BGE-99-IB-51 - 1973-02-02 - ATF - Droit administratif et droit international public - Surveillance des entreprises privées d'assurance par l'Etat. 1. Possibilité de recourir contre la décision par laquelle

Urteilskopf

99 Ib 51

6. Auszug aus dem Urteil vom 2. Februar 1973 i.S. Touring Club der Schweiz und Konsorten gegen Unfalldirektoren-Konferenz und Konsorten und Eidg. Justiz- und Polizeidepartement
Regeste (de):

Staatsaufsicht über das private Versicherungswesen

1. Anfechtbarkeit des Departementsentscheides, mit dem die Genehmigung von Prämientarifen der obligatorischen Motorfahrzeughaftpflichtversicherung durch das Eidg. Versicherungsamt bestätigt wird (Erw. 1 a).

2. Beschwerdelegitimation der Personenwagenhalter und der Vereinigungen von Personenwagenhaltern (Erw. 1 b).

3. Parteirechte bei Beizug von Sachverständigen durch die Vorinstanz; Abgrenzung des Sachverständigen von der Auskunftsperson (Erw. 3 a).

4. Bedeutung und Umfang der staatlichen Aufsicht über die privaten Versicherungsunternehmen; besondere Ausgestaltung der Aufsicht über die obligatorische Motorfahrzeughaftpflichtversicherung? (Erw. 4).

5. Ausschluss neuer Tatsachen (Erw. 5).

Regeste (fr):

Surveillance des entreprises privées d'assurance par l'Etat.

1. Possibilité de recourir contre la décision par laquelle le Département fédéral de justice et police confirme l'approbation donnée par le Bureau fédéral des assurances au tarif des primes de l'assurance responsabilité civile obligatoire des détenteurs de véhicules à moteur (consid. 1 a).

2. Qualité pour recourir des détenteurs de véhicules à moteur et de leurs associations (consid. 1 b).

3. Droits des parties en cas d'expertise devant l'autorité de première instance; distinction entre l'expert et le tiers appelé à donner des renseignements (consid. 3 a).

4. Rôle et portée de la surveillance de l'Etat sur les entreprises privées d'assurances; cette surveillance est-elle soumise à des règles particulières en matière d'assurance responsabilité civile obligatoire des détenteurs de véhicules à moteur? (consid. 4).

5. Exclusion des faits nouveaux in casu (consid. 5).

Regesto (it):

Sorveglianza dello Stato sulle imprese private d'assicurazione.

1. Impugnabilità della decisione con cui il Dipartimento federale di giustizia e polizia conferma l'approvazione data dall'Ufficio federale delle assicurazioni alla tariffa delle polizze dell'assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile dei detentori di veicoli a motore (consid. 1 a).

2. Legittimazione ricorsuale dei detentori di veicoli a motore e delle loro associazioni (consid. 1b).

3. Diritti delle parti in caso di perizia effettuata nella procedura di prima istanza; distinzione tra il perito e il terzo chiamato a fornire informazioni (consid. 3 a).

4. Scopo ed estensione della sorveglianza dello Stato sulle imprese private d'assicurazione; tale sorveglianza è sottoposta a regole particolari ove si tratti dell'assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile dei detentori di veicoli a motore? (consid. 4).

5. Irrilevanza nella fattispecie delle circostanze di fatto nuove (consid. 5).

Sachverhalt ab Seite 52

BGE 99 Ib 51 S. 52

Aus dem Sachverhalt:

