TPF 2016 109 - 2016-04-27 - Art. 12 al. 1, 25 al. 1 EIMP, art. 59 al. 1 let. b CPP, art. 10 PA La Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral... - Entraide internationale en matière pénale. Demande de récusation. Compétence. Droit applicable.

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18. Auszug aus dem Entscheid der Beschwerdekammer in Sachen A. SA gegen B. und C., Staatsanwälte des Bundes, vom 27. April 2016 (RR.2016.32)

Internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Ausstandsbegehren. Zuständigkeit. Anwendbares Recht.

Art. 12 Abs. 1 , 25 Abs. 1 IRSG, Art. 59 Abs. 1 lit. b StPO, Art. 10 VwVG
Die Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts ist zuständig zur Beurteilung von Ausstandsgesuchen, welche sich gegen Vertreter der Bundesanwaltschaft als (internationale Rechtshilfeersuchen) ausführende Behörde des Bundes richten. Die materielle Beurteilung der Ausstandsgründe erfolgt nach Art. 10 VwVG (E. 2).

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Entraide internationale en matière pénale. Demande de récusation. Compétence. Droit applicable.

Art. 12 al. 1, 25 al. 1 EIMP, art. 59 al. 1 let. b CPP, art. 10 PA
La Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral est compétente pour statuer sur les demandes de récusation dirigées contre des représentants du Ministère public de la Confédération en tant qu'autorité d'exécution (d'une demande d'entraide internationale en matière pénale). Du point de vue matériel, les motifs de récusation sont ceux de l'art. 10 PA (consid. 2).

Assistenza internazionale in materia penale. Domande di ricusa. Competenza. Diritto applicabile.

Art. 12 cpv. 1, 25 cpv. 1 AIMP, art. 59 cpv. 1 lett. b CPP, art. 10 PA
La Corte dei reclami penali del Tribunale penale federale è competente a giudicare domande di ricusa rivolte contro rappresentanti del Ministero pubblico della Confederazione in quanto autorità federale di esecuzione in ambito rogatoriale. Il giudizio materiale in merito ai motivi di ricusa si effettua sulla base dei criteri dell'art. 10 PA (consid. 2).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

Die A. SA verlangte als Partei eines sie betreffenden Rechtshilfeverfahrens mittels schriftlicher Eingabe, dass die beiden verfahrensleitenden Staatsanwälte des Bundes, B. und C., im Rechtshilfeverfahren in den Ausstand treten. Das Begehren wurde zuständigkeitshalber der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts übermittelt.
Die Beschwerdekammer wies das Gesuch ab.

Aus den Erwägungen:

1. Das Verfahren der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in Strafsachen richtet sich mangels anderslautenden Bestimmungen in internationalen Vereinbarungen oder in anderen Bundesgesetzen hauptsächlich nach dem Bundesgesetz vom 20. März 1981 (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1) und der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfeverordnung, IRSV; SR 351.11). Wenn das IRSG
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nichts anderes bestimmt, wenden die Bundesverwaltungsbehörden das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021), die kantonalen Behörden die für sie geltenden Vorschriften sinngemäss an. Für Prozesshandlungen gilt das in Strafsachen massgebende Verfahrensrecht (Art. 12 Abs. 1 IRSG).

2.
2.1 Weder das IRSG noch die IRSV enthalten Bestimmungen, welche den Ausstand im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen regeln. Aus diesem Grund stellt sich vorliegend die Frage, welche Behörde zur Beurteilung des gegen Vertreter der Bundesanwaltschaft gerichteten Ausstandsgesuchs zuständig ist und welche gesetzlichen Bestimmungen zu dessen Beurteilung heranzuziehen sind. Im Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012 wurde die Zuständigkeit der Beschwerdekammer des Bundesstrafgerichts zur Beurteilung eines gegen einen mit der Ausführung eines internationalen Rechtshilfeersuchens betrauten kantonalen Staatsanwalt gerichteten Ausstandsgesuchs bejaht (siehe E. 1.2 des angeführten Entscheides). Ein gegen die ausführende Bundesbehörde gerichtetes Ausstandsbegehren war von der Praxis bisher nicht zu beurteilen. In der Literatur wird diesbezüglich die Meinung vertreten, das Bundesstrafgericht sei hierfür zuständig (ohne weitere Begründung in ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 4. Aufl., Bern 2014, N. 273). Diesbezüglich könnte zumindest prima facie aber auch eine Zuständigkeit des BJ in Frage kommen (Art. 12 Abs. 1 IRSG i.V.m. Art. 10 Abs. 2 VwVG i.V.m. Art. 3 IRSV). Gesuchstellerin und BJ wurden daher ausdrücklich eingeladen, sich im vorliegenden Verfahren auch zur Frage der Zuständigkeit zu äussern.

