VPB-51.17 - 1986-06-25 - Conseil fédéral - Arbeitslosenversicherung. Beschwerde einer Gemeinde (Bern) an den Bundesrat gegen die bei Beiträgen an Beschäftigungsprogramme...

VPB 51.17

(Entscheid des Bundesrates vom 25. Juni 1986)

Arbeitslosenversicherung. Beschwerde einer Gemeinde (Bern) an den Bundesrat gegen die bei Beiträgen an Beschäftigungsprogramme für Arbeitslose vorgenommene Kürzung des bisher stets angewendeten Beitragssatzes. Unzulässige Praxisänderung angesichts der unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse in bezug auf Arbeitszeit und Entlohnung der Arbeitslosen sowie auf die Entwicklung der Arbeitslosigkeit und auf die finanziellen Grundlagen für die Berechnung des Beitragssatzes.

Assurance-chômage. Recours d'une commune (Berne) au Conseil fédéral contre la réduction, dans le cadre de contributions à des programmes d'emploi pour chômeurs, du taux constamment appliqué jusqu'ici à ces contributions. Modification de pratique inadmissible eu égard à l'absence de changement dans les circonstances de fait et de droit concernant le temps de travail et la rémunération des chômeurs, ainsi que l'évolution du chômage et les bases financières du calcul du taux de contribution.

Assicurazione contro la disoccupazione. Ricorso di un Comune (Berna) al Consiglio federale contro la riduzione, nell'ambito delle contribuzioni a programmi d'impiego per disoccupati, dell'aliquota costantemente applicata a tali contribuzioni. Modificazione della pratica inammissibile in considerazione delle circostanze di fatto e di diritto, rimaste immutate, concernenti il tempo di lavoro e la rimunerazione dei disoccupati, come pure l'evoluzione della disoccupazione e le basi finanziarie del calcolo dell'aliquota di contribuzione.

I

A. Am 14. und 27. Juni sowie am 11. Juli 1985 hat das Wirtschaftsamt Bern beim Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) Gesuche um Ausrichtung von Beiträgen an mehrere Beschäftigungsprogramme von Arbeitslosen, wie Flickstube und Kleideraufbereitung, Wanderwegbau, Werkstätte und Holzbearbeitung, Theatersammlung, Spielzeugflickerei, Holzsammeln und Genossenschaftszentren, eingereicht. Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung hat die Gesuche und die darin aufgeführten Beschäftigungsprogramme mit Entscheid vom 3. September 1985 gutgeheissen und als Gesamtprogramm behandelt; ferner hat sie an die anrechenbaren Kosten gemäss Art. 97 Abs. l der V vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIV, SR 837.02) einen Versicherungsbeitrag gewährt. In Anwendung von Art. 98 Abs. 1 AVIV ist aber der Beitragssatz von 35% auf 30% gekürzt worden. Der Begründung ist zu diesem Punkt folgendes zu entnehmen:

«4. Aufgrund der Unterlagen wird ebenfalls ersichtlich, dass die wöchentliche Einsatzdauer im Schnitt bei knapp 42 Stunden liegt und dass die Entschädigung 90% des versicherten Verdienstes ausmacht. Auf eine durchschnittliche Basis von 44 Wochenstunden umgerechnet, ergibt sich daraus eine Arbeitslosenentschädigung, welche über die gesetzliche Regelung beim Zwischenverdienst oder bei der Ersatzarbeit hinausgeht. Mit Rücksicht auf den subsidiären Charakter solcher Leistungen und auf die Arbeitsdauer bei den übrigen Erwerbstätigen beurteilt die Aufsichtskommission eine solche Lösung als grosszügig. Um eine schonungsvolle und breitgestreute Verwendung der Versicherungsmittel zu gewährleisten, hält sie daher eine angemessene Reduktion des üblichen Beitragssatzes als gerechtfertigt.»

B. Gegen diesen Entscheid hat die Präsidialdirektion der Stadt Bern am 25. September 1985 beim Bundesrat eine Beschwerde eingereicht mit dem sinngemässen Antrag, auf eine Reduktion des Beitragssatzes um 5% zu verzichten. Zur Begründung wurde im wesentlichen geltend gemacht, dass eine Reduktion des Beitragssatzes die Stadt Bern ausserordentlich hart treffen würde; die Dienststelle Arbeitslosigkeit wäre zukünftig kaum mehr in der Lage, weiterhin ein so reichhaltiges Arbeitsprogramm anzubieten, da eine Erhöhung der städtischen Budgetposition in diesem Bereich nicht zur Diskussion stehe.

C. Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung beantragt in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 1. November 1985, die Beschwerde abzuweisen, da ein Beitragssatz von 35% angesichts der rückläufigen Arbeitslosenzahl, der unterdurchschnittlichen Arbeitszeit und der städtischen Entlohnung von 90% des letzten versicherten Verdienstes zu grosszügig sei.

D. In der Replik vom 9. Dezember 1985 stellt die Beschwerdeführerin ferner den Eventualantrag, «die allgemeinen Kosten und die der effektiv geleisteten Arbeitszeit entsprechenden Arbeitsentgelte an die Arbeitslosen mit dem Beitragssatz zu 35% zu unterstützen; nur die restlichen Arbeitsentgelte wären mit einem reduzierten Satz zu subventionieren». Der Begründung ist zu entnehmen, die Beitragskürzung widerspreche der bisherigen Praxis und habe rückwirkend nachteilige Auswirkungen auf schon laufende Beschäftigungsprogramme. Die freie Zeit, die aus der reduzierten Arbeitszeit und der kurzen Mittagspause resultiere, diene vor allem zur Kontaktnahme mit dem Arbeitsamt und zur Durchführung von Vorstellungsgesprächen. Was den Beitragssatz für den Kanton Bern anbelange, so betrage er nach den provisorischen Richtlinien vom 13. Dezember 1983 für die Leistung von Beiträgen an Präventivmassnahmen 35%. Bei der Beitragskürzung werde vor allem übersehen, dass die beitragsberechtigten Kosten aus Aufwendungen bestünden, die unabhängig von der Arbeitszeit anfielen.

E. Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung bestätigt in ihrer Duplik vom 20. Dezember 1985 ihren Antrag auf Abweisung der Beschwerde.

F. Mit Instruktionsverfügung vom 15. Januar 1986 hat die Instruktionsbehörde das BIGA ersucht, darzulegen, was für ernsthafte sachliche Gründe dazu führten, abweichend von der bisherigen Praxis den Beitragssatz neu von 35 auf 30% zu senken.

Das BIGA hat mit Schreiben vom 24. und 29. Januar und vom 24. März 1986 eine Antwort erteilt, auf die, soweit notwendig, in den Erwägungen zurückgekommen wird.

...

II

1. Art. 72 des BG vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG, SR 837.0) sieht vor, dass die Versicherung die vorübergehende Beschäftigung von Arbeitslosen im Rahmen von Programmen öffentlicher oder privater, nicht auf Gewinn orientierter Institutionen zur Arbeitsbeschaffung oder Wiedereingliederung ins Erwerbsleben durch finanzielle Beiträge fördern kann. Ein gesetzlicher Anspruch auf solche Beiträge besteht nicht, da die gesetzlichen Voraussetzungen der Beitragszusicherung nach Art. 75 Abs. l in Verbindung mit Art. 63 und 64 AVIG in einem so hohen Mass unbestimmt sind, dass es weitgehend im Ermessen der verfügenden Behörde, der Aufsichtskommission, liegt, ob und in welchem Umfang sie Beiträge zusprechen will (BBl 1980 III 538, 618; Rhinow René, Vom Ermessen im Verwaltungsrecht: eine Einladung zum Nach- und Umdenken, Recht 1/1983, S. 41 ff., insbesondere 91 ff.; Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 198 ff.; VPB 44.84, 49.68). Ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidg. Versicherungsgericht mangels eines Anspruchs auf vermögensrechtliche Zuwendungen unzulässig (Art. 129 Abs. 1 Bst. c OG), so ist die vorliegende Beschwerde
gegen die Verfügung der Aufsichtskommission durch den Bundesrat zu beurteilen (Art. 72 ff . VwVG; Art. 129 AVIV); dieser überprüft die angefochtene Verfügung nach Art. 49 VwVG in vollem Umfang.

2. Die Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung berührt und demzufolge beschwerdeberechtigt (Art. 48 Bst. a VwVG). Auf die form- und fristgerecht (Art. 50 , 52 VwVG) eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.

3. Der vorliegende Streit dreht sich um die Frage, ob die von der Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung vorgenommene Praxisänderung, den Beitrag der Arbeitslosenversicherung für die Beschäftigungsprogramme von 35 auf 30% der anrechenbaren Kosten herabzusetzen (Art. 98 Abs. 1 AVIV), zulässig ist.

a. Eine Praxisänderung kommt nach der Lehre und der Rechtsprechung nur in Frage, wenn sich entweder die tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse geändert haben oder wenn neue rechtliche Argumente, wie sie namentlich die Wissenschaft vorgebracht hat, eine anderweitige Beurteilung rechtfertigen (Grisel André, Traité de droit administratif suisse, Neuenburg 1984, Bd. I, S. 101, 362; Kälin Walter, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1984, S. 334; BGE 108 Ia 125 E.a).

b. Die Aufsichtskommission für den Ausgleichsfonds der Arbeitslosenversicherung begründet die Herabsetzung des Beitragssatzes auf 30% mit dem subsidiären Charakter der Leistungen, mit der rückläufigen Arbeitslosenzahl, der unterdurchschnittlichen Arbeitszeit der im Beschäftigungsprogramm engagierten Arbeitslosen und mit der städtischen Entlohnung von 90% des letzten versicherten Verdienstes.

Auf Ersuchen der Instruktionsbehörde hat das BIGA die Voraussetzungen, die zur Praxisänderung führten, untersucht und in seinen Schreiben vom 24. und 29. Januar 1986 dazu folgendes ausgeführt:

«...

2. Relevanz der unterdurchschnittlichen Arbeitszeit

Die wöchentliche Einsatzdauer bewegt sich auch in anderen Projekten ausserhalb des Kantons Bern zum Teil in diesem Rahmen. Eine solche Zeitreduktion wird in der Regel dazu benutzt, dass die Arbeitslosen beim Arbeitsamt vorsprechen oder persönliche Vorstellungen durchführen können. Das sind Pflichten, welche allen bezugsberechtigten Arbeitslosen obliegen.

3. Berechnung des Beitragssatzes

Gemäss Art. 98 Abs. 1 AVIV wird der Beitragssatz für die Versicherungsbeiträge, entsprechend der Usanz bei den Bundessubventionen, gestützt auf die Finanzkraft der Kantone, festgelegt (vgl. V über die Festsetzung der Finanzkraft der Kantone für die Jahre 1984 und 1985 vom 28. November 1983, AS 1983 1866). Die Masszahl von 74 Punkten ergibt bei Beiträgen «zwischen 20 und 40%» anhand der offiziellen Umrechnungstabelle (Anhang zur genannten V) einen Beitragssatz von 35% für Programme, die vom Kanton Bern oder einer bernischen Gemeinde durchgeführt werden (vgl. dazu Anhang zu den BIGA-Richtlinien vom 15. Dezember 1983).

4. Praxis bei den Beitragssätzen

Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Korrektur, die in dieser Form erstmals und ausschliesslich im vorliegenden Fall vorgenommen wurde.

5. Entwicklung der Arbeitslosigkeit

Im gesamtschweizerischen Jahresdurchschnitt betrug die Arbeitslosenquote 1985 1,0% (im Vorjahr 1,1%). Die Arbeitslosigkeit entwickelte sich auf schweizerischer, kantonalbernischer und stadtbernischer Ebene parallel: Allgemeiner und saisonbedingter Rückgang in den Sommermonaten und leichter Wiederanstieg gegen Jahresende (vgl. dazu Auszug aus «Die Volkswirtschaft», 1985, S. 791). Der Kanton Bern gehört zu jenen Kantonen, die zahlenmässig eine sehr hohe Arbeitslosigkeit aufweisen. Die Quoten für die Stadt Bern lagen anfangs 1985 bei 1,6%, im August bei 1,0% und Ende 1985 bei 1,2%.

...

Über die Entlohnung der Teilnehmer in Beschäftigungsprogrammen bestehen von Bundes wegen keine besonderen Richtlinien. Das Ziel solcher Massnahmen, das heisst eine baldmögliche Eingliederung der Arbeitslosen ins Erwerbsleben, dürfte jedoch von selbst der Entschädigungshöhe gewisse Grenzen setzen.