A.- Die Unfalldirektoren-Konferenz (UDK), ein Verein im Sinne von Art. 60 ff . ZGB, umfasst mit Ausnahme der Altstadt Versicherungs-AG, der Lloyd's und der Secura alle Versicherer, die in der Schweiz auf dem Gebiete der Motorfahrzeug-Haftpflichtversicherung (MHV) tätig sind. Im Sommer 1971 unterbreitete sie dem Eidg. Versicherungsamt (EVA) ihre Berechnungen der MHV-Prämien für das Jahr 1972 zur Genehmigung. Die Prämien für die Haftpflichtversicherung von Personenwagen sollten danach im Durchschnitt um rund 18% erhöht werden. Am 14. September 1971 genehmigte das EVA den neuen Prämientarif. Die drei der UDK nicht angeschlossenen Versicherer erklärten in Zuschriften vom 21. und 24. September 1971 ihr Einverständnis mit den bewilligten Tarifänderungen.
B.- Der Touring-Club der Schweiz (TCS), Dr. W. Müller, Dr. J. Bühler und Dr. W. Renschler, der Automobil-Club der Schweiz (ACS), die Sozialdemokratische Partei der Schweiz und zwei ihrer Mitglieder, der Landesverband Freier Schweizer Arbeiter und drei seiner Mitglieder, der Schweizerische Abstinenten-Verkehrsverband (SAV) und Erwin Wittker fochten die Verfügung des EVA mit Beschwerden beim Eidg. Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) an. Das EJPD entschied am 13. September 1972 gestützt auf einen Bericht der von ihm als Experten beigezogenen Professoren M. H. Amsler, Pully, W. Bickel, Zürich, und L. Schürmann, Olten, auf die Beschwerden der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz, des Landesverbandes Freier Schweizer Arbeiter und des ACS nicht einzutreten und die anderen Beschwerden abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden konnte.
C.- Gegen den Entscheid des EJPD erhoben der Touring-Club der Schweiz, Dr. W. Müller, Dr. J. Bühler und Dr. W.
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Renschler sowie der Schweizerische Abstinenten-Verkehrsverband Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
D.- Die UDK, die Altstadt Versicherungs-AG, Lloyd's und Secura wie auch das EJPD beantragen in ihren Vernehmlassungen die Abweisung der drei Beschwerden.
E.- Der Präsident der verwaltungsrechtlichen Kammer stellte auf entsprechende Gesuche der Beschwerdeführer am 18. Oktober 1972 in drei Verfügungen fest, den drei Verwaltungsgerichtsbeschwerden komme nach Art. 111 Abs. 1 OG aufschiebende Wirkung zu. Die UDK reichte hiezu am 27. Oktober ein Wiedererwägungsgesuch ein mit dem Antrag, "zu erkennen, dass der eingereichten Beschwerde gestützt auf Art. 111 Abs. 2 OG keine aufschiebende Wirkung zukommt". Da das EJPD in der Folge im Zusammenhang mit dem bei ihm angefochtenen Prämientarif 1973 eine ähnliche Frage zu entscheiden hatte und zu erwarten war, dass gegen diesen Zwischenentscheid des Departements Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben würde, verfügte der Präsident der verwaltungsrechtlichen Kammer am 23. November 1972, den Entscheid über das Wiedererwägungsgesuch auszusetzen, bis die verwaltungsrechtliche Kammer die in Aussicht stehende Verwaltungsgerichtsbeschwerde beurteilt habe.
F.- Der Bundesrat beschloss am 10. November 1971, losgelöst vom Beschwerdeverfahren betreffend den Prämientarif 1972, die schweizerische Kartellkommission mit einer allgemeinen Erhebung über die Wettbewerbsverhältnisse in der MHV beauftragen zu lassen. Die Erhebung sollte in erster Linie der Orientierung einer zuvor vom EJPD eingesetzten Ad-hoc-Studiengruppe dienen, der die Überprüfung aller mit der MHV zusammenhängenden grundsätzlichen Fragen obliegt. In ihrem Bericht, der am 24. Juli 1972 abgeschlossen wurde und am 19. Oktober 1972 im Buchhandel erschien, regt die Kartellkommission u.a. an, den Kreis der an der Gemeinschaftsstatistik beteiligten Versicherer auszuweiten, ohne aber die Aussenseiter dabei zu verpflichten, sich wettbewerbsbeschränkenden Vereinbarungen anzuschliessen. Ausserdem hält sie zur Vermeidung überhöhter Tarife für nötig, dass die Kontrolle der Tarifgestaltung und der Prämienfestsetzung verstärkt wird.
Erwägungen

Aus den Erwägungen:

1. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
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ist zulässig gegen Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwG (Art. 97 Abs. 1 OG), die von einer der in Art. 98 OG aufgezählten Instanzen stammen und unter keine der Ausnahmebestimmungen der Art. 99 - 102 OG fallen. Die beiden letzten dieser drei Voraussetzungen sind im vorliegenden Falle offensichtlich erfüllt: Der angefochtene Entscheid stammt von einem Departement des Bundesrates (Art. 98 lit. b OG). Art. 99 lit. b OG, die einzige Ausnahmebestimmung, die hier in Betracht fallen könnte, erklärt zwar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen über Tarife für unzulässig, nimmt aber Verfügungen über Tarife auf dem Gebiete der Privatversicherung ausdrücklich hievon aus. Der angefochtene Entscheid betrifft nun aber gerade Tarife auf dem Gebiete der Privatversicherung. Zu prüfen bleibt somit lediglich, ob er auch eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwG ist. Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwG sind nach dem Wortlaut dieser Bestimmung Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen. Der angefochtene Beschwerdeentscheid des EJPD stützt sich, wie schon das Erkenntnis der ersten Instanz, auf das Bundesgesetz betreffend die Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens vom 25. Juni 1885 (VAG), also auf öffentliches Recht des Bundes. Hingegen könnte auf den ersten Blick fraglich scheinen, ob er auch als Anordnung im Einzelfall gelten kann, betrifft er doch eine schwer bestimmbare Vielzahl von Motorfahrzeughaltern als Versicherungsnehmer. Abgesehen davon, dass er sich auf die Prämien für ein bestimmtes Jahr bezieht, richtet er sich als Bestätigung der vom EVA ausgesprochenen Genehmigung aber rechtlich nur an die UDK, der als Verein im Sinne von Art. 60 ff . ZGB eigene Rechtspersönlichkeit zukommt. Er regelt mithin einen Einzelfall im Sinne von Art. 5 VwG. Die vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerden sind somit zulässig. b) Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den angefochtenen Entscheid sind zunächst auf Grund von Art. 103 lit. a OG, wie die UDK anerkennt, alle Halter von Personenwagen berechtigt. Der Entscheid berührt sie, wenn auch bloss indirekt, als Versicherungsnehmer, lässt er doch für 1972 eine Erhöhung der Versicherungsprämie zu. Ihr Interesse an seiner Aufhebung oder Änderung erscheint schutzwürdig. Sowohl Dr. Müller und Konsorten als auch der TCS sind Halter von Personenwagen und als solche somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt.
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Dem SAV hingegen fehlt nach Ansicht der UDK die Legitimation zur Beschwerde, da er anscheinend nicht Halter eines Personenwagens ist und ihn auch keine Spezialvorschrift des Bundesrechts im Sinne von Art. 103 lit. c OG zur Beschwerdeführung ermächtigt. Das Bundesgericht hat aber in Anlehnung an seine Rechtsprechung zur staatsrechtlichen Beschwerde (BGE 93 I 127) entschieden, dass Vereinigungen, die nach ihren Statuten die Interessen ihrer Mitglieder zu wahren haben, zu diesem Zwecke in eigenem Namen Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben können, sofern der angefochtene Entscheid in schutzwürdige Interessen der Gesamtheit oder doch der Mehrheit ihrer Mitglieder eingreift (BGE 97 I 593, BGE 98 Ib 70). Der SAV bezweckt nach Art. 2 seiner Statuten nicht nur allgemein die Wahrung der Interessen und Rechte der abstinenten Fahrzeugführer, sondern auch die "Erreichung möglichst günstiger Versicherungsprämien für Motorfahrzeugführer" (lit. c und f). Zwar geht aus den Akten nicht hervor, dass tatsächlich die Mehrheit seiner Mitglieder Halter von Personenwagen und somit Versicherungsnehmer sind. Dies darf aber bei der heutigen Verbreitung des Automobils ohne weiteres angenommen werden. Auch der SAV ist somit zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert. Aus denselben Gründen wäre übrigens der TCS selbst dann zur Beschwerde legimiert, wenn er nicht als Halter von Personenwagen auftreten würde. Auf die im übrigen frist- und formgerecht eingereichten Beschwerden ist somit grundsätzlich einzutreten. Allerdings kann auf sie nur soweit eingetreten werden, als sie sich auf den Prämientarif 1972 der MHV beziehen. Ausserdem kann die Beschwerde des SAV - was praktisch jedoch bedeutungslos ist - nicht als selbständige Beschwerde entgegengenommen werden, soweit sie sich einfach der Beschwerde von Dr. Müller und Konsorten anschliesst. Hingegen ist der SAV, entgegen der Ansicht der UDK, auch insofern zu hören, als er zur Begründung seiner Beschwerde lediglich auf seine Eingaben an die Vorinstanzen verweist, eröffnet doch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, anders als die staatsrechtliche Beschwerde, auf die sich die von der UDK zitierten Entscheide beziehen, kein unabhängiges, neues Verfahren. Schliesslich kann auf die Beschwerden von Dr. Müller und Konsorten und des SAV nicht eingetreten werden, soweit sie die Frage der Angemessenheit des angefochtenen Entscheids aufwerfen. Art. 104 lit. c OG lässt die Rüge der
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Unangemessenheit abgesehen von zwei hier ohnehin nicht interessierenden Fällen nur zu, wo sie das Bundesrecht ausdrücklich vorsieht (BGE 98 Ib 3). Im Gebiete der Aufsicht des Bundes über die privaten Versicherungsunternehmen besteht keine entsprechende Bestimmung. Das Bundesgericht kann den angefochtenen Departementsentscheid deshalb nur auf Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Missbrauch und Überschreitung des Ermessens (Art. 104 lit. a OG) sowie auf unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachverhaltes (Art. 104 lit. b OG) prüfen. Art. 105 Abs. 2 OG findet im vorliegenden Falle keine Anwendung.
3. Dr. Müller und Konsorten weisen darauf hin, dass das EJPD die drei Experten ausgelesen hat, ohne die Parteien dazu anzuhören. a) Zwar wird in keiner der drei Beschwerden ausdrücklich geltend gemacht, das EJPD habe im Zusammenhang mit der Bestellung der Expertengruppe einen Verfahrensfehler begangen, der zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen müsse. Das Bundesgericht ist aber nicht an die Begründung der Verwaltungsgerichtsbeschwerden gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG). Das EJPD äussert sich denn auch vorsorglich zu dieser Frage. Es erklärt, es habe sich angesichts der Dringlichkeit der Beschwerdeerledigung die für die Abklärung des Sachverhalts nötigen Fachkenntnisse gestützt auf Art. 12 lit. c VwG beschafft. Die drei Professoren hätten nicht als Sachverständige im Sinne von Art. 12 lit. e VwG, sondern als blosse Auskunftspersonen im Sinne von Art. 12 lit. c VwG geantwortet. Damit habe sich aber auch die Beachtung der nach Art. 19 VwG in Verbindung mit Art. 57 , 58 und 60 BZP bei Einholung eines eigentlichen Sachverständigengutachtens bestehenden Parteirechte erübrigt. Für den Fall, dass eine Verfahrensverletzung angenommen würde, führt das EJPD an, deren Heilung sei im vorliegenden Falle "möglich und... gerechtfertigt"; nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts könne im Verwaltungsverfahren überdies bei besonderer zeitlicher Dringlichkeit ausnahmsweise vom strengen Wortlaut der Vorschriften über die Beweiserhebung abgewichen werden. Die Auffassung des Departements, der Expertenbericht vom 8. Juni 1972 sei lediglich eine Auskunft von Drittpersonen im Sinne von Art. 12 lit. c VwG, ist unhaltbar. Dies ergibt sich schon aus der Gegenüberstellung von lit. c und lit. e des Art. 12
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VwG. Wer in einem Verwaltungsverfahren allein um seiner besonderen Fachkenntnis willen zur Abklärung des Sachverhaltes beigezogen wird, wirkt daran als Sachverständiger und nicht als blosse Auskunftsperson mit. Beim Beizug von Sachverständigen hat die Behörde aber auf Grund der Verweisung von Art. 19 VwG die Art. 57 , 58 und 60 BZP zu beachten, die insbesondere vorschreiben, dass den Parteien Gelegenheit zu geben ist, zur Ernennung der Sachverständigen Stellung zu nehmen und sich zu den Fragen zu äussern, deren Begutachtung beabsichtigt ist. Diese Verfahrensvorschriften hat das EJPD verletzt. Immerhin hat es am 13. Juni 1972 den Beschwerdeführern den Expertenbericht übermittelt und ihnen dabei eine Frist zur Einreichung von "Bemerkungen" angesetzt. Sowohl der TCS als auch Dr. Müller und Konsorten und der SAV haben diese Gelegenheit zur Stellungnahme wahrgenommen, dabei jedoch weder die Auswahl der Experten noch die Formulierung der Expertenfragen gerügt. Zu Recht machen sie deshalb keine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Eine allfällige Verletzung dieses Anspruchs wäre übrigens ohnehin im Verfahren vor Bundesgericht geheilt worden, kann das Gericht doch im vorliegenden Falle den angefochtenen Entscheid in rechtlicher wie in tatsächlicher Hinsicht frei überprüfen (vgl. BGE 93 I 656; BGE 96 I 188).
4. a) Die Verfügung des EVA vom 14. September 1971 stützt sich auf Art. 2 , 4 und 9 Abs. 1 VAG. Der Bundesrat hat verschiedene der Befugnisse, die ihm diese Bestimmungen einräumen, gestützt auf Art. 23 des BG über die Organisation der Bundesverwaltung vom 26. März 1914 in Art. 20 des BRB betreffend die Zuständigkeit der Departemente und der ihnen unterstellten Amtsstellen zur selbständigen Erledigung von Geschäften vom 17. November 1914 dem EVA übertragen. Nach Art. 2 und 4 VAG haben die privaten Versicherungsunternehmen der Aufsichtsbehörde von jeder Änderung ihrer allgemeinen Versicherungsbedingungen und ihrer Prämientarife Kenntnis zu geben. Nach der Rechtsprechung müssen solche Änderungen von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden, bevor sie angewendet werden dürfen (BGE 80 I 70 ff.). Art. 9 Abs. 1 VAG ermächtigt die Aufsichtsbehörde, jederzeit die ihr durch das allgemeine Interesse und dasjenige der Versicherten geboten erscheinenden Verfügungen zu treffen. b) Im vorliegenden Falle fragt sich, welches der Zweck und

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die Grenzen dieser Befugnisse des EVA sind. Verfassungsmässige Grundlage des Versicherungsaufsichtsgesetzes bildet Art. 34 Abs. 2 BV. Diese Vorschrift ermächtigt den Bund auf dem Gebiete des Versicherungswesens zu gewerbepolizeilichen Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit (BURCKHARDT, Komm. BV 3. A. S. 283/286; FLEINER/GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht S. 304). Nach einhelliger Auffassung von Lehre und Rechtsprechung kommt dem VAG dementsprechend ausschliesslich gewerbepolizeilicher Charakter zu (ROELLI/KELLER, Komm. zum VVG Bd. I S. 27; KOENIG, Schweizerisches Privatversicherungsrecht S. 53 ff.; HAYMANN, La surveillance des sociétés d'assurance en Suisse, Diss. Genf 1932 S. 34; LOCHER, Die Gesetzgebung betreffend die staatliche Beaufsichtigung der privaten Versicherungsunternehmungen in der Schweiz, Diss. Leipzig 1934 S. 17; HATZ, Entwicklung, Aufgaben und Abgrenzung der Staatsaufsicht über die privaten Versicherungsunternehmungen in der Schweiz, Diss. Zürich 1951 S. 13; WYRSCH, Die schweiz. Staatsaufsicht über die Rückversicherung, Diss. Zürich 1957 S. 43 ff.; BGE 76 I 239; vgl. auch Art. 1 des Vorentwurfs vom 2. Dezember 1971 für ein neues Versicherungsaufsichtsgesetz). Sein Zweck beschränkt sich somit auf den Schutz der öffentlichen Ordnung, die Wahrung von Sicherheit, Ruhe, Gesundheit und Sittlichkeit und von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr. Ursprünglich stand dabei der Schutz der Versicherten vor Insolvenz des Versicherers im Vordergrund (vgl. Art. 9 Abs. 2 VAG). Schon bei der Ausarbeitung des Gesetzes kam aber zum Ausdruck, dass die Staatsaufsicht über die privaten Versicherungsunternehmen auch der Verhinderung von Missbräuchen der Versicherer dienen müsse. In Anknüpfung an diesen Gedanken hat das Bundesgericht in der Folge erklärt, das EVA habe vor der Genehmigung von Prämientarifen nicht nur zu prüfen, ob die vorgesehenen Prämiensätze das versicherungstechnisch erforderliche Minimum nicht unterschritten, sondern auch darüber zu wachen, dass das Publikum nicht übervorteilt werde (BGE 76 I 242; BGE 84 I 145). Im Unterschied zur älteren Literatur (HAYMANN, a.a.O. S. 63) teilen verschiedene neuere Autoren grundsätzlich diese Auffassung (HATZ, a.a.O. S. 20; WYRSCH, a.a.O. S. 46-51; HUNGERBÜHLER, Die Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung im Versicherungsvertrag, Diss. Bern 1972 S. 59). An ihr ist im vorliegenden Falle festzuhalten. Dabei versteht sich, dass die Pflicht der
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Aufsichtsbehörde, den Versicherten vor Übervorteilung zu schützen, nicht etwa die Kompetenz einschliesst, die "gerechte" Prämie zu ermitteln und verbindlich festzulegen. Die Aufsichtsbehörde hat nur gerade soweit in das privatrechtliche Verhältnis zwischen Versicherer und Versichertem einzugreifen, als dies der Schutz des Versicherten vor Übervorteilung erfordert. Weitergehende Eingriffe lassen sich vor der Handels- und Gewerbefreiheit nicht halten. Zwischen der versicherungstechnisch gerade noch genügenden und der übersetzten Prämie besteht ein Spielraum, den der Versicherer nach dem heute geltenden Recht bei der Prämienfestlegung frei benützen darf. c) Nach Ansicht des TCS rechtfertigen der obligatorische Charakter der MHV, ihr sozialpolitisches Ziel und die Konzentration des MHV-Geschäfts auf wenige Versicherer, der Aufsichtsbehörde hier weitergehende Befugnisse zuzuerkennen, als in den anderen Versicherungssparten. Auf den obligatorischen Charakter der MHV weisen auch Dr. Müller und Konsorten hin. Bereits in BGE 76 I 245 hat das Bundesgericht festgehalten, dass das Obligatorium der MHV keine besonderen Befugnisse der Aufsichtsbehörde in diesem Versicherungszweig begründet, dass Wesen und Zweck der Aufsicht hier nach dem geltenden Recht dieselben sind wie in allen anderen Versicherungssparten und dass das Obligatorium seinen Zweck - dem Geschädigten einen leistungsfähigen Schuldner zu stellen - bereits erreicht, wenn die Solidität des Versicherers gesichert ist. Dies gilt nach wie vor. Der Gesetzgeber hat die Aufsicht über die MHV in keiner Weise strenger ausgestaltet als die Aufsicht über die anderen Versicherungszweige. Es ist nicht Sache des Gerichts, sie an Stelle des Gesetzgebers weiter auszubauen; dies um so weniger, als gegenwärtig eine Revision des Versicherungsaufsichtsgesetzes in Aussicht steht. Auch die vom TCS angerufene sozialpolitische Zielsetzung der obligatorischen MHV und die Marktkonzentration in dieser Versicherungssparte begründen keine Ausdehnung der Aufsicht über den Rahmen der ihr zugrundeliegenden gewerbepolizeilichen Vorschriften hinaus, solange Verfassung und Gesetz nichts anderes bestimmen. Zur Wahrung privater und öffentlicher Interessen, die durch die "oligopolistische" Marktstruktur der MHV (vgl. Bericht der Kartellkommission S. 157) beeinträchtigt werden, bestehen übrigens auf Grund des Kartellgesetzes besondere Klagemöglichkeiten, die
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für Eingriffe der Aufsichtsbehörde keinen Raum lassen (Art. 6 und 22 KG). Wenn die Kartellkommission in ihrem Bericht anregt, die Überprüfung der Tarifgestaltung und der Prämienfestsetzung in der MHV zu verstärken, so redet sie damit nicht einer Ausdehnung der Aufsichtsbefugnisse das Wort. Offenbar geht es ihr, jedenfalls de lege lata, nur darum, die technische Kontrolle so zu verbessern, dass überhöhte Prämien wirklich verhindert werden können (S. 168). Damit geht sie aber nicht über das hinaus, was hier zum Umfang der Aufsicht über die MHV gesagt worden ist.

