BGE 74 I 433
76. Urteil vom 22. Oktober 1948 i. S. Schweiz. Textil-Syndikat in Liq. gegen
Schweiz. Eidgenossenschaft.
Regeste:
Liquidation der kriegswirtschaftlichen Syndikate. Unter welchen
Voraussetzungen kann das eidg. Volkswirtschaftsdepartement, entgegen einer von
ihm genehmigten Statutenbestimmung, wonach ein Liquidationsüberschuss
ausschliesslich zur Forderung des im betreffenden Syndikat organisierten
Wirtschaftszweiges zu verwenden ist, nachträglich die Ablieferung des
Überschusses an die Bundeskasse verfügen?
Liquidation des syndicats de l'économie de guerre. Sous quelles conditions le
Département fédéral de l'économie publique peut-il, à l'encontre d'une
disposition des statuts approuvée par lui qui prévoit que tout excèdent de
liquidation doit être affecté exclusivement au développement de l'activité
économique déployée par le syndicat intéressé, décider après coup que cet
excédent doit être versé à la caisse fédérale?
Liquidazione dei sindacati dell'economica di guerra. A quali condizioni il
Dipartimento federale dell'economia pubblica può decidere che, contrariamente
ad una disposizione statutaria da esso approvata (secondo la quale l'eccedenza
di liquidazione dev'essere devoluta in modo esclusivo al promovimento
dell'attività economica svolta dal sindacato interessato), l'eccedenza
dev'essere versata alla cassa federale?
A. Gestützt auf den BRB über kriegswirtschaftliche Syndikate vom 22.
September 1939 wurde am gleichen Tage das Schweizerische Textil-Syndikat (STS)
gegründet. Reine Statuten, die am 27. September 1939 vom EVD
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genehmigt wurden, halten sich eng an die von diesem Departement aufgestellten
Normalstatuten, mit der Abweichung, dass die Form des Vereins statt der
Genossenschaft gewählt wurde. Sie enthalten u. a. folgende Bestimmungen:
Art. 2. Zweck.
Der Verein bezweckt die Durchführung aller ihm vom EVD Übertragenen
kriegswirtschaftlichen Aufgaben, die mit der Einfuhr, der Ausfuhr, der
Lagerung, dem Transport, der Produktion und der bestimmungsgemässen Verteilung
und Verwendung der vom EVD zu bestimmenden Waren der Textilbranche
zusammenhängen.
Insbesondere bezweckt der Verein die Überwachung der Einfuhr, der Ausfuhr und
der bestimmungsgemässen Verwendung der vorgenannten Waren nach Massgabe dar
vom EVD erlassenen Weisungen. Wenn die dem Verein übertragenen Aufgaben den
An- und Verkauf von Waren auf eigene Rechnung bedingen sollten, so ist der
Verein in eine Genossenschaft umzuwandeln.
Der Verein bezweckt keinen Gewinn.
Art. 9. Finanzielles.
Für die Verbindlichkeiten des Vereins haftet ausschliesslich das
Vereinsvermögen, vorbehältlich Art. 7 der Statuten (Kaution).
Jedes Mitglied hat beim Eintritt eine Eintrittsgebühr von Fr. 100. zu
leisten.
Der Verein ist ferner ermächtigt, für seine Tätigkeit durch Vorstandsbeschluss
angemessene Gebühren als Mitgliederbeiträge zu erheben; deren Festsetzung
unterliegt der Genehmigung des EVD.
Wenn es zur Erfüllung des Vereinszweckes notwendig sein sollte, so kann die
Generalversammlung die Mitglieder zu weiteren jährlichen Beiträgen
verpflichten, die nach der Bedeutung der einzelnen Firmen und nach ihren
Gebührenzahlungen abgestuft werden können.
Art. 21. Jahresrechnung.
Ein allfälliger Überschuss wird zur Äufnung des Vereinsvermögens verwendet.
Art 22. Liquidation.
Der Verein tritt mit dem Dahinfallen des statutarischen Zweckes in
Liquidation, ferner durch Beschluss der Generalversammlung nach eingeholter
Zustimmung des EVD oder auf dessen Verfügung.
Die Durchführung der Liquidation erfolgt nach den gesetzlichen Bestimmungen.
Über ein nach Tilgung sämtlicher Schulden verbleibendes Vermögen beschliesst
die Generalversammlung.
