente per negare il diritto d'accesso. Il supporto di dati va piuttosto trattato in modo adeguato, al fine di garantire il diritto d'accesso senza violare né il segreto d'ufficio né gli interessi legittimi di terzi in materia di protezione dei dati (consid. 2).

Una limitazione del diritto d'accesso fondata sull'art. 9 cpv. 2 lett. b LPD non è ammissibile se sussiste unicamente una possibilità remota che lo scopo di un'istruzione penale possa essere compromesso; diventa invece ammissibile soltanto se tale circostanza s'impone con una certa probabilità (consid. 4a).

Occorre esaminare singolarmente, per ogni supporto di dati, quale sia l'interesse preponderante; l'onere della prova relativo a un interesse preponderante al mantenimento del segreto d'ufficio incombe al detentore della banca di dati (consid. 4b).

In casu negato un interesse preponderante al mantenimento del segreto (consid. 4d).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

A. Die Beschwerdeführerinnen Nr. 1 und 2 betreiben Handel mit Fruchtsaftkonzentraten; die Beschwerdeführer Nr. 3 und 4 sind zeichnungsberechtigte Organe dieser beiden Gesellschaften.

Im Zusammenhang mit der Einfuhr von Fruchtsaftkonzentraten mit der Herkunftsangabe Swaziland, die in Tat und Wahrheit aber möglicherweise aus Südafrika stammten, ermittelten die holländischen Behörden wegen Verdachts auf Urkundendelikte, unerlaubter Wareneinfuhr und Betrug. Am 13. Januar 1993 stellte das Justizministerium der Niederlande beim Bundesamt für Polizeiwesen (BAP, Beschwerdegegner 1) unter Hinweis auf ein in den Niederlanden gegen 12 Verdächtigte, darunter die Beschwerdeführerin Nr. 1, geführtes gerichtliches Ermittlungsverfahren ein Rechtshilfegesuch. Gestützt auf dieses Ersuchen erschienen im April 1993 Beamte der Eidgenössischen Oberzolldirektion (OZD, Beschwerdegegnerin 2) in Begleitung eines holländischen Zollbeamten in den Büroräumen der Beschwerdeführer, nahmen eine Hausdurchsuchung sowie eine Befragung der Beschwerdeführer Nr. 3 und 4 vor und liessen sich von diesen Dokumente der Beschwerdeführerinnen Nr. 1 und 2 im Original herausgeben. Diese Originaldokumente wurden in der Folge den holländischen Behörden ausgehändigt, ohne dass jedoch die Beschwerdeführer darüber unterrichtet worden wären.

B. Am 21. Dezember 1994 wandte sich die Anwältin der Beschwerdeführer, Rechtsanwältin D., schriftlich an das BAP. Sie verwahrte sich namens ihrer Klienten dagegen, dass diese, als letztes Glied einer Handelskette, ohne weitere Indizien des Betruges und der Urkundenfälschung verdächtigt würden; sie wies darauf hin, dass die Beschwerdeführer die fraglichen Güter gutgläubig von einer grossen, in der Branche bekannten und gut beleumdeten britischen Gesellschaft gekauft hätten und, sollten tatsächlich Fälschungen vorliegen, Opfer und nicht Täter allfälliger Zolldelikte seien, dass die Beschwerdeführer den holländischen Behörden von sich aus ihre Unterstützung, sowohl bezüglich Bereitstellung von Gesellschaftsakten als auch für Einvernahmen, zugesagt hätten. Weiter äusserte sie die Befürchtung, dass die holländischen Behörden die in der Schweiz beschlagnahmten Akten gar nicht für die angeblich begangenen Zolldelikte, sondern zur Ausforschung weiterer angeblicher Straftaten verwenden wollten, was eventuell gegen den Spezialitätsvorbehalt verstiesse, und ersuchte das BAP, ihr zur Vervollständigung ihres Dossiers die gesamten Akten für einige Tage zur Einsichtnahme zur Verfügung zu stellen. Ein analoges Begehren richtete sie
gleichentags an die Beschwerdegegnerin Nr. 2.

Mit Schreiben vom 20. Januar 1995 bestätigte die Sektion Internationale Rechtshilfe des BAP, dass die holländischen Behörden mit einem Ergänzungsersuchen vom 19. September 1994 verlangt hatten, die ursprünglich von der Schweiz rechtshilfeweise gelieferten Beweisunterlagen in einem weiteren Umfang verwenden zu dürfen. Das Schreiben sei an die OZD weitergeleitet worden zur Prüfung der Frage des Vorliegens eines Abgabebetrugs; deren Antwort stehe noch aus. Erst nach Eintreffen einer zustimmenden Antwort werde das BAP eine Verfügung über den Umfang der Spezialitätswirkung gemäss Art. 67 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz [IRSG], SR 351.1) treffen. Eine Berücksichtigung der Parteirechte der Beschwerdeführer im Rahmen des entsprechenden Verfahrens wurde in Aussicht gestellt und deren Anwältin gebeten, sich bis zu jenem Zeitpunkt zu gedulden.