5. Das EVA und auf Beschwerde hin das EJPD haben bei der Kontrolle der Prämientarife der MHV, wie gesehen, Minimal- und Maximalansätze zu bestimmen und damit den Spielraum abzugrenzen, der den Versicherern bei der Prämienfestlegung offen steht. Dabei verfügen sie, was die UDK offenbar verkennt, über ein weites Ermessen. Das Bundesgericht prüft lediglich, ob dieses Ermessen missbraucht oder überschritten wurde. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können grundsätzlich auch neue Tatsachen berücksichtigt werden, selbst solche, die erst seit Fällung des angefochtenen Entscheides eingetreten sind. Im vorliegenden Falle, wo es um die Prüfung des Prämientarifs für ein bestimmtes bereits abgelaufenes Jahr geht, dürfen dem Entscheid des Bundesgerichts im Hinblick darauf, dass er in der Sache Rückwirkung entfaltet, jedoch nur diejenigen Tatsachen zugrundegelegt werden, die bereits im Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheides bekannt waren.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.

SR 210 Code civil suisse du 10 décembre 1907 CC Art. 60 - 1 Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
¹	Les associations politiques, religieuses, scientifiques, artistiques, de bienfaisance, de récréation ou autres qui n'ont pas un but économique acquièrent la personnalité dès qu'elles expriment dans leurs statuts la volonté d'être organisées corporativement.
²	Les statuts sont rédigés par écrit et contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et l'organisation de l'association.

SR 273 Loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale PCF Art. 57 - 1 Lorsque le juge doit être éclairé sur des circonstances de la cause qui exigent des connaissances spéciales, il se fait assister par un ou plusieurs experts. Ceux-ci participent à l'instruction de la cause dans la mesure fixée par le juge et donnent leur avis sur les questions qu'il leur soumet.
¹	Lorsque le juge doit être éclairé sur des circonstances de la cause qui exigent des connaissances spéciales, il se fait assister par un ou plusieurs experts. Ceux-ci participent à l'instruction de la cause dans la mesure fixée par le juge et donnent leur avis sur les questions qu'il leur soumet.
²	Le juge donne aux parties l'occasion de s'exprimer sur le libellé des questions à poser aux experts et de proposer des modifications et des adjonctions.

SR 273 Loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale PCF Art. 58 - 1 Les cas de récusation prévus à l'art. 34 LTF27 s'appliquent par analogie à la récusation des experts.28
¹	Les cas de récusation prévus à l'art. 34 LTF27 s'appliquent par analogie à la récusation des experts.28
²	Le juge donne aux parties l'occasion de faire leurs objections contre les personnes qu'il se propose de désigner comme experts.

SR 273 Loi fédérale du 4 décembre 1947 de procédure civile fédérale PCF Art. 60 - 1 L'expert fournit son rapport motivé, soit par écrit dans le délai qui lui a été imparti, soit de vive voix à l'audience; dans ce cas, il en est dressé procès-verbal. S'il y a plusieurs experts, ils rédigent un rapport commun quand leurs avis concordent; sinon, ils présentent des rapports distincts. Si le rapport répond aux exigences, les parties en reçoivent copie. Il leur est loisible de requérir des éclaircissements et des compléments ou une nouvelle expertise.
¹	L'expert fournit son rapport motivé, soit par écrit dans le délai qui lui a été imparti, soit de vive voix à l'audience; dans ce cas, il en est dressé procès-verbal. S'il y a plusieurs experts, ils rédigent un rapport commun quand leurs avis concordent; sinon, ils présentent des rapports distincts. Si le rapport répond aux exigences, les parties en reçoivent copie. Il leur est loisible de requérir des éclaircissements et des compléments ou une nouvelle expertise.
²	Le juge pose de vive voix ou par écrit les questions qui lui paraissent nécessaires pour élucider et compléter le rapport. Il peut faire appel à d'autres experts lorsqu'il tient le rapport pour insuffisant. L'art. 58 est applicable.

SR 961.01 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la surveillance des entreprises d'assurance (Loi sur la surveillance des assurances, LSA) - Loi sur la surveillance des assurances LSA Art. 2 Champ d'application - 1 Sont soumis à la surveillance au sens de la présente loi:
¹	Sont soumis à la surveillance au sens de la présente loi:
^a	les entreprises d'assurance ayant leur siège en Suisse;
^b	les entreprises d'assurance ayant leur siège social à l'étranger, pour leur activité en matière d'assurance en Suisse ou à partir de la Suisse, sous réserve de dispositions contraires de traités internationaux;
^c	les intermédiaires d'assurance;
^d	les groupes d'assurance et les conglomérats d'assurance;
^e	les entités ad hoc d'assurance ayant leur siège en Suisse.
²	Ne sont pas soumis à la surveillance au sens de la présente loi:8
^a	les entreprises d'assurance ayant leur siège social à l'étranger qui ne pratiquent en Suisse que la réassurance;
^b	les entreprises d'assurance dont l'activité en matière d'assurance est soumise à une surveillance particulière en vertu du droit fédéral, dans la mesure de la surveillance exercée sur cette activité; sont réputées telles notamment les institutions de prévoyance inscrites au registre de la prévoyance professionnelle;
^bbis	les entreprises d'assurance contre les risques à l'exportation étrangères appartenant à l'État ou bénéficiant d'une garantie de l'État;
^c	les intermédiaires d'assurance qui ont un lien de dépendance avec un preneur d'assurance, pour autant qu'ils ne représentent que les intérêts de ce preneur d'assurance et des sociétés qu'il domine;
^d	les sociétés coopératives d'assurance existant au 1er janvier 1993:
^d1	qui ont leur siège en Suisse,
^d2	qui sont étroitement liées à une association ou à une fédération dont le but principal n'est pas l'activité d'assurance,
^d3	dont le volume annuel de primes brutes n'a jamais dépassé 3 millions de francs depuis le 1er janvier 1993,
^d4	dont l'activité se limite au territoire de la Suisse depuis le 1er janvier 1993,
^d5	qui assurent uniquement des membres de l'association ou de la fédération avec laquelle elles sont étroitement liées, et
^d6	dont les assurés sont identiques aux membres de la société coopérative d'assurance ayant le droit de vote et peuvent décider eux-mêmes des prestations et des primes d'assurance du fait de leur qualité de membre;
^e	les associations, les fédérations, les sociétés coopératives et les fondations qui concluent avec leurs membres, associés ou bénéficiaires des contrats portant sur des opérations de garantie, en particulier des cautionnements ou des garanties, pour autant que:
^e1	leur champ territorial d'activité se limite au territoire suisse, et que
^e2	les gains réalisés soient attribués aux partenaires contractuels concernés;
^f	les intermédiaires d'assurance qui proposent des assurances de faible importance et en complément à un produit ou à un service.
³	...13
⁴	Le Conseil fédéral définit:
^a	l'activité d'assurance en Suisse;
^b	l'étendue de la surveillance des entreprises d'assurance ayant leur siège à l'étranger pour l'activité d'assurance qu'elles exercent à partir de la Suisse;
^c	les critères déterminant les exceptions visées à l'al. 2, let. f.14
⁵	Il peut:
^a	dans la mesure où cela est nécessaire à la mise en oeuvre de normes internationales reconnues, assujettir à la surveillance les succursales d'entreprises d'assurance étrangères qui exercent exclusivement une activité de réassurance en Suisse ou à partir de la Suisse; si une société de réassurance étrangère fait l'objet d'une surveillance adéquate à l'étranger, une surveillance allégée est appliquée à sa succursale suisse;
^b	prévoir de libérer totalement ou partiellement les entreprises d'assurance de la surveillance, notamment pour garantir la pérennité de la place financière suisse, et assortir cette libération de conditions concernant, en particulier, le siège de l'entreprise, les garanties et les obligations d'information, en tenant compte notamment:
^b1	du modèle économique,
^b2	de la faible importance économique et des faibles risques que le produit d'assurance comporte pour les preneurs d'assurance concernés,
^b3	du volume d'affaires,
^b4	du cercle des assurés.15