Die Verwendung des Überschusses darf jedoch ausschliesslich für Zwecke der
Förderung der schweizerischen Textilindustrie
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erfolgen, wobei die verschiedenen Gruppen nach Massgabe der von ihren
Angehörigen einbezahlten Gebühren zu berücksichtigen sind. Die Beschlüsse
unterliegen der Genehmigung des EVD.
Infolge Einstellung der kriegswirtschaftlichen Funktionen des STS beschloss
dessen Generalversammlung am 2. Juli 1946 die Liquidation, nachdem das EVD
seine Zustimmung erteilt hatte. Über die Verwendung des verbleibenden
Vermögens fasste sie in der gleichen Sitzung unter Vorbehalt der behördlichen
Genehmigung folgende Beschlüsse:
a) Rückvergütung der «Mitgliederbeiträge» (recte der Eintrittsgelder gemäss
Art. 9 Abs. 2 der Statuten) nebst 4% Zins;
b) und c) (hier ohne Bedeutung);
d) Zuweisung von je Fr. 5000. an das Schweiz. Wirtschaftsarchiv Basel und an
das Archiv für Handel und Industrie der Schweiz in Zürich;
e) Vom Rest sollten 70 % dem Vorort des Schweiz. Handels- und
Industrie-Vereins, je 10 % der Webschule Wattwil, der Seidenwebschule Zürich
und der EMPA in St. Gallen überwiesen werden.
Das EVD genehmigte die Beschlüsse a-c sowie die Zuweisungen an die Webschule
Wattwil und die Seidenwebschule Zürich, nicht aber den Beschluss d und die
Zuweisungen an den Vorort und die EMPA; es wies das STS an, den hierauf
entfallenden Überschuss an die Bundeskasse abzuführen.
Die Liquidationskommission des STS nahm den Standpunkt ein, dies verstosse
gegen Art. 22 Abs. 4 der Statuten, und beantragte eine neue, dieser Bestimmung
besser angepasste Verteilung des Überschusses: 3/6 an die Webschule Wattwil,
je 1/6 an die Seidenwebschule Zürich, die EMPA in St. Gallen und die ETH in
Zürich, an die beiden letztgenannten Institute für Anschaffungen im Interesse
der Textilindustrie.
Das EVD lehnte ein Eintreten auf den «Wiedererwägungsantrag» ab, da keine
neuen Momente vorlägen, die
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ein Abgehen von dem früheren Entscheid rechtfertigen würden.
B. - Mit verwaltungsrechtlicher Klage gegen die Schweiz. Eidgenossenschaft
stellt das STS das Rechtsbegehren, es sei gerichtlich festzustellen, dass die
Beklagte keinerlei Rechtsansprüche auf sein Liquidationsergebnis oder einen
Teil davon habe.
Der Kläger beruft sich auf ein Gutachten von Professor Hans Huber, das zum
Schlusse kommt
«1. Der Liquidationsüberschuss stellt Vermögen des in Liquidation befindlichen
Syndikates und nicht Bundesvermögen dar; das Syndikat ist ein Verein
privatrechtlicher Natur, dem eine öffentliche Aufgabe übertragen war.
2. Das EVD ist an die Statutenbestimmung des Art. 22 Abs. 4 gebunden, wonach
ein Liquidationsüberschuss ausschliesslich zur Förderung der Textilindustrie
zu verwenden ist; es kann auf die Genehmigung dieser Bestimmung nicht
zurückkommen, zumal die m Art. 22 Abs. 4 vorgesehene Verwendung des
Überschusses dem Sinn des Genehmigungsrechtes nach Art. 3 des BRB vom 28.
Februar 1941 entspricht. Die Verfügung, wonach der Überschuss an die
Bundeskasse abzuführen ist, verletzt das Gesetz und dürfte nicht vollstreckt
werden.»