Am 15. November 1995 schrieb Rechtsanwältin D. erneut an das BAP, Sektion Internationale Rechtshilfe. Sie ersuchte um Auskunft über den Stand der Angelegenheit sowie darüber, ob gegen die Beschwerdeführer Massnahmen (Telefonabhörung) angeordnet worden seien, und erneuerte ihr Gesuch um Akteneinsicht bezüglich aller Akten.

Das BAP, Sektion Internationale Rechtshilfe, antwortete mit Schreiben vom 4. Dezember 1995, dass die Verwendung von früher rechtshilfeweise herausgegebenen Beweismitteln zum Zweck der Zollveranlagung mittels eines Schreibens vom 31. Juli 1995 an das Justizministerium Den Haag abgelehnt worden sei, und stellte fest, dass zur Zeit in der Schweiz kein Verfahren mehr hängig sei, für das gestützt auf das Rechtshilfegesetz Akteneinsicht zu gewähren wäre. Ein Anspruch auf Akteneinsicht in abgeschlossene Verfahren müsste zuerst begründet nachgewiesen werden.

Am 18. Januar 1996 wandte sich Rechtsanwältin D. erneut per Fax und Einschreiben an die Sektion Internationale Rechtshilfe des BAP, verwies auf ihr erstes Begehren um Akteneinsicht vom 21. Dezember 1994, legte ausführlich das Interesse ihrer Klientschaft an der Akteneinsicht und an der Wiedererlangung der bei ihr beschlagnahmten Originaldokumente dar und wiederholte ihr Gesuch um rasche Zusendung der gesamten Akten der Beschwerdegegner gestützt auf Art. 79 Abs. 3 IRSG.

Am 14. Februar 1996 wiederholte sie dieses Begehren, jetzt gestützt auf das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) und insbesondere Art. 1 der Verordnung vom 14. Juni 1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11), und setzte den Beschwerdegegnern Frist bis 19. Februar 1996.

Der Datenschutzbeauftragte des BAP verweigerte mit Schreiben vom 14. März 1996 die Akteneinsicht, im wesentlichen mit der Begründung, gemäss Art. 19 Abs. 3 IRSG gälten auch im kantonalen Verfahren für die Akteneinsicht die Art. 6 , 26 und 27 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Gemäss Art. 27 Abs. 1 Bst. c VwVG dürfe die Einsichtnahme in die Akten verweigert werden, wenn das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung dies erfordere. Aus dem Brief der Beschwerdeführer vom 18. Januar 1996 gehe jedoch hervor, dass eine Untersuchung gegen sie in Holland noch im Gange sei; wenn diese Untersuchung noch nicht abgeschlossen sei, wäre das Interesse gegeben, die Akteneinsicht zu verweigern, um das Verfahren nicht zu gefährden. Da aber kein Rechtshilfeverfahren mehr hängig sei, könne das VwVG nicht mehr zur Anwendung kommen. Auch nach Art. 9 Abs. 2 Bst. b DSG könne aber die Auskunft verweigert werden, soweit dies den Zweck einer Strafuntersuchung oder eines andern Untersuchungsverfahrens in Frage stellt. Da das obenerwähnte holländische Verfahren noch nicht abgeschlossen sei, treffe dies zu.

C. Am 17. April 1996 reichte Rechtsanwältin D. bei der Eidgenössischen Datenschutzkommission (EDSK) gegen das BAP und die OZD Beschwerde ein mit dem Rechtsbegehren:

«Es sei den Beschwerdeführern in sämtliche gegen sie aus dem Ausland gestellten Rechtshilfeersuchen zusammengetragenen Originalakten vollumfängliche Einsicht zu gewähren sowie ihnen die Möglichkeit zu geben, von sämtlichen Akten nach ihrer Wahl und auf eigene Kosten Kopien anfertigen zu lassen;

alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Staatskasse.»