Die von der Stadt im fraglichen Einsatzprogramm geübte Entlöhnungspraxis (90% des letzten Verdienstes) ist nur eine der zahlreichen Entschädigungsvarianten. Indem sie auf das ehemalige Einkommen abstellt, trägt sie dem individuellen Moment besondere Beachtung. Andere Organisationen wiederum stützen sich eher auf alters- oder leistungsabhängige Entlöhnungsansätze. Grundsätzlich kann jedoch festgestellt werden, dass sich die vorliegende Entschädigungspraxis durchaus im Rahmen bewegt.»

Die Darlegungen des BIGA zeigen, dass die Begründung der Vorinstanz zur Herabsetzung des Beitragssatzes eine Pauschalbehauptung darstellt, die nicht zutrifft; von geänderten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen ist nicht die Rede, weshalb eine Änderung der Beitragspraxis sachlich unbegründet und unzulässig ist (BGE 109 II 175, BGE 108 Ia 125; Haefliger Arthur, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Zur Tragweite des Artikels 4 der Bundesverfassung, Bern 1985,S. 198/99).

4. Die Vorinstanz macht ferner geltend, die Herabsetzung der Versicherungsleistungen diene der Schonung und breiten Streuung der Versicherungsmittel.

Es ist richtig, die zur Verfügung stehenden Finanzmittel möglichst sinnvoll auf die einzelnen Projekte zu verteilen. Solange aber der Fonds und die Kassen der Arbeitslosenversicherung über ausreichende Finanzmittel verfügen, was im Jahr 1985 der Fall war, die Arbeitslosigkeit eher rückgängig und eine Erhöhung der Versicherungsbeiträge folglich nicht notwendig ist, besteht für eine Senkung des Beitragssatzes zur Berechnung der Leistungen der Arbeitslosenversicherung kein triftiger Grund; dies um so weniger, als die vorliegende Senkung des Beitragssatzes gesamtschweizerisch eine einmalige Ausnahme darstellt. Kürzungen der Versicherungsleistungen kamen höchstens in Frage, wenn vorgängig allgemein-gültige Richtlinien über die Verteilung der zur Verfügung stehenden Gelder aufgestellt würden (BGE 110 Ib 158 E.d).

5. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und der Beitragssatz der Arbeitslosenversicherung gemäss dem Antrag der Beschwerdeführerin auf 35% festzusetzen.

Verfahrenskosten werden keine gesprochen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).

Die Beschwerdeführerin hat auch keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, da die Stadtverwaltung Bern über einen gut ausgebauten Rechtsdienst verfügt und ihr im übrigen keine notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten erwachsen sind (Art. 64 Abs. 2 VwVG).

Dokumente des Bundesrates

SR 837.02 Ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI) - Ordonnance sur l'assurance-chômage OACI Art. 97 Frais à prendre en compte pour l'organisation d'une mesure d'emploi - (art. 59cbis, al. 2, LACI)265
¹	Sont réputés frais à prendre en compte pour l'organisation d'une mesure d'emploi:
^a	la rémunération des organisateurs et des cadres;
^b	les frais d'acquisition des équipements et du matériel didactique et autre nécessaires;
^c	les primes de l'assurance-accidents professionnels et de l'assurance-chose;
^d	les frais nécessaires de logement et de repas;
^e	les frais de voyage ainsi que les frais de transport du matériel et des équipements nécessaires à l'exécution de la mesure d'emploi jusqu'à l'endroit où la mesure se déroule;
^f	les frais nécessaires de projet, de capital investi et de locaux.
²	La part de formation et la part d'occupation dans la mesure d'emploi sont déterminantes pour l'application respective de l'al. 1 du présent article et de l'art. 88, al. 1, dans le calcul des frais d'organisation indispensables.
³	L'organisateur de la mesure d'emploi présente le décompte à l'organe de compensation. Celui-ci peut exiger un décompte périodique.
⁴	L'organisation responsable de la mesure d'emploi tient un inventaire des équipements et du matériel achetés à l'aide des contributions de l'assurance-chômage. Ces équipements et ce matériel ne peuvent être aliénés qu'avec l'accord de l'organe de compensation. Le produit de la vente correspondant à la part de la subvention versée est restitué au fonds de compensation.
⁵	L'allocation de subventions pour les mesures d'emploi peut être assortie de charges.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 72 - Le recours au Conseil fédéral est recevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires intéressant les relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions rendues en première instance relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer:
^a	la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation;
^b	la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents;
^c	l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110