Sodann führt der Kläger aus, durch die Annahme der Statuten und ihre amtliche
Genehmigung habe er Rechtspersönlichkeit erhalten. Ein Verwaltungsakt, durch
den derart bei der Gründung einer juristischen Person des Zivilrechts
mitgewirkt werde, sei materiell rechtskräftig. Die Geltung der genehmigten
Statuten könne nicht zum Schaden der Rechtssicherheit auf freien Widerruf
gestellt sein. Nachdem der Bund die Kriegswirtschaft nicht ausschliesslich
durch seine Verwaltung besorgt, sondern dazu die Firmen der Industrie
herangezogen und korporativ organisiert habe, könne er sich nicht hinterher
einstellen, als ob er alles selbst getan hätte, keine kriegswirtschaftlichen
Syndikate bestanden hätten und diese privatrechtlichen Vereine und
Genossenschaften keine selbständigen Persönlichkeiten und nicht vermögensfähig
gewesen wären. Der Bund habe sich gerühmt, die Wirtschaftszweige selbst mit
einem wesentlichen Teil der Kriegswirtschaft betraut
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zu haben; das könne er nicht nachträglich dem Fiskus zuliebe mit einem
Federstrich in Frage stellen. Zudem hege eine rechtsungleiche Behandlung vor,
indem er anderen Syndikaten eine grössere Freiheit in der Verwendung des
Liquidationsüberschusses zugebilligt habe.
C. Namens der Eidgenossenschaft beantragt das EVD, auf die Klage nicht
einzutreten, eventuell sie abzuweisen.
Es bringt vor, durch die Schaffung der kriegswirtschaftlichen Syndikate habe
der Bund gewisse Funktionen abgetreten und fachtechnische Organe mit deren
Erfüllung beauftragt. Die Wahl privatrechtlicher Organisationsformen sei nur
ein Behelf; das den zivilrechtlichen Körperschaften sonst eigene freie
Bestimmungsrecht sei hier nicht nur durchbrochen, sondern überhaupt beseitigt.
Materiell seien die Syndikate öffentlich-rechtliche Körperschaften. Sie seien
als Teil der Kriegswirtschaft in die staatliche Organisation eingegliedert und
erschienen, wenn nicht als reine staatliche Institutionen, so doch als
staatliche Hilfsorganisationen. In diesem Sinne habe das Bundesgericht am 26.
September 1940 betreffend die Genossenschaft für Getreide und Futtermittel
(GGF) entschieden, die in der Organisation durchaus den Syndikaten entspreche.
Die Syndikate ständen deshalb nicht ausserhalb der Behördenorganisation,
sondern seien in den hierarchischen Aufbau der Verwaltung einbezogen; die im
BRB vorgesehene Einwirkung des EVD auf ihre Beschlüsse und Handlungen geschehe
durch Weisung und Befehl ohne Einspruchsmöglichkeit. So verhalte es sich auch
mit der Anordnung über die Verwendung des Liquidationsüberschusses; dagegen
sei kein Rechtsmittel gegeben, auch nicht die verwaltungsrechtliche:Klage
gemäss Art. 110
OG.Wenn die kriegswirtschaftlichen Syndikate als ausserhalb der Verwaltung
stehend betrachtet würden, so müssten sie mindestens als halbstaatliche
Organisationen gelten, was sich auch auf ihr Vermögen und dessen Verwendung
auswirke. Die rein privatrechtliche Betrachtungsweise des
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Gutachtens Huber gehe fehl, zumal es zu Unrecht davon ausgehe, der Überschuss
stamme aus Mitgliederbeiträgen. Diese Beiträge, die freilich als
privatrechtlich betrachtet werden könnten, seien den Mitgliedern bereits samt
Zins zurückvergütet worden. Die hauptsächlichen Einkünfte des STS seien aber
die Gebühren gewesen, die es für die Erfüllung der ihm vom EVD übertragenen
Aufgaben habe erheben dürfen; diese Kompetenz entspringe dem öffentlichen
Recht, sei dem STS nur zuerkannt worden, weil es gewisse staatliche Funktionen
als kriegswirtschaftliche Stelle ausgeübt habe. Die aus Gebühren herrührenden
Gelder gehörten dem Bund, soweit sie nicht zur Deckung der Kosten des
Syndikats verwendet werden seien; sie seien für ihn kraft Delegation
einkassiert worden.
Die Ausführungen über die materielle Rechtskraft der Genehmigung der Statuten
träfen nur zu, soweit der Bestand des Syndikats berührt werde, nicht aber auf
die untergeordnete Bestimmung über die Verwendung des
Liquidationsüberschusses; darauf könne das EVD jederzeit zurückkommen und eine
andere Verfügung treffen. Das ergebe sich auch daraus, dass die Beschlüsse der
Generalversammlung über die Verwendung des Überschusses der Genehmigung des
EVD bedürften; wenn es ihnen nicht zustimmen könne, müsse es selbst
entscheiden, damit überhaupt ein Ergebnis zustande komme; es sei aber nicht an
die Statuten gebunden.
Die Angemessenheit der vom EVD getroffenen Verfügung sei vom Bundesgericht
nicht zu prüfen, da die Klage einzig auf Feststellung des Nichtbestandes von
Rechtsansprüchen des Bundes auf den Liquidationsüberschuss gehe; der
Verteilungsmodus bei anderen Syndikaten sei deshalb unerheblich.
D. In der Replik macht das STS geltend, auch als öffentlich-rechtliche
Körperschaft wäre es rechts-, handlungs- und vermögensfähig und könnte es auf
Grund von Art. 110
OG gegen den Bund klagen. Die kriegswirtschaftlichenSyndikate seien aber trotz ihrer öffentlich-rechtlichen
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Aufgaben grundsätzlich privatrechtliche Organisationen. Insbesondere
hinsichtlich der Liquidation hätten die Statuten dem STS eine weitgehende
Autonomie belassen und die Verwendung eines Überschusses der
Generalversammlung und nicht den Bundesbehörden anheimgestellt. Auch wenn das
STS eine öffentlich-rechtliche Körperschaft wäre, müsste sich das EVD an die
von ihm genehmigten Statuten halten. Bei der Genehmigung ihres Art. 22 habe
das Departement gewusst, dass der Überschuss aus Gebühren herrühren werde, d.
h. aus Abgaben, welche als Entgelt für Leistungen des Syndikats entrichtet
wurden; deshalb sei er der Industrie überlassen worden, welche diese
Leistungen erbrachte. Mit der Genehmigung jener Bestimmung habe der Bund der
Textilindustrie diesbezüglich ein Versprechen abgegeben; indem er ohne
zwingenden Grund darauf zurückkomme. handle er willkürlich.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. Für die Frage des Eintretens wie für die materielle Beurteilung der Klage
ist die rechtliche Natur der kriegswirtschaftlichen Syndikate von wesentlicher
Bedeutung.
Sofort nach dem Ausbruch des Weltkriegs übernahm der Bundesrat gestützt auf
die ausserordentlichen Vollmachten eine weitgehende Wirtschaftslenkung als
staatliche Aufgabe, da unter den obwaltenden Umständen die freie
Privatwirtschaft die Sicherung des Lebensunterhalts nicht mehr gewährleisten
konnte. Die kriegswirtschaftliche Organisation konnte aufbauen auf den
Vorbereitungen, die gestützt auf das BG vom 1. April 1938 über die
Sicherstellung der Landesversorgung mit lebenswichtigen Gütern bereits
getroffen worden waren. Für die Durchführung wurden nach Möglichkeit die
bestehenden Organisationen der Wirtschaft herangezogen, wie dies in Art. 17
Abs. 3 des zitierten Gesetzes vorgesehen war. Vielfach wurden
Wirtschaftszweige zu diesem Zwecke neu organisiert. Die
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Grundlage hiefür bot der BRB über kriegswirtschaftliche Syndikate vom 22.
September 1939, der später durch denjenigen vom 28. Februar 1941 ersetzt wurde
(AS 55, 1061; 57, 227).