2.2 Ein Ausstandsbegehren bzw. das diesbezügliche Verfahren ist nicht als Prozesshandlung im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 IRSG zu betrachten, demzufolge sind die erwähnten Fragen in erster Linie auf der Basis von Art. 12 Abs. 1 Satz 1 IRSG zu beantworten (Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 1.2.1). Richtet sich das Ausstandsbegehren gegen die Bundesanwaltschaft als ausführende Bundesbehörde, so spricht dies vorliegend für eine Anwendung des VwVG. Eine Regelung zum Ausstand befindet sich in Art. 10 VwVG. Ist der Ausstand wie vorliegend streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand eines Mitgliedes einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des
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betreffenden Mitgliedes (Art. 10 Abs. 2 VwVG). Bei der vom vorliegenden Ausstandsbegehren betroffenen Bundesanwaltschaft handelt es sich nicht um eine Kollegialbehörde im Sinne der angeführten Bestimmung. Die Aufsicht über die Anwendung des IRSG obliegt dem BJ (Art. 3 IRSV).
2.3 Das BJ wendet in seiner Stellungnahme hierzu ein, dass seine Aufsichtsfunktion im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen nicht derjenigen einer Aufsichtsbehörde im Sinne des VwVG entspricht. Tatsächlich weisen Lehre und Rechtsprechung die Zuständigkeit zur Beurteilung eines Ausstandsbegehrens im Falle von Art. 10 Abs. 2 VwVG der administrativen Aufsichtsbehörde zu (BGE 122 II 471 E. 3a S. 476; vgl. auch BREITENMOSER/SPORI FEDAIL, Praxiskommentar, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 10 VwVG N. 113). Diese ergebe sich aus der hierarchischen Gliederung der Verwaltung (FELLER, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 10 VwVG N. 37 Fn 84 m.w.H.). Gerade im Bereich der Zentralverwaltung ist die umfassende (Dienst-)Aufsicht geprägt durch das Hierarchieprinzip, indem obere Behörden die Stellen kontrollieren, welche ihnen organisatorisch untergeordnet sind (VOGEL, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 71 VwVG N. 11). Von dieser Idee ging offensichtlich auch der historische Gesetzgeber aus. So wurde in Art. 9 des Entwurfs zum VwVG die «vorgesetzte Behörde» mit dem Entscheid über den streitigen Ausstand betraut (vgl. Botschaft vom 24. September 1965 über das Verwaltungsverfahren, BBl 1965 II S. 1379).

Das BJ ist im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen zwar als «Aufsichtsbehörde» eingesetzt (Art. 3 IRSV), der Bundesanwaltschaft als ausführenden Bundesbehörde aber hierarchisch nicht übergeordnet. Ebenso sind die Aufsichtsbefugnisse des BJ offensichtlich nicht umfassend. Das lässt sich aus Art. 17a Abs. 2 IRSG ableiten, welcher vorsieht, dass das BJ bei ungerechtfertigter Verzögerung bei der Erledigung von Rechtshilfeersuchen bei der zuständigen Aufsichtsbehörde intervenieren kann. Im Falle der Bundesanwaltschaft wäre das die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft im Sinne der Art. 23 ff . StBOG. Nach dem Gesagten ist somit eher zweifelhaft, ob das BJ als zur Beurteilung des gegen die Vertreter der Bundesanwaltschaft gerichteten Ausstandsbegehrens zuständig erklärt werden könnte.