Zur Begründung wurden im wesentlichen die oben erwähnten bisherigen Bemühungen der Beschwerdeführer um Akteneinsicht dargestellt und geltend gemacht, der angefochtene Entscheid belege nicht, dass gegen einen, geschweige denn gegen alle Beschwerdeführer eine Strafuntersuchung noch pendent sei. Dem Schreiben der Beschwerdeführer vom 18. Januar 1996 sei nichts Derartiges zu entnehmen; gegenteils sei die Behörde bereits seit dem 15. November 1995 darüber im Bilde, dass gegen keinen der Beschwerdeführer in Holland überhaupt je eine Strafuntersuchung gelaufen sei. Selbst wenn gegen einen der Beschwerdeführer noch ein Verfahren in Holland liefe, wäre längst nicht dargetan, inwiefern die Akteneinsicht in das schweizerische Rechtshilfeverfahren überhaupt den Zweck einer ausländischen Strafuntersuchung in Frage stellen könnte. Die angefochtene Verfügung verletze daher den Anspruch auf Feststellung des rechtserheblichen Sachverhaltes im Sinne von Art. 49 Bst. b VwVG. Sie verletze aber auch Bundesrecht, was Unangemessenheit einschliesse, und lasse jede Form wie z. B. eine Rechtsmittelbelehrung vermissen.

D. Die OZD beantragte mit schriftlicher Vernehmlassung vom 18. Juni 1996 Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie in bezug auf die OZD überhaupt einzutreten sei. Sie wies darauf hin, alleiniger Urheber der angefochtenen Verfügung sei das BAP. Materiell wurde ausgeführt, gemäss einer vom BAP bei den holländischen Behörden eingeholten Auskunft sei gegen einzelne Beteiligte noch immer ein Strafverfahren hängig. Akteneinsicht der Beschwerdeführer könnte daher den Untersuchungszweck der noch laufenden Verfahren empfindlich gefährden. Solange die niederländische Strafuntersuchung nicht gegen sämtliche Beteiligten eingestellt worden sei, sei die Akteneinsicht zu verweigern. Im übrigen wurde auf die Vernehmlassung des BAP verwiesen.

Das BAP seinerseits beantragte mit schriftlicher Vernehmlassung vom 19. Juni 1996 ebenfalls Abweisung der Beschwerde. Es wiederholt die Begründung seiner Verfügung vom 14. März 1996, ohne sich indessen bezüglich des angeblich in den Niederlanden noch hängigen Verfahrens auf den Brief der Beschwerdeführer vom 18. Januar 1996 zu beziehen. Vielmehr wurde jetzt ausgeführt, das Rechtshilfegesuch der holländischen Behörden habe sich neben den Beschwerdeführern auch auf andere Beteiligte bezogen. Alle Parteien seien in dasselbe Verfahren involviert. Deshalb habe die holländische Behörde ein einziges Rechtshilfegesuch bezüglich aller Beteiligten gestellt; dies habe zur Konsequenz gehabt, dass das BAP die gesamten Verfahrensakten in nur einem Aktendossier zusammenlegte, welches nicht nach einzelnen Parteien aufgeteilt werden könne. Gemäss Mitteilung der holländischen Behörden sei gegen einzelne Beteiligte das Strafverfahren noch hängig. Wenn den Beschwerdeführern Akteneinsicht gewährt würde, bestünde die Gefahr, dass die in Holland noch laufenden Verfahren gefährdet würden. Im übrigen seien alle in diesem Verfahren eingezogenen Akten im Original an die holländische Behörde als Gesamtpaket überwiesen worden. Das BAP habe keine
Kopien erstellt. Deshalb sei die von den Beschwerdeführern verlangte vollumfängliche Einsicht in die zusammengetragenen Originalakten rein faktisch ausgeschlossen; sie wäre nur in Holland möglich.

Mit Schreiben vom 8. November 1996 hat der Beschwerdegegner 1 ferner ausdrücklich bestätigt, dass das Verfahren in Holland gegen zehn Beteiligte (darunter auch die Beschwerdeführer) eingestellt wurde.

E. Anlässlich der mündlichen und öffentlichen Verhandlung vom 28. Februar 1997 bestätigten Beschwerdeführer und Beschwerdegegner ihre in den Rechtsschriften gestellten Anträge. Der Beschwerdegegner 1 bestätigte auch, dass kein Strafverfahren gegen die Beschwerdeführer in den Niederlanden noch hängig ist.

Aus den Erwägungen:

I (Eintreten)

II

1. Gemäss Art. 8 Abs. 1 DSG kann jede Person vom Inhaber einer Datensammlung Auskunft darüber verlangen, ob Daten über sie bearbeitet werden. Unter einer Datensammlung ist jeder Bestand von Personendaten zu verstehen, der so aufgebaut ist, dass die Daten nach betroffenen Personen erschliessbar sind (Art. 3 Bst. g DSG).

Das BAP bestreitet nicht, dass die die Beschwerdeführer betreffenden Daten in einer Datensammlung im Sinne des Gesetzes enthalten sind, anders gesagt, dass es möglich wäre, die interessierenden Daten aufgrund der Namensangabe aufzufinden. Es macht jedoch geltend, dass die betreffenden Akten nicht nur Daten über die Beschwerdeführer, sondern auch solche über von der Rechtshilfe ebenfalls betroffene Dritte enthalten und dass es nicht möglich sei, die Akten nach betroffenen Personen aufzuteilen, so dass das Einsichtsrecht aus diesem Grunde nicht gewährt werden könne.

2. Es trifft zu, dass das Auskunftsrecht nur bezüglich derjenigen Daten besteht, die sich auf die eigene Person beziehen. Der Inhaber der Datensammlung darf auch im Zusammenhang mit einer Auskunftserteilung nicht Daten bekanntgeben, die er (sonst) nicht mitteilen darf. Amtsgeheimnis und berechtigte Datenschutzinteressen Dritter sind auch bei der Auskunftserteilung zu beachten (vgl. Alexander Dubach, Kommentar zum Schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel / Frankfurt am Main 1995, hiernach: Kommentar DSG, N. 11 und 21 zu Art. 8). Insofern ist nicht zu beanstanden, dass das BAP einer von einem internationalen Rechtshilfeverfahren betroffenen Partei die Namen der übrigen davon betroffenen Personen nicht nennen will.

Dieser Umstand bildet indessen für sich allein keinen genügenden Grund, um den Beschwerdeführern das ihnen grundsätzlich zustehende Auskunftsrecht generell zu verweigern; wäre dem so, würde es genügen, dass ein Aktendossier (Datenträger) Daten verschiedener Personen enthält, um all diesen Personen den vom Gesetzgeber mit der Schaffung des Auskunftsrechtes gewollten Rechtsschutz zu versagen. In solchen Fällen ist es vielmehr Sache des Inhabers der Datensammlung, die Datenträger in geeigneter Weise so zu bearbeiten, dass Daten bezüglich Dritter, die einer Auskunft verlangenden Partei nicht bekanntgegeben werden dürfen, verdeckt bleiben.

Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass das von den holländischen Behörden gestellte Rechtshilfeersuchen mehrere Parteien betraf, dass es jedoch - aus welchen Gründen auch immer - in einem einzigen Ersuchen für alle Beteiligten gestellt und dass vom BAP ein einziges Dossier für alle Betroffenen geführt wurde.

Es ist hier nicht darüber zu befinden, ob dieses Vorgehen verfahrensrechtlich zulässig oder zweckmässig war. Jedenfalls aber vermag dieser Umstand allein, wie dargelegt, nicht zu einem Ausschluss des Auskunftsrechtes gestützt auf Art. 9 Abs. 1 Bst. b oder Abs. 2 Bst. b DSG zu führen. Vielmehr muss diesfalls eben dafür gesorgt werden, dass diejenigen Daten, die der Einsicht entzogen bleiben müssen, bei der Auskunfterteilung in geeigneter Weise abgedeckt werden. Bezüglich des von den holländischen Behörden gestellten Rechtshilfegesuchs dürfte dies ohne besondere Probleme machbar sein. Soweit im übrigen die Auskunftserteilung dadurch besonders grossen Arbeitsaufwand verursacht, kann gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. b VDSG eine Kostenbeteiligung verlangt werden.

Grundsätzlich sind die Beschwerdeführer deshalb berechtigt, Auskunft über die sie betreffenden Akten des Rechtshilfeverfahrens zu erhalten. Es obliegt dem BAP als Inhaber dieser Datensammlung, darüber zu wachen, dass bei der Auskunfterteilung keine unrechtmässige Datenbekanntgabe von Daten über Dritte stattfindet, und gegebenenfalls nach Art. 2 VDSG vorzugehen.

3. Um das Auskunfts- und Einsichtsrecht - im französischen und italienischen Text bildlich als Zugangsrecht («droit d'accès, diritto d'accesso») bezeichnet - gewährleisten zu können, ist im weiteren aber auch Voraussetzung, dass sich die Personendaten (noch) im Besitz des Inhabers der Datensammlung befinden.

a. Das BAP macht geltend, dass ein Teil der Daten, nämlich die bei den Beschwerdeführern im April 1993 erhobenen Original-Akten, an die holländischen Behörden weitergeleitet worden seien, ohne dass davon Kopien erstellt worden wären. Demgemäss sei die von den Beschwerdeführern verlangte vollumfängliche Einsicht in die zusammengetragenen Originalakten rein faktisch ausgeschlossen bzw. nur in Holland möglich.

b. Bezüglich dieser Akten stellt sich indessen nicht die Frage nach dem grundsätzlichen Auskunfts- bzw. Einsichtsrecht der Beschwerdeführer, da es sich um ihre eigenen Dokumente handelte, sondern vielmehr danach, ob ihnen diese nach Abschluss des Rechtshilfeverfahrens weiterhin entzogen bleiben dürfen.

Über die Zulässigkeit der Einziehung und Beschlagnahme von Originalakten, deren Weiterleitung an die ersuchende ausländische Behörde sowie eine allfällige Rückgabe ist nach den für das internationale Rechtshilfeverfahren geltenden Bestimmungen zu befinden. Dasselbe gilt während dessen Hängigkeit für allfällige Beschränkungen des Akteneinsichtsrechts (vgl. hierzu insbesondere BGE 113 Ib 257 ff., E. 4c). (...)

(...)

Damit aber die Beschwerdeführer die ihnen aufgrund des IRSG allenfalls zustehenden Rechte bezüglich der bei ihnen seinerzeit erhobenen Originalakten überhaupt wahrnehmen können, muss ihnen die verlangte Akteneinsicht in die Rechtshilfeakten gewährt werden. Sie müssen in Erfahrung bringen können, welche Behörde Rechtshilfe verlangt hat, wo ihre Akten sich heute befinden und welche Gründe gegebenenfalls einer Rückgabe derselben vorläufig oder endgültig entgegenstehen. Die Auskunft über den Datenempfänger muss den Beschwerdeführern gestützt auf Art. 8 Abs. 2 Bst. b DSG erteilt werden.

4. Damit bleibt zu prüfen, ob bezüglich der sich noch beim Beschwerdegegner befindenden Daten das Auskunftsrecht mit der Begründung verweigert werden darf, Akteneinsicht durch die Beschwerdeführer würde den Zweck einer in Holland noch laufenden Strafuntersuchung oder eines anderen Untersuchungsverfahrens gefährden (Art. 9 Abs. 2 Bst. b DSG).

a. Der Gesetzgeber hat diese gesetzliche Einschränkung des Auskunftsrechts ziemlich weit gefasst: Nach dem Wortlaut ist weder erforderlich, dass sich die fragliche Strafuntersuchung auf die betroffene Person selbst bezieht, noch dass sie in der Schweiz stattfinden muss. Die Verweigerung, Einschränkung oder Aufschiebung der Auskunft ist jedoch nur zulässig, «soweit» dies der gesetzlich umschriebene Grund erfordert. Das Auskunftsrecht wird nur dann und nur insoweit durch Geheimhaltungsinteressen eingeschränkt, als diese das Interesse an der Auskunft in concreto überwiegen (Dubach, a. a. O., N. 9 zu Art. 9).

Eine Einschränkung des Auskunftsrechtes ist im weiteren nicht schon dann zulässig, wenn bloss die ferne Möglichkeit der Infragestellung des Untersuchungszweckes besteht, sondern erst dann, wenn sich diese Möglichkeit mit einiger Wahrscheinlichkeit aufdrängt (Dubach, a. a. O., N. 28; idem Gérald Page, La nouvelle Loi fédérale sur la protection des données, Lausanne 1994, S. 137).

b. Der Inhaber der Datensammlung muss mithin eine sorgfältige Güterabwägung vornehmen und dabei für jeden einzelnen Datenträger prüfen, welches Interesse überwiegt. Die Beweislast für ein allenfalls überwiegendes Geheimhaltungsinteresse liegt beim Inhaber der Datenbank, der sich auf das Vorliegen eines das Auskunftsrecht einschränkenden Tatbestandes beruft.

Mit Bezug auf ein hängiges Untersuchungsverfahren ist es denkbar, dass einzelne Aktenstücke während einer gewissen Zeit der Einsicht entzogen bleiben müssen, weil diese zu Beginn der Untersuchung für deren Zweck bedeutungsvoll sind, dass ihnen in späteren Verfahrensstadien jedoch nicht mehr die gleiche Bedeutung zukommt, insbesondere dann, wenn die Untersuchung des relevanten Sachverhaltes abgeschlossen oder soweit gediehen ist, dass die Einsichtnahme keine Gefährdung des hängigen Verfahrens mehr darstellt. Dies ergibt sich aus dem Wortlaut des Gesetzes, wonach es sich beim Verfahren, das gefährdet würde, um eine Untersuchung und nicht etwa allgemein ein hängiges Verfahren handeln muss.

Die Verweigerung, Einschränkung oder der Aufschub der Auskunft muss im übrigen begründet werden (Art. 9 Abs. 4 DSG).

c. Im vorliegenden Fall wurde die Auskunft mit Verfügung vom 14. März 1996 zunächst verweigert, weil laut dem BAP aus dem Schreiben von Rechtsanwältin D. vom 18. Januar 1996 an das BAP hervorgehe, dass eine Untersuchung gegen die Beschwerdeführer in Holland noch im Gange sei. Aus dem erwähnten Schreiben kann indessen keinesfalls dieser Schluss gezogen werden. (...)

Die Begründung der angefochtenen Verfügung war insoweit falsch bzw. irreführend. Selbst wenn das erwähnte Schreiben allenfalls Zweifel über die Existenz einer in Holland hängigen Strafuntersuchung erwecken könnte, wäre es dem BAP leicht gefallen, sich hierüber bei den holländischen Behörden zu erkundigen und die Begründung seiner Verfügung diesbezüglich auf eine solide Grundlage zu stellen. So aber, wie die Begründung lautete, mussten die Beschwerdeführer sich geradezu zur Beschwerdeführung veranlasst sehen.

In seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1996 stützte sich das BAP dann nicht mehr auf das Schreiben von D. vom 18. Januar 1996, sondern auf die von den holländischen Behörden erteilte Auskunft, wonach das Strafverfahren gegen einzelne Parteien noch hängig sei, und machte geltend, bei Gewährung der Akteneinsicht an die Beschwerdeführer bestünde die Gefahr, dass Informationen an die am Strafverfahren noch Beteiligten weitergegeben würden. Daraus liess sich zumindest indirekt der Schluss ziehen, dass zum damaligen Zeitpunkt gegen die Beschwerdeführer in den Niederlanden kein Verfahren mehr hängig war.

Die sehr allgemein gehaltene Begründung des BAP in seiner Vernehmlassung vom 19. Juni 1996 erlaubte es der EDSK indessen nicht, sich über die Begründetheit des geltend gemachten Verweigerungsgrundes ein Bild zu machen, insbesondere zu beurteilen, ob nach über drei Jahren Untersuchungsdauer bei sämtlichen Dokumenten, auf die sich das Einsichtsrecht der Beschwerdeführer bezieht, im Falle der Einsichtnahme eine relevante und nicht bloss entfernte Gefahr für den Zweck des in Holland noch laufenden Verfahrens bestünde. Anderseits ist verständlich, dass das BAP die entsprechende Argumentation sehr allgemein formulierte; denn je mehr Details der den Beschwerdeführern zugänglichen Stellungnahme zu entnehmen wären, desto naheliegender wäre die Gefahr für den Untersuchungszweck, welche durch die Verweigerung der Akteneinsicht gerade vermieden werden wollte.

(...)

Aufgrund der Beweisführung ergibt sich nun konkret, dass gegen die Beschwerdeführer in Holland kein Verfahren mehr hängig ist und dass die Gefahr bei Akteneinsicht der Beschwerdeführer für das in Holland noch hängige Strafverfahren darin bestehen soll, dass die Beschwerdeführer Informationen an die an jenem Verfahren noch Beteiligten weiterleiten könnten. Daneben wird die Befürchtung geäussert, dass die Beschwerdeführer aus der Akteneinsicht wirtschaftliche Vorteile für sich ziehen könnten.

d. Diese Begründung ist nicht stichhaltig. Abgesehen davon, dass letztere Befürchtung für die Einschränkung des den Beschwerdeführern grundsätzlich zustehenden Auskunftsrechtes von vornherein irrelevant ist, weil dem BAP als ersuchter Behörde in internationalen Rechtshilfeangelegenheiten keine wettbewerbsregulierende Funktion zusteht, und sich die beiden Befürchtungen zudem in gewisser Weise widersprechen, kann die geltend gemachte Gefahr als minim eingestuft werden.

Zum einen sei daran erinnert, dass auch bei gesetzeskonformer Gewährleistung des Einsichtsrechts der Beschwerdeführer vermieden werden kann (bzw. sogar vermieden werden muss), dass diese Kenntnis von anderen in das Rechtshilfeverfahren involvierten Personen erhalten, indem die zur Einsicht der Beschwerdeführer gelangenden Dokumente keine anderen Personenangaben als solche bezüglich der Beschwerdeführer selbst aufweisen dürfen (vgl. oben E. 2). Zum andern fehlen in den Ausführungen des BAP substantiierte Angaben bezüglich der vom Gesetz geforderten Interessenabwägung sowie nachvollziehbare Argumente für ein Überwiegen des Geheimhaltungsinteresses gegenüber dem Akteneinsichtsrecht. Selbst wenn nämlich gewisse Informationen, die die Beschwerdeführer aus der Akteneinsicht gewinnen könnten, an noch in das Verfahren involvierte Personen gelangen würden, erscheint rätselhaft, inwiefern dies den Zweck einer 1993 eröffnete Untersuchung heute, nach rund vier Jahren, noch ernstlich zu gefährden vermöchte; denn seit der Eröffnung der Untersuchung haben die Verfahrensbeteiligten die ihnen zur Last gelegten Sachverhalte längst erfahren oder hätten sie zumindest bei korrekter Verfahrensführung längst erfahren müssen.

Die EDSK kommt deshalb zum Schluss, dass die Einsichtnahme der Beschwerdeführer in die Rechtshilfeakten des BAP den Zweck des in den Niederlanden noch gegen Dritte hängigen Verfahrens kaum mehr ernstlich in Frage stellt, mit anderen Worten dass die geltend gemachte Gefährdung zu wenig konkret bzw. wahrscheinlich erscheint, als dass das Geheimhaltungsinteresse das Recht der Beschwerdeführer auf Akteneinsicht immer noch zu überwiegen vermöchte.

5. Die Beschwerde erweist sich damit als begründet und das BAP ist anzuweisen, den Beschwerdeführern in sämtliche, aus dem Ausland gegen sie gestellte Rechtshilfeersuchen betreffende Originalakten - soweit nötig unter Abdeckung der Namen der anderen betroffenen Parteien - vollumfängliche Einsicht zu gewähren. Das Einsichtsrecht schliesst die Berechtigung der Beschwerdeführer in sich, die Akten auf ihre Kosten zu kopieren.

Dokumente der EDSK

SR 235.1 Loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD) LPD Art. 9 Sous-traitance - 1 Le traitement de données personnelles peut être confié à un sous-traitant pour autant qu'un contrat ou la loi le prévoie et que les conditions suivantes soient réunies:
¹	Le traitement de données personnelles peut être confié à un sous-traitant pour autant qu'un contrat ou la loi le prévoie et que les conditions suivantes soient réunies:
^a	seuls sont effectués les traitements que le responsable du traitement serait en droit d'effectuer lui-même;
^b	aucune obligation légale ou contractuelle de garder le secret ne l'interdit.
²	Le responsable du traitement doit en particulier s'assurer que le sous-traitant est en mesure de garantir la sécurité des données.
³	Le sous-traitant ne peut lui-même sous-traiter un traitement à un tiers qu'avec l'autorisation préalable du responsable du traitement.
⁴	Il peut faire valoir les mêmes motifs justificatifs que le responsable du traitement.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 67 Règle de la spécialité - 1 Les renseignements et les documents obtenus par voie d'entraide ne peuvent, dans l'État requérant, ni être utilisés aux fins d'investigations ni être produits comme moyens de preuve dans une procédure pénale visant une infraction pour laquelle l'entraide est exclue.
¹	Les renseignements et les documents obtenus par voie d'entraide ne peuvent, dans l'État requérant, ni être utilisés aux fins d'investigations ni être produits comme moyens de preuve dans une procédure pénale visant une infraction pour laquelle l'entraide est exclue.
²	Toute autre utilisation est subordonnée à l'approbation de l'OFJ. Cette approbation n'est pas nécessaire lorsque:
^a	les faits à l'origine de la demande constituent une autre infraction pour laquelle l'entraide est susceptible d'être accordée, ou
^b	la procédure pénale étrangère est dirigée contre d'autres personnes ayant participé à la commission de l'infraction.
³	L'autorisation d'assister aux actes d'entraide et de consulter le dossier (art. 65a, al. 1) est soumise aux mêmes conditions.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 79 Délégation de l'exécution - 1 Si l'exécution d'une demande nécessite des investigations dans plusieurs cantons ou qu'elle concerne également une autorité fédérale, l'OFJ peut charger une seule autorité de l'exécution. Les art. 44 à 47, 52 et 53 CPP125 sont applicables par analogie.126
¹	Si l'exécution d'une demande nécessite des investigations dans plusieurs cantons ou qu'elle concerne également une autorité fédérale, l'OFJ peut charger une seule autorité de l'exécution. Les art. 44 à 47, 52 et 53 CPP125 sont applicables par analogie.126
²	L'OFJ peut confier l'exécution partielle ou totale d'une demande à l'autorité fédérale qui serait compétente si l'infraction avait été commise en Suisse.
³	L'OFJ peut confier en outre à l'autorité délégataire l'exécution de toute requête complémentaire.
⁴	La désignation de l'autorité fédérale ou cantonale chargée de conduire la procédure ne peut faire l'objet d'un recours.

SR 235.11 Ordonnance du 31 août 2022 sur la protection des données (OPDo) OPDo Art. 1 Principes - 1 Pour assurer une sécurité adéquate des données, le responsable du traitement et le sous-traitant établissent le besoin de protection des données personnelles et déterminent les mesures techniques et organisationnelles appropriées à prendre par rapport au risque encouru.
¹	Pour assurer une sécurité adéquate des données, le responsable du traitement et le sous-traitant établissent le besoin de protection des données personnelles et déterminent les mesures techniques et organisationnelles appropriées à prendre par rapport au risque encouru.
²	Le besoin de protection des données personnelles est évalué en fonction des critères suivants:
^a	le type de données traitées;
^b	la finalité, la nature, l'étendue et les circonstances du traitement.
³	Le risque pour la personnalité ou les droits fondamentaux de la personne concernée est évalué en fonction des critères suivants:
^a	les causes du risque;
^b	les principales menaces;
^c	les mesures prises ou prévues pour réduire le risque;
^d	la probabilité et la gravité d'une violation de la sécurité des données, malgré les mesures prises ou prévues.
⁴	Lors de la détermination des mesures techniques et organisationnelles, les critères suivants sont de plus pris en compte:
^a	l'état des connaissances;
^b	les coûts de mise en oeuvre.
⁵	Le besoin de protection des données personnelles, le risque encouru, ainsi que les mesures techniques et organisationnelles sont réévalués pendant toute la durée du traitement. En cas de besoin, les mesures sont adaptées.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 26
¹	La partie ou son mandataire a le droit de consulter les pièces suivantes au siège de l'autorité appelée à statuer ou à celui d'une autorité cantonale désignée par elle:
^a	les mémoires des parties et les observations responsives d'autorités;
^b	tous les actes servant de moyens de preuve;
^c	la copie de décisions notifiées.
^1bis	Avec l'accord de la partie ou de son mandataire, l'autorité peut lui communiquer les pièces à consulter par voie électronique.65
²	L'autorité appelée à statuer peut percevoir un émolument pour la consultation des pièces d'une affaire liquidée: le Conseil fédéral fixe le tarif des émoluments.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 27
¹	L'autorité ne peut refuser la consultation des pièces que si:
^a	des intérêts publics importants de la Confédération ou des cantons, en particulier la sécurité intérieure ou extérieure de la Confédération, exigent que le secret soit gardé;
^b	des intérêts privés importants, en particulier ceux de parties adverses, exigent que le secret soit gardé;
^c	l'intérêt d'une enquête officielle non encore close l'exige.
²	Le refus d'autoriser la consultation des pièces ne peut s'étendre qu'à celles qu'il y a lieu de garder secrètes.
³	La consultation par la partie de ses propres mémoires, des documents qu'elle a produits comme moyens de preuves et des décisions qui lui ont été notifiées ne peut pas lui être refusée. La consultation des procès-verbaux relatifs aux déclarations qu'elle a faites ne peut lui être refusée que jusqu'à la clôture de l'enquête.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer:
^a	la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation;
^b	la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents;
^c	l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.

SR 235.1 Loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD) LPD Art. 8 Sécurité des données - 1 Les responsables du traitement et les sous-traitants doivent assurer, par des mesures organisationnelles et techniques appropriées, une sécurité adéquate des données personnelles par rapport au risque encouru.
¹	Les responsables du traitement et les sous-traitants doivent assurer, par des mesures organisationnelles et techniques appropriées, une sécurité adéquate des données personnelles par rapport au risque encouru.
²	Les mesures doivent permettre d'éviter toute violation de la sécurité des données.
³	Le Conseil fédéral édicte des dispositions sur les exigences minimales en matière de sécurité des données.

SR 235.1 Loi fédérale du 25 septembre 2020 sur la protection des données (LPD) LPD Art. 3 Champ d'application territorial - 1 La présente loi s'applique aux états de fait qui déploient des effets en Suisse, même s'ils se sont produits à l'étranger.
¹	La présente loi s'applique aux états de fait qui déploient des effets en Suisse, même s'ils se sont produits à l'étranger.
²	Les prétentions de droit privé sont régies par la loi fédérale du 18 décembre 1987 sur le droit international privé4. Sont également réservées les dispositions régissant le champ d'application territorial du code pénal5.

SR 235.11 Ordonnance du 31 août 2022 sur la protection des données (OPDo) OPDo Art. 2 Objectifs - En fonction du besoin de protection, le responsable du traitement et le sous-traitant prennent des mesures techniques et organisationnelles pour que les données traitées:
^a	ne soient accessibles qu'aux personnes autorisées (confidentialité);
^b	soient disponibles en cas de besoin (disponibilité);
^c	ne puissent être modifiées sans droit ou par mégarde (intégrité);
^d	soient traitées de manière à être traçables (traçabilité).