BGE-78-I-401 - 1952-01-01 - DTF - Diritto costituzionale - Abänderung von Verwaltungsakten keine Willkür in der Annahme, dass bei nachträglicher Abänderung...

S. 401 / Nr. 58 Rechtsgleichheit {Rechtsverweigerung} (d)

BGE 78 I 401

58. Urteil vom 26. November 1952 i. S. Boog gegen Regierungsrat des Kantons
Zug.

Seite: 401
Regeste:
Abänderung von Verwaltungsakten keine Willkür in der Annahme, dass bei
nachträglicher Abänderung eines Alignements- oder Zonenplanes derjenige, der
sein Grundstück nicht bereits über. baut hat, sieh nicht auf Unabänderlichkeit
des Planes berufen könne, selbst wenn sieh die tatsächlichen Verhältnisse
inzwischen nicht verändert haben.
Modification d'actes administratifs on peut admettre sans arbitraire que celui
qui n'a pas encore élevé de construction sur son fonds ne peut, même si les
circonstances de fait n'ont pas changé, se prévaloir de ce que le plan
d'alignement ou de construction ne saurait être modifié.
Modifica di atti amministrativi si può ammettere senz'arbitrio che, in caso di
modifica d'un piano regolatore, chi non ha ancora costruito sul proprio fondo
non può prevalersi del fatto che detta modifica è inammissibile, anche se nel
frattempo la situazione di fatto non è mutata.

A. - Der Regierungsrat des Kantons Zug erliess am 23. Februar 1946, gestützt
auf Art. 112 EG z. ZGB, eine Verordnung über Natur- und Heimatschutz. Sie
enthält in Abschnitt B, «Schutz des Zuger- und Aegerisees», u.a. folgende
Bestimmungen:
§ 6. Der Zuger- und der Aegerisee und deren Ufer werden als geschützte Gebiete
erklärt. Der Regierungsrat stellt für die beiden Seen Zonenpläne im Massstab
von 1:10000 auf, die Schutzzonen

Seite: 402
und Zonen mit Baubeschränkungen festlegen. Die Zonenpläne treten mit der
Genehmigung durch den Regierungsrat sofort in Kraft.
§ 8. In den Schutzzonen dürfen keine neuen Bauten errichtet, bestehende nur
mit Bewilligung des Regierungsrates verändert werden. Freileitungen oder
andere störende Vorrichtungen sind verboten. Bäume und Sträucher dürfen nur
mit Bewilligung der Forstdirektion beseitigt werden.
§ 9. In den Zonen mit Banbeschränkung dürfen Neu- und Umbauten sowie
Freileitungen nur mit Bewilligung des Regierungsrates erstellt werden. Die
Bewilligung wird erteilt, sofern das Bauvorhaben das Landschaftsbild nicht
beeinträchtigt.
§ 10. Die Entwürfe der Zonenpläne werden während 20 Tagen auf den
Einwohnerkanzleien der Ufergemeinden zur Einsichtnahme aufgelegt. Allfällige
Einsprachen sind innert der Einsprachefrist dem Regierungsrat einzureichen.
Die Entwürfe der Zonenpläne haben vom Zeitpunkt der Auflage an provisorisch
die gleichen Wirkungen wie die vom Regierungsrat genehmigten Pläne.
Das Auflage- und Einspracheverfahren über die Entwürfe der Zonenpläne wurde
durchgeführt; die definitive Genehmigung durch den Regierungsrat ist hoch
nicht erfolgt. Von dem östlich von Cham gelegenen sog. Städtler Ried wurde im
Zonenplan der näher bei der Ortschaft und dem Strandbad liegende Teil in der
ganzen Tiefe bis zur Bahnlinie Zug-Cham als Baubeschränkungszone, der weiter
östlich liegende bis zur Gemeindegrenze - wie auch das anstossende Ufergebiet
in der Gemeinde Zug als Schutzzone erklärt.
Franz Boog ist Eigentümer der Grundstücke Nr. 335 im Städtler Ried bei Cham
und Nr. 196 in Kemmatten bei Hünenberg. Im provisorischen Zonenplan für den
Zugersee vom 26. Februar 1946 war das Grundstück Nr. 335 vollständig, Nr. 196
grossenteils der Schutzzone zugewiesen. Hiegegen erhob Boog rechtzeitig
Einsprache, die erst 1949 erledigt wurde. Damals fand in Kemmatten ein
Augenschein statt, wobei sich die Baudirektion mit den dortigen
Grundeigentümern dahin einigte, ihre Grundstücke auf eine Tiefe von 30 m vom
See an der Schutzzone, dahinter bis zur Strasse Cham-Rotkreuz der
Baubeschränkungszone zuzuweisen. Auch Boog erklärte sich hinsichtlich seines
Grundstücks Nr. 196 hiemit einverstanden; bezüglich des Grundstücks Nr. 335 im
Städtler Ried - wo

Seite: 403
die Schutzzone allgemein bis zur Bahnlinie Cham-Zug festgelegt worden war und
die anderen Grundeigentümer hiegegen keine Einsprache erhoben hatten -
verlangte er deren Beschränkung auf eine Tiefe von 25 m vom See an.
Mit Entscheid des Regierungsrates des Kantons Zug vom 4. Juni 1949 wurde die
Einsprache des F. Boog teilweise gutgeheissen und der Zonenplan für den
Zugersee für das Gebiet der Grundbuchparzellen 196 in Hünenberg und 335 in
Cham mit einer 30 m breiten Bauverbotszone von der Seegrenze definitiv
festgelegt. Die Begründung lautet im wesentlichen wie folgt:
Der Regierungsrat hat bei der definitiven Festlegung des Zonenplanes in der
Gemeinde Hünenberg eine Bauverbotszone von 30 m Breite vom Seeufer zur
Erhaltung der landschaftlichen Schönheiten des Zugersees als absolut notwendig
erachtet. Aus Gründen der Rechtsgleichheit rechtfertigt es sieh, die
Bauverbotszone bei den Grundbuchparzellen Nr. 196 Kemmatten und 335 in Cham
des Einsprechers auf 30 m Breite zu reduzieren. Eine weitere Verschmälerung
der Bauverbotszone im Städtli, Gemeinde Cham, kann aber nicht in Erwägung
gezogen werden, da es sich hier um einen landschaftlich sehr schönen Punkt
handelt, weshalb die Verunstaltung dieser Seeuferpartie mit allen Mitteln
verhindert werden muss. Der Einsprecher kann auf demjenigen Teil seiner beiden
Grundstücke, der in die Zone für Baubeschränkung fällt, nach vorheriger
Bewilligung durch den Regierungsrat Bauten errichten, sofern die Bauvorhaben
den Zielen des Natur- und Heimatschutzes entsprechen. Daher hat der
Einsprecher nach wie vor die Möglichkeit, seine Grundstücke am See zu
Bauzwecken zu erschliessen, ohne dass das Ufer- und Landschaftsbild
beeinträchtigt wird.
Nachdem Franz Meyer in Zug im Jahre 1951 für sein Grundstück Nr. 1367 im
Städtler Ried, das vollständig in der Schutzzone liegt, Herabsetzung derselben
auf eine Tiefe von 30 m verlangt und sich hiefür u.a. auf Gleichbehandlung mit
Boog berufen hatte, ersuchte die Baudirektion Boog, freiwillig auf die
teilweise Einreihung seines Grundstücks Nr. 335 in die Baubeschränkungszone zu
verzichten. Boog lehnte das ab.
B. - Am 11. März 1952 fasste der Regierungsrat folgenden Beschluss: «In
teilweiser Abänderung des Regierungsratsbeschlusses vom 4. Juni 1949 wird das
gesamte Grundstück Grundbuchparzelle Nr. 335 im Städtlerried, Gemeinde

Seite: 404
Cham, vom See bis zum Bahndamm in die Bauverbotszone eingereiht.
Zur Begründung führte er aus, er könne seinen früheren Beschluss abändern, da
den Beschlüssen der Verwaltungsbehörden keine materielle Rechtskraft zukomme.
Massgebend sei allein das öffentliche Interesse des Landschaftsschutzes. Die
Untersuchungen im Falle Meyer hätten ergeben, dass das gesamte seewärts des
Bahndammes gelegene Städtler Ried als einer der schönsten Uferstreifen am
Zugersee besonderen Schutz verdiene und dass auf alle Fälle dessen Verbauung
mit Wochenend- und Badehäuschen im Interesse des Natur- und
Landschaftsschutzes verhindert werden müsse. Da das gesamte Gebiet zwischen
See und Bahndamm unter diesem Gesichtspunkt eine Einheit bilde, müsse es mit
Einschluss des ganzen Grundstücks Nr. 335 der Schutzzone zugeteilt werden. Der
Entscheid vom 4. Juni 1949 habe auf der irrtümlichen Annahme beruht, man könne
hier mit einer 30 m breiten Schutzzone längs des Ufers auskommen. Die neue
Untersuchung habe jedoch gezeigt, dass das nicht zutreffe und dass es
notwendig sei, an der Verbotszone gemäss dein ursprünglichen Zonenplan
festzuhalten. Die Situation habe sich übrigens gegen über 1949 insofern
wesentlich geändert, als Meyer seine benachbarte Liegenschaft Nr. 1367
überbauen wolle, wodurch das ganze Städtler Ried versehandelt würde. Der
Regierungsrat habe im Entscheid vom 5. Oktober 1951 in Sachen Meyer erklärt,
dass auch Boog keine Bewilligung für Erdaufschüttungen erteilt werde, weshalb
dieses Gebiet nicht verbaut werden könne, sondern in seinem bisherigen
natürlichen Zustand erhalten bleibe. Aus Konsequenzgründen müsse das ganze
Grundstück Nr. 335 mit einem Bauverbot belegt werden. - Das stelle keinen
enteignungsähnlichen Tatbestand dar, da Boog sein Grundstück nach wie vor
landwirtschaftlich nutzen könne und die benachbarten Grundstücke unter das
gleiche Verbot fielen. Es handle sich nicht um Bauland; Boog habe auch seit
dem Entscheid vom 4. Juni 1949 keine Anstalten zu intensiverer

Seite: 405
Ausnützung des damals der Baubeschränkungszone zugeteilten Bodens getroffen.
Eine Entschädigung recht fertige sich daher auch nicht unter dem
Gesichtspunkt, dass die damals gewährte Lockerung des Zonenplans nun
nachträglich aufgehoben werde.
Hinsichtlich des Grundstücks Nr. 196 in Kemmatten sei eine Änderung des
Zonenplanes nicht angezeigt; er entspreche den dortigen Verhältnissen, da
jenes Gebiet bereits weitgehend überbaut sei und mit einer 30 m breiten
Bauverbotszone dem Schutze des Landschafts- und Uferbildes in dem Masse
Rechnung getragen werde, als es unter dem Gesichtspunkt der rechtsgleichen
Behandlung der Grundeigentümer heute noch möglich sei.
C. - Mit staatsrechtlicher Beschwerde beantragt F. Boog, diesen Beschluss als
verfassungswidrig aufzuheben.
Er macht geltend, die einseitige nachträgliche Abänderung einer definitiv
festgelegten Zonengrenze durch den Regierungsrat sei willkürlich. Die Berufung
auf die fehlende materielle Rechtskraft des Entscheides gehe fehl. Auch im
Verwaltungsrecht gebe es Verhältnisse, die im Interesse der Rechtssicherheit
ein für allemal geordnet werden müssten insbesondere sei es Aufgabe des
Einspracheverfahrens, einerseits für eine allseitige Prüfung der öffentlichen
Interessen zu sorgen, anderseits dem Bürger Gewähr zu bieten, dass die so
zustande gekommene Verfügung nicht mehr abgeändert werde. Der Regierungsrat
habe selbst die im Entscheid vom 4. Juni 1949 getroffene Regelung als
definitiv bezeichnet und sei daran gebunden; sie schütze den Beschwerdeführer
vor nachträglichen Auflagen und Belastungen, gleich wie eine korrekt
durchgeführte Steuerveranlagung nicht mehr umgestossen werden könne.
Willkürlich seien auch die Umstände der Änderung. Die Anforderungen des
öffentlichen Wohls seien seit 1949 nicht anders geworden. Der Regierungsrat
habe aber befürchtet, in der staatsrechtlichen Beschwerde von F. Meyer zu
unterliegen, wenn es ihm nicht gelinge, den

Seite: 406
Präzedenzfall Boog aus der Welt zu schaffen. Gegenüber Meyer habe sich der
Regierungsrat auf die Rechtskraft des Zonenplans berufen gegenüber Boog
behaupte er das Gegenteil...
D. - Der Regierungsrat von Zug beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
1.- Durch den angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat das Grundstück Nr.
335 des Beschwerdeführers im Städtler Ried, das durch den Einspracheentscheid
vom 4. Juni 1949 nur auf eine Tiefe von 30 m vom Seeufer aus in die
Schutzzone, im übrigen dagegen in die Baubeschränkungszone eingereiht worden
war, im gesamten Umfang als Schutzzone erklärt. Der Beschwerdeführer macht
geltend, diese einseitige nachträgliche Abänderung des seinerzeit als
definitiv bezeichneten Zonenplanes verletze Art. 4 BV, das Verbot der Willkür
und rechtsungleicher Behandlung.
Es entspricht dem zwingenden Charakter des öffentlichen Rechtes und der Natur
der öffentlichen Interessen, dass ein Verwaltungsakt, der dem Gesetz nicht
oder nicht mehr entspricht, nicht unabänderlich ist. Anderseits kann es ein
Gebot der Rechtssicherheit sein, dass ein administrativer Entscheid, der eine
Rechtslage festgestellt oder begründet hat, nicht nachträglich wieder in Frage
gestellt werde. Ob der Verwaltungsakt von der Behörde, weil materiell
rechtswidrig, zurückgenommen oder abgeändert werden kann, hängt also, soweit
darüber nicht positive gesetzliche Bestimmungen vorliegen, von einer Abwägung
jener beiden sich gegen überstehenden Gesichtspunkte ab: dem Postulat der
richtigen Durchführung des objektiven Rechts auf der einen und den
Anförderungen der Rechtssicherheit auf der andern Seite (BGE 56 I 194, 74 I
445, BURCKHARDT, Organisation der Rechtsgemeinschaft 2. Aufl. S. 73, FLEINER,
Institutionen des deutschen Verwaltungsrechtes 8. Aufl. S. 199 ff.). Das
Postulat der Rechtssicherheit

Seite: 407
geht insbesondere dann vor, wenn durch den Verwaltungsakt subjektive Rechte
zugunsten bestimmter Personen begründet werden, wie z.B. bei der
Naturalisation, der Baubewilligung oder der Ernennung eines Beamten, ferner,
wenn die Verfügung auf Grund eines Einsprache- und Ermittlungsverfahrens
ergangen ist, dessen Aufgabe in der allseitigen Prüfung der öffentlichen
Interessen und ihrer Abwägung gegenüber den entgegengesetzten Privatinteressen
besteht, oder wenn endlich der Private von dem ihm darin eingeräumten Anspruch
bereits Gebrauch gemacht hat. Die Abwägung jener beiden Postulate kann das
Bundesgericht, soweit es sich um die Anwendung kantonalen Rechtes handelt,
nicht frei, sondern nur unter dem Gesichtspunkt der Verletzung von Art. 4 BV
überprüfen.
2.- Durch den Einspracheentscheid des Regierungsrates vom 4. Juni 1949 wurde
kein subjektives Recht des Beschwerdeführers begründet, sondern für ihn
lediglich die Möglichkeit geschaffen, auf dem der Baubeschränkungszone
zugewiesenen Teil des Grundstückes bauen zu können, sofern dadurch das
Landschaftsbild nicht beeinträchtigt würde (§ 9 der Heimatschutzverordnung).
Der Beschwerdeführer hat bis heute von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch
gemacht. Dagegen erging der Entscheid des Regierungsrates allerdings in einem
Einspracheverfahren, dessen Aufgabe im allgemeinen darin besteht, einerseits
Raum zu schaffen für eine allseitige Prüfung der öffentlichen Interessen,
anderseits dem Bürger dafür Gewähr zu bieten, dass die auf diese Weise
zustande gekommene Verfügung nicht mehr abgeändert werden könne (FLEINER,
a.a.O. S. 200). Es fragt sich aber, ob der Regierungsrat annehmen musste, das
Einspracheverfahren habe eine derartige Wirkung auch in Fällen, wo es sich,
wie bei einem Zonenplan, nicht um eine gewöhnliche an einen einzelnen Bürger
gerichtete Verfügung, sondern um einen Verwaltungsakt handelt, der von einer
gewissen allgemeinen Bedeutung ist. In der Tat lässt sich ein Alignements-
oder Zonenplan der konkreten, nur für ihren Adressaten Wirkung entfaltenden
Verfügung nicht ohne weiteres

Seite: 408
gleichstellen. Er nähert sich, besonders dann, wenn er nicht bloss für ein
einzelnes Grundstück oder eine kleine zusammenhängende Gruppe von solchen
gilt, mehr dem verordnungsmässigen Rechtssatz (KIRCHHOFER, Eigentumsgarantie,
Eigentumsbeschränkung und Enteignung in ZSR n.F. Bd. 58 S. 147). Die
Parteistellung desjenigen, der gegen einen zu schaffenden Bebauungs- oder
Zonenplan Einsprache erhebt, kann daher auch nicht ohne weiteres der
Einsprache des durch eine Verfügung Betroffenen gleichgestellt werden. Jene
Einsprache qualifiziert sich eher als Ausübung der dem einzelnen Bürger - ohne
Rücksicht auf sein Privateigentum - zustehenden Befugnis zur Mitwirkung bei
der Schaffung des Planes als um Ausübung eines subjektiven Rechtes. Wenn der
Plan nachträglich wieder abgeändert wird, bevor die darunter fallenden
Grundeigentümer ihre Grundstücke überbaut haben, so können sich diese nicht
auf Unabänderlichkeit des Planes berufen, ähnlich wie der Bürger sich bei
Abänderung eines Gesetzes nicht darauf berufen kann, dass es ihm bestimmte
Möglichkeiten offen gelassen hätte, wenn es weiterhin in Kraft geblieben wäre,
vom Fall natürlich ausgenommen, wo das Gesetz dem Einzelnen ausnahmsweise
bestimmte subjektive Rechte eingeräumt hat (BGE 67 I 188 Erw. 6, 70 I 20 Erw.
3). Die Änderung ist für den Einzelnen daher auch nicht von derselben
tiefgehenden Wirkung, nicht von derselben Intensität, mit der sich die
Abänderung oder Aufhebung einer im Einspracheverfahren erlassenen konkreten
Verfügung äussert. Der Regierungsrat durfte daher, jedenfalls ohne in Willkür
zu verfallen, annehmen, es bedürfe für die Abänderung des Zonen planes mit
Bezug auf den Beschwerdeführer weder einer Rechtswidrigkeit des
Einspracheentscheides vom 4. Juni 1949 noch seitheriger Veränderung der
Verhältnisse es genüge dafür vielmehr schon, dass sich die frühere
Entscheidung bei erneuter Prüfung als unrichtig herausstelle und dass insoweit
ein öffentliches Interesse die Berichtigung als geboten erscheinen lasse. Dass
dem aber so sei, durfte wiederum

Seite: 409
ohne Willkür angenommen werden. Denn während nach der bisherigen Ordnung die
umliegenden Grundstücke bis zum Bahndamm der Schutzzone zugewiesen, also mit
einem absoluten Bauverbot belegt waren, war diese Zone einzig beim Grundstück
des Beschwerdeführers auf eine Tiefe von 30 m vom Seeufer beschränkt und fiel
es nur im übrigen in die Baubeschränkungszone. Verschiedene Grundstücke wurden
also trotz ihrer durchaus ähnlichen natürlichen Lage verschieden behandelt und
eine Überbauung des Städtler Riedes an einem einzigen Punkt gestattet. Das war
ein durchaus unbefriedigender Zustand. Man hatte mit der Legung der
Zonengrenze für das Grundstück des Beschwerdeführers die gleiche Situation
schaffen wollen, die für dessen anderes Grundstück in der Kemmatten, auf der
gegenüberliegenden Seite des Dorfes bestand, obwohl richtigerweise nicht
darauf abgestellt worden wäre, sondern auf die Gesamtheit der im Städtler Ried
gelegenen Parzellen. Dass gerade die Beschwerde Meyers, der sich deshalb über
rechtsungleiche Behandlung beschwerte, weil zwar der Beschwerdeführer Boog,
nicht auch Meyer bauen könne, dem Regierungsrat die Einsicht in die
Unzulänglichkeit seiner früheren Entscheidung brachte, lässt den Entscheid aus
diesem Grunde nicht als willkürlich erscheinen.