2.4 Alternativ könnte demgegenüber die Zuständigkeit wie im Bereich der Ausstandsbegehren gegen ausführende kantonale Behörden (vgl. hierzu den
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Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 1.2.1) unter Zuhilfenahme der Bestimmungen der StPO begründet werden. Diese Lösung entspricht auch dem Geist der letzten Reformen des IRSG, namentlich derjenigen vom 4. Oktober 1996, mit welcher das Rechtshilfeverfahren für die ganze Schweiz einheitlich geregelt wurde (siehe hierzu die Botschaft vom 29. März 1995 betreffend die Änderung des Rechtshilfegesetzes und des Bundesgesetzes zum Staatsvertrag mit den USA über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen sowie den Bundesbeschluss über einen Vorbehalt zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen, BBl 1995 III S. 2). Im Übrigen bestimmte die alte Fassung von Art. 16 Abs. 2 IRSG, dass die Kantone Zuständigkeit, Organisation und Amtsführung der ausführenden Behörden bestimmen. Diese Norm wurde mit Inkrafttreten der neuen StPO am 1. Januar 2011 aufgehoben (AS 2010 2043). Gemäss Botschaft vom 21. Dezember 2005 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts (BBl 2006 S. 1343) wurde sie obsolet, nachdem die StPO die kantonale Staatsanwaltschaft zur Erledigung der Fälle von internationaler Rechtshilfe für zuständig erklärt (siehe hierzu Art. 55 Abs. 1 StPO). In ihrem Entscheid RR.2012.169 vom 14. September 2012 kam die Beschwerdekammer daher zum Schluss, dass die Bestimmungen der StPO im Geist der neueren Änderungen des IRSG zur Begründung der Zuständigkeit zur Beurteilung von gegen kantonale ausführende Behörden gerichteten Ausstandsbegehren heranzuziehen sind. Diese Überlegungen sind auch für den Fall von gegen die ausführende Bundesbehörde gerichteten Ausstandsbegehren zu beachten. In der Tat würde es angesichts der Bestrebungen, das Rechtshilfeverfahren schweizweit zu vereinheitlichen, keinen Sinn machen, wenn die Zuständigkeit zur Beurteilung von Ausstandsbegehren eine unterschiedliche wäre, je nachdem ob sich das Gesuch gegen eine ausführende kantonale oder gegen eine ausführende Bundesbehörde richtet.
2.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerdekammer gestützt auf Art. 59 Abs. 1 lit. b StPO i.V.m. Art. 25 Abs. 1 IRSG zur Beurteilung des vorliegenden Ausstandsgesuchs zuständig (vgl. hierzu bereits den Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 1.2.2). Die materielle Beurteilung des gegen eine ausführende Bundesbehörde gerichteten Ausstandsbegehrens hat demgegenüber auch in Berücksichtigung der verwaltungsrechtlichen Natur des Rechtshilfeverfahrens gestützt auf Art. 10 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Satz 1 IRSG zu erfolgen (vgl. gleich hierzu den Entscheid des Bundesstrafgerichts RR.2012.169 vom 14. September 2012, E. 2.2).

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SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 12 Généralités - 1 Sauf disposition contraire de la présente loi, les autorités administratives fédérales appliquent par analogie la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative40, et les autorités cantonales leurs propres règles de procédure. Les actes de procédure sont réglés par le droit de procédure applicable en matière pénale.
¹	Sauf disposition contraire de la présente loi, les autorités administratives fédérales appliquent par analogie la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative40, et les autorités cantonales leurs propres règles de procédure. Les actes de procédure sont réglés par le droit de procédure applicable en matière pénale.
²	Les dispositions cantonales et fédérales sur la suspension des délais ne sont pas applicables.41

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 25 - 1 Les décisions rendues en première instance par les autorités cantonales et fédérales peuvent directement faire l'objet d'un recours devant la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral, à moins que la présente loi n'en dispose autrement.69
¹	Les décisions rendues en première instance par les autorités cantonales et fédérales peuvent directement faire l'objet d'un recours devant la cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral, à moins que la présente loi n'en dispose autrement.69
²	Le recours n'est recevable contre une demande suisse adressée à un État étranger que si elle est présentée aux fins de lui faire assumer la poursuite pénale ou l'exécution d'un jugement. Dans ce cas, seule la personne poursuivie qui a sa résidence habituelle en Suisse a le droit de recourir.70
^2bis	Le recours est recevable contre une demande suisse tendant à obtenir d'un État étranger qu'il assume l'exécution d'une décision pénale en relation avec une remise au sens de l'art. 101, al. 2.71
³	L'OFJ a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ainsi que contre les décisions du Tribunal pénal fédéral. L'autorité cantonale peut recourir contre la décision de l'OFJ de ne pas présenter une demande.72
⁴	Le recours peut également porter sur l'application inadmissible ou manifestement inexacte du droit étranger.
⁵	...73
⁶	La cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral n'est pas liée par les conclusions des parties.74

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 10 - 1 Les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser:
¹	Les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser:
^a	si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire;
^b	si elles sont le conjoint ou le partenaire enregistré d'une partie ou mènent de fait une vie de couple avec elle;
^bbis	si elles sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale;
^c	si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie;
^d	si, pour d'autres raisons, elles pourraient avoir une opinion préconçue dans l'affaire.
²	Si la récusation est contestée, la décision est prise par l'autorité de surveillance ou, s'il s'agit de la récusation d'un membre d'un collège, par le collège en l'absence de ce membre.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 10 - 1 Les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser:
¹	Les personnes appelées à rendre ou à préparer la décision doivent se récuser:
^a	si elles ont un intérêt personnel dans l'affaire;
^b	si elles sont le conjoint ou le partenaire enregistré d'une partie ou mènent de fait une vie de couple avec elle;
^bbis	si elles sont parentes ou alliées d'une partie en ligne directe, ou jusqu'au troisième degré en ligne collatérale;
^c	si elles représentent une partie ou ont agi dans la même affaire pour une partie;
^d	si, pour d'autres raisons, elles pourraient avoir une opinion préconçue dans l'affaire.
²	Si la récusation est contestée, la décision est prise par l'autorité de surveillance ou, s'il s'agit de la récusation d'un membre d'un collège, par le collège en l'absence de ce membre.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 12 Généralités - 1 Sauf disposition contraire de la présente loi, les autorités administratives fédérales appliquent par analogie la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative40, et les autorités cantonales leurs propres règles de procédure. Les actes de procédure sont réglés par le droit de procédure applicable en matière pénale.
¹	Sauf disposition contraire de la présente loi, les autorités administratives fédérales appliquent par analogie la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative40, et les autorités cantonales leurs propres règles de procédure. Les actes de procédure sont réglés par le droit de procédure applicable en matière pénale.
²	Les dispositions cantonales et fédérales sur la suspension des délais ne sont pas applicables.41

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 71 - 1 Chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité de surveillance les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention d'office contre une autorité.
¹	Chacun peut dénoncer en tout temps à l'autorité de surveillance les faits qui appellent dans l'intérêt public une intervention d'office contre une autorité.
²	Le dénonciateur n'a aucun des droits reconnus à la partie.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 9 - 1 L'autorité qui se tient pour compétente le constate dans une décision si une partie conteste sa compétence.
¹	L'autorité qui se tient pour compétente le constate dans une décision si une partie conteste sa compétence.
²	L'autorité qui se tient pour incompétente prend une décision d'irrecevabilité si une partie prétend qu'elle est compétente.
³	Les conflits de compétence entre autorités, à l'exception des conflits de compétence avec le Tribunal fédéral, avec le Tribunal administratif fédéral ou avec des autorités cantonales, sont tranchés par l'autorité de surveillance commune ou, si celle-ci fait défaut, par le Conseil fédéral.26

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 17^a Obligation de célérité - 1 L'autorité compétente traite les demandes avec célérité. Elle statue sans délai.
¹	L'autorité compétente traite les demandes avec célérité. Elle statue sans délai.
²	À la requête de l'OFJ, elle l'informe sur l'état de la procédure, les raisons d'un éventuel retard et les mesures envisagées. En cas de retard injustifié, l'OFJ peut intervenir auprès de l'autorité de surveillance compétente.
³	Lorsque l'autorité compétente, sans motif, refuse de statuer ou tarde à se prononcer, son attitude est assimilée à une décision négative sujette à recours.

SR 173.71 Loi fédérale du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (Loi sur l'organisation des autorités pénales, LOAP) - Loi sur l'organisation des autorités pénales LOAP Art. 23 Composition et élection de l'autorité de surveillance - 1 L'autorité de surveillance est élue par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies).
¹	L'autorité de surveillance est élue par l'Assemblée fédérale (Chambres réunies).
²	Elle compte les sept membres suivants:
^a	un juge du Tribunal fédéral et un juge du Tribunal pénal fédéral;
^b	deux avocats inscrits dans un registre cantonal des avocats;
^c	trois spécialistes qui n'appartiennent pas à un tribunal fédéral et qui ne sont pas inscrits dans un registre cantonal des avocats.

SR 351.1 Loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (Loi sur l'entraide pénale internationale, EIMP) - Loi sur l'entraide pénale internationale EIMP Art. 16 Autorités cantonales - 1 Les cantons collaborent à l'exécution de la procédure d'extradition. Sauf disposition contraire du droit fédéral, il leur incombe d'exécuter les demandes concernant les autres actes d'entraide, ainsi que d'assumer la poursuite pénale par délégation et l'exécution de décisions. Ils sont placés sous la surveillance de la Confédération lorsque la présente loi est applicable.
¹	Les cantons collaborent à l'exécution de la procédure d'extradition. Sauf disposition contraire du droit fédéral, il leur incombe d'exécuter les demandes concernant les autres actes d'entraide, ainsi que d'assumer la poursuite pénale par délégation et l'exécution de décisions. Ils sont placés sous la surveillance de la Confédération lorsque la présente loi est applicable.
²	...49