SR 961.01 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la surveillance des entreprises d'assurance (Loi sur la surveillance des assurances, LSA) - Loi sur la surveillance des assurances LSA Art. 4 Demande d'autorisation et plan d'exploitation - 1 Une entreprise d'assurance au sens de l'art. 2, al. 1, let. a et b, qui désire obtenir une autorisation pour accéder à l'activité d'assurance doit présenter à la FINMA une demande accompagnée d'un plan d'exploitation.
¹	Une entreprise d'assurance au sens de l'art. 2, al. 1, let. a et b, qui désire obtenir une autorisation pour accéder à l'activité d'assurance doit présenter à la FINMA une demande accompagnée d'un plan d'exploitation.
²	Le plan d'exploitation doit contenir les informations et documents suivants:
^a	les statuts;
^b	l'organisation et le champ territorial d'activité de l'entreprise d'assurance, le cas échéant du groupe d'assurance ou du conglomérat d'assurance dont l'entreprise d'assurance fait partie;
^c	en cas d'activité d'assurance à l'étranger, l'autorisation délivrée par l'autorité de surveillance étrangère compétente ou une attestation équivalente;
^d	des indications relatives à la dotation financière et à la constitution des réserves;
^e	les comptes annuels des trois derniers exercices ou, pour une nouvelle entreprise d'assurance, le bilan d'ouverture;
^f	l'identité des personnes qui détiennent, directement ou indirectement, au moins 10 % du capital ou des droits de vote, ou qui d'une autre manière peuvent exercer une influence déterminante sur la gestion de l'entreprise d'assurance;
^g	l'identité des personnes chargées de la haute direction, de la surveillance, du contrôle et de la gestion ou, pour les entreprises d'assurance étrangères, du mandataire général;
^h	l'identité de l'actuaire responsable;
ⁱ	...
^j	les contrats et autres ententes par lesquels l'entreprise d'assurance veut déléguer des fonctions importantes à des tiers;
^k	les branches d'assurance dans lesquelles l'entreprise prévoit d'opérer, la nature des risques qu'elle se propose de couvrir et, si elle souhaite bénéficier des allégements prévus en matière de surveillance, l'information, pour chaque branche d'assurance, selon laquelle l'affaire doit être conclue:
^k1	avec des preneurs d'assurance professionnels au sens de l'art. 30a, al. 2,
^k2	dans le cadre d'une activité d'assurance directe ou de réassurance interne au groupe au sens de l'art. 30d, al. 2, ou
^k3	avec des preneurs d'assurance non professionnels;
^l	le cas échéant, la déclaration concernant l'adhésion au Bureau national d'assurance et au Fonds national de garantie;
^m	les moyens dont dispose l'entreprise pour faire face à ses engagements, lorsqu'une autorisation est requise pour la branche «Assistance»;
ⁿ	le plan de réassurance ainsi que, pour la réassurance active, le plan de rétrocession;
^o	la prévision des coûts de développement de l'entreprise d'assurance;
^p	les bilans et les comptes de profits et pertes prévisionnels, pour les trois premiers exercices annuels;
^q	les moyens de recensement, de limitation et de contrôle des risques;
^r	les tarifs et les conditions générales appliqués en Suisse pour l'assurance de l'ensemble des risques dans la prévoyance professionnelle et dans l'assurance-maladie complémentaire à l'assurance-maladie sociale.
³	Lorsque l'entreprise d'assurance a déjà obtenu une autorisation pour d'autres branches d'assurance, les informations et documents mentionnés à l'al. 2, let. a à l, ne doivent être inclus dans les demandes d'autorisations ultérieures que s'il est prévu qu'ils subissent des modifications par rapport à ceux qui ont déjà été approuvés.
⁴	La FINMA peut requérir les autres informations et documents qui lui sont nécessaires pour statuer sur la demande d'autorisation.

SR 961.01 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur la surveillance des entreprises d'assurance (Loi sur la surveillance des assurances, LSA) - Loi sur la surveillance des assurances LSA Art. 9 Solvabilité - 1 La solvabilité de l'entreprise d'assurance doit être suffisante.
¹	La solvabilité de l'entreprise d'assurance doit être suffisante.
²	La solvabilité est suffisante lorsque le capital porteur de risque est au moins équivalent au capital cible.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 34 Droits politiques - 1 Les droits politiques sont garantis.
¹	Les droits politiques sont garantis.
²	La garantie des droits politiques protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de leur volonté.

SR 251 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (Loi sur les cartels, LCart) - Loi sur les cartels LCart Art. 6 Catégories d'accords réputés justifiés - 1 Les conditions auxquelles des accords en matière de concurrence sont en règle générale réputés justifiés par des motifs d'efficacité économique peuvent être fixées par voie d'ordonnances ou de communications. À cet égard, seront notamment pris en considération:
¹	Les conditions auxquelles des accords en matière de concurrence sont en règle générale réputés justifiés par des motifs d'efficacité économique peuvent être fixées par voie d'ordonnances ou de communications. À cet égard, seront notamment pris en considération:
^a	les accords de coopération en matière de recherche et de développement;
^b	les accords de spécialisation et de rationalisation, y compris les accords y relatifs concernant l'utilisation de schémas de calcul;
^c	les accords en vue de l'octroi d'une exclusivité sur l'acquisition ou la vente de certains biens ou services;
^d	les accords relatifs à la concession de licences exclusives de droits de propriété intellectuelle;
^e	les accords ayant pour but d'améliorer la compétitivité des petites et moyennes entreprises, dans la mesure où ils n'ont qu'un impact restreint sur le marché.
²	Les ordonnances et communications relatives aux accords en matière de concurrence peuvent aussi reconnaître comme étant réputées justifiées des formes particulières de coopération propres à certaines branches de l'économie, notamment des accords concernant la transposition rationnelle de prescriptions de droit public pour la protection des clients ou des investisseurs en matière de services financiers.
³	Les communications sont publiées dans la Feuille fédérale par la Commission de la concurrence. Le Conseil fédéral édicte les ordonnances prévues aux al. 1 et 2.

SR 251 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (Loi sur les cartels, LCart) - Loi sur les cartels LCart Art. 22 Récusation de membres de la commission - 1 Tout membre de la commission doit se récuser lorsqu'il existe un motif de récusation en vertu de l'art. 10 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative27.
¹	Tout membre de la commission doit se récuser lorsqu'il existe un motif de récusation en vertu de l'art. 10 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative27.
²	En règle générale, un membre de la commission n'est pas réputé avoir un intérêt personnel dans l'affaire ni donner lieu à un autre motif de récusation du simple fait qu'il représente une association faîtière.
³	Si la récusation est contestée, la commission ou la chambre concernée statue en l'absence du membre en cause.