Gemäss Art. 4 BRB der in beiden Texten gleich lautet sind die Syndikate
der Kriegswirtschaft in der Regel Genossenschaften. Hieraus ergibt sich die
Zulässigkeit anderer Formen; es ist unbestritten, dass dazu insbesondere
diejenige des Vereins gehört, die vom STS mit Genehmigung des EVD gewählt
wurde. Der BRB sieht also für die Syndikate die Form von juristischen Personen
des Privatrechts vor. Anderseits können nach Art. 4 Abs. 2 die Statuten mit
Genehmigung des EVD Bestimmungen enthalten, die von den Vorschriften des
Privatrechts abweichen. Aus dem BRB selbst ergibt sich insbesondere eine
wesentliche Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts, indem gemäss Art. 3
(alt und neu) das EVD die Syndikate beaufsichtigt, ihnen verbindliche
Weisungen erteilt und das endgültige Verfügungs-, Entscheidungs- und
Genehmigungsrecht in wichtigen Fragen hat. Das erklärt sich aus dem Zweck der
Syndikate, die ihnen vom EVD übertragenen kriegswirtschaftlichen Aufgaben
durchzuführen. Die Tätigkeit, um deretwillen die Syndikate gegründet wurden,
gehört dem öffentlichen Rechte an; daneben tritt die Wahrung der Interessen
ihrer Mitglieder vollständig in den Hintergrund und ist bezeichnenderweise in
der Zweckbestimmung (Art. 2 BRB, alt und neu; Art. 2 der vom EVD aufgestellten
Normalstatuten, abgedruckt bei SCHMUKi, Die rechtliche Organisation der
kriegswirtschaftlichen Syndikate, S. 216 ff.; Art. 2 der Statuten des STS)
überhaupt nicht erwähnt. Dass die Syndikate in privatrechtlicher
Organisationsform öffentliche, staatliche Aufgaben erfüllen und insoweit dem
öffentlichen Recht unterstehen, ist in der Literatur allgemein anerkannt
(LAUTNER, System des schweiz. Kriegswirtschaftsrechts, Bd. I, S. 94;
SCHÖNENBERGER in SJZ, Bd. 36, S. 314;:HAUSER in ZBJV, Bd. 76, S. 263; SCHMUKI,
a.a.O.,
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S. 207 ff.). Das öffentliche Recht ist massgebend in allem, was die
kriegswirtschaftliche Tätigkeit der Syndikate betrifft; hierunter fällt nicht
nur ihr gesamtes Verhältnis zum Bund und seinen Behörden sondern zur
Hauptsache auch dasjenige zu ihren Mitgliedern und zu Dritten. Die Herrschaft
des Privatrechts ist beschränkt auf allfällig neben jener Tätigkeit bestehende
Beziehungen zu den Mitgliedern und zu Dritten. Der streitige Anspruch der
Eidgenossenschaft auf den Liquidationsüberschuss des STS gehört zweifellos dem
Öffentlichen Rechte an; darüber sind denn auch die Parteien einig.
2. Damit ist aber nicht gesagt, dass die kriegswirtschaftlichen Syndikate im
allgemeinen und das STS im besonderen nur Teile der Bundesverwaltung und gar
nicht imstande seien, selbständig Rechte auszuüben und auch dem Bunde
gegenüber geltend zu machen. Sie wurden geschaffen, weil der Bund mit den
betreffenden Aufgaben nicht seine eigene Verwaltung, sondern Organisationen
der Wirtschaft betrauen wollte; diese Trennung fand ihren Ausdruck in der im
BRB selbst vorgesehenen Konstituierung der Syndikate als Genossenschaften oder
in ähnlicher Form, d. h. als juristische Personen des Privatrechts. Sie
erfüllen zwar Öffentliche Aufgaben, stehen aber ausserhalb der Verwaltung. Auf
diesem Boden steht auch das Urteil des Bundesgerichts vom 26. September 1940
i. S. Genossenschaft für Getreide und Futtermittel, welche zwar kein
kriegswirtschaftliches Syndikat, aber ähnlich organisiert ist. Das
Bundesgericht hat dort festgestellt, dass die GGF eine sog.
gemischt-wirtschaftliche Unternehmung, als Korporation nach Privatrecht
organisiert sei, aber ausschliesslich Öffentliche Aufgaben verfolge, und ihre
Krisenabgabepflicht bejaht, soweit die privatrechtliche Seite vorwalte, nicht
aber soweit sie Öffentliche Zwecke erfülle und damit der Sache nach
Öffentliche Verwaltung ausübe. Der Satz: «Sachlich ist die GGF ein Organ des
Bundes» bezieht sich nach dem Zusammenhang auf ihre Tätigkeit, deren
administrativer Charakter betont
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wird, und nicht auf ihre organisatorische Stellung; sonst hätte sie gar nicht
als Steuersubjekt anerkannt werden können.
Als juristische Person des Privatrechts ist der Kläger rechts-, handlungs- und
vermögensfähig und kann insbesondere seine Vermögensrechte auch gegenüber der
Eidgenossenschaft geltend machen. Ebenso wäre es, wenn er nicht nur
«materiell», sondern auch a formell» eine öffentlich-rechtliche Körperschaft
wäre; denn auch als solcher käme ihm juristische Persönlichkeit, rechtliche
Selbständigkeit zu. Jene Rechte werden nicht ausgeschlossen dadurch, dass das
STS in seiner kriegswirtschaftlichen Tätigkeit an die Weisungen des EVD
gebunden ist. Ob dieses kraft seines Genehmigungsrechtes auch die Ablieferung
des Liquidationsüberschusses an die Bundeskasse für den Kläger verbindlich
anordnen kann, ist eine Frage der materiellen Beurteilung, nicht des
Klagerechtes.
3. Der Anspruch der Eidgenossenschaft auf teilweise Ablieferung des
Liquidationserlöses des STS wird damit begründet, dass der Überschuss aus
Gebühren stamme, die das STS auf Grund von Art. 2 Abs. 2 BRB (alt und neu)
erhoben habe. Es handelt sich also um einen in der Bundesgesetzgebung
begründeten streitigen vermögensrechtlichen Anspruch des Bundes aus
öffentlichem Recht, der gemäss Art. 110
OG vom Bundesgericht als einzigerInstanz zu beurteilen ist.
Indessen tritt nicht der Bund als Kläger auf, sondern das STS verlangt
gerichtliche Feststellung, dass jenem kein solcher Anspruch zustehe. Eine
derartige Feststellungsklage ist im freien Verwaltungsverfahren wie im
Zivilprozess jedenfalls dann zulässig, wenn der Kläger ein rechtliches
Interesse an der Feststellung hat (BGE 57 I 252). Das trifft hier zu, da die
Eidgenossenschaft wiederholt die Ablieferung des streitigen Betrages verlangt
hat und die Klägerin nicht gemäss Art. 22 ihrer Statuten über den
Liquidationsüberschuss verfügen und die Liquidation abschliessen kann, bevor
über jenen Anspruch entschieden
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ist. Die Zulässigkeit der negativen Feststellungsklage wird denn auch von der
Beklagten nicht bestritten.
Auf die vorliegende Klage ist somit einzutreten.
4. Die Eidgenossenschaft macht geltend, der von ihr beanspruchte
Liquidationsüberschuss werde aus Gebühren gebildet, welche das STS kraft einer
ihm von den Bundesbehörden delegierten Kompetenz für den Bund einkassiert
habe; diese Gelder gehörten daher, soweit sie nicht für die Deckung der Kosten
des Syndikats verwendet wurden, dem Bund. Der Kläger wendet ein, es handle
sich um sein Vereinsvermögen; er stützt sich auf das Gutachten von Professor
Huber, welches unterstreicht, die Mittel stammten aus Mitgliederbeiträgen.
Der Widerspruch über die Herkunft des Überschusses ist leicht abzuklären. Art.
9 der Statuten des STS sieht in Anlehnung an die vom EVD aufgestellten
Normalstatuten für die Beschaffung der nötigen Mittel drei Quellen vor, die
alle von den Mitgliedern zu speisen sind: Eintrittsgelder von je Fr. 100.
(Abs. 2), Gebühren für die Tätigkeit des Syndikats (Abs. 3) und allfällige
weitere jährliche Beiträge (Abs. 4). Es steht fest, dass Jahresbeiträge nach
Abs. 4 überhaupt nie erhoben und die Eintrittsgelder nebst 4 % Zins den
Mitgliedern zurückerstattet wurden, der Überschuss also ausschliesslich aus
Gebühren nach Abs. 3 stammt. Wenn hier in Abweichung von den Normalstatuten
gesagt wird, die Gebühren würden «als Mitgliederbeiträge» erhoben, so ist
diese Bezeichnung unzutreffend; im Gegensatz zu den Eintrittsgeldern nach Abs.
2 und den Jahresbeiträgen nach Abs. 4 bilden sie das Entgelt für das
Tätigwerden des Syndikates und unterliegt ihre Festsetzung durch den Vorstand
der Genehmigung des EVD. Sie sind nicht finanzielle Leistungen aus der
Mitgliedschaft, sondern wirkliche, kraft der Ermächtigung in Art. 2 Abs. 2 BRB
erhobene Gebühren für die Erfüllung der Öffentlichen Aufgaben des Syndikats.
Es ginge jedoch zu weit, aus dieser Bestimmung abzuleiten, die Gebühren
gehörten, soweit sie nicht zur
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Deckung der Syndikatskosten verwendet wurden, schon deshalb dem Bund, weil sie
für ihn erhoben worden seien. Die vom EVD genehmigten Statuten bestimmen in
Art. 21 Abs. 2 wiederum in Anlehnung an die Normalstatuten ausdrücklich,
dass ein allfälliger Überschuss der Jahresrechnung zur Äufnung des
Vereinsvermögens verwendet werde. Damit ist festgelegt, dass auch der aus den
Gebühren stammende Überschuss Vereinsvermögen ist. Freilich stand es dem STS
nicht frei durch Bezug unnötig hoher Gebühren das Vereinsvermögen beliebig und
zum Vorteil der Mitglieder zu äufnen; dem war vorgebeugt dadurch, dass sowohl
die Festsetzung der Gebühren als auch die Verwendung des
Liquidationsüberschusses der Genehmigung des EVD bedurfte. In Abweichung von
den Normalstatuten, wonach über einen Überschuss «gemäss den Weisungen des EVD
verfügt» wird, bestimmen indessen die Statuten des STS in Art. 22 Abs. 4, dass
der Überschuss «ausschliesslich zum Zwecke der Förderung der schweiz.
Textilindustrie» verwendet werden darf und der Beschluss hierüber der
Genehmigung des EVD unterliegt. Durch diese Sonderregelung unterscheidet sich
der Kläger von den meisten anderen kriegswirtschaftlichen Syndikaten und
noch mehr von der GGF, deren Statuten die Ablieferung eines allfälligen
Liquidationsüberschusses an die Eidgenossenschaft vorsehen. Es liegt auf der
Hand, dass die Abführung des Überschusses des STS an die Bundeskasse einen
andern Zweck als die Förderung der schweizerischen Textilindustrie verfolgt.
Ihre Anordnung widerspricht daher Art. 22 Abs. 4 der Statuten des STS. Daran
ändert das daselbst im Anschluss an die besondere Zweckbestimmung speziell
vorgesehene Genehmigungsrecht des EVD nichts, da es sich offensichtlich nur
auf die Einhaltung dieser Bestimmung bezieht.
5. Die Beklagte ist jedoch der Auffassung, das EVD habe jederzeit noch einen
von Art. 22 Abs. 4 der genehmigten Statuten abweichenden Entscheid über die
Verwendung des Liquidationsüberschusses treffen können; sie
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stützt sich auf Art. 3 BRB, wonach das Departement ein umfassendes und
endgültiges Recht nicht nur auf Genehmigung, sondern schlechthin auf Verfügung
und Entscheidung hat, insbesondere auch betreffend Abänderung der Statuten.
In der Tat ist anzunehmen, dass die Verfügung, mit der das EVD, sei es durch
Genehmigung von Statutenbestimmungen, sei es sonstwie, die Liquidation eines
kriegswirtschaftlichen Syndikats ordnet, nicht für alle Zukunft unabänderlich
ist. Es entspricht der Natur des Öffentlichen Rechts, dass die
Verwaltungsbehörde auf einen einmal getroffenen Entscheid zurückkommt, wenn
sie nach erneuter Prüfung findet, dass er mit dem Gesetz oder mit den in Frage
stehenden öffentlichen Interessen nicht oder nicht mehr in Einklang steht.
Anderseits kann es aber ein Gebot der Rechtssicherheit sein, dass eine
administrative Verfügung, welche eine Rechtslage festgestellt oder begründet
hat, nicht nachträglich wieder in Frage gestellt werde. Ob ein Verwaltungsakt
von der Behörde zurückgenommen oder abgeändert werden kann, hängt daher von
einer Abwägung der beiden sich gegenüberstehenden Gesichtspunkte ab, des
Postulats der richtigen Durchführung des objektiven Rechts auf der einen und
der Anforderungen der Rechtssicherheit auf der andern Seite (BURCKHARDT,
Organisation der Rechtsgemeinschaft, 2. Aufl., S. 71 ff.; FLEINER,
Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., S. 196 ff.; BGE 56 I
194).
Die Gesetzgebung über die kriegswirtschaftlichen Syndikate bestimmt weder in
Art. 3 BRB noch sonstwo positiv, dass das EVD unter allen Umständen und zu
jeder Zeit frühere Entscheidungen zurücknehmen und abändern kann; ebensowenig
schreibt sie deren Unwiderruflichkeit vor. Die Interessenabwägung ist daher
Sache des Richters.
Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass das EVD den in der
Generalversammlung des STS vom 2. Juli 1946 gefassten Beschluss, das Syndikat
zu liquidieren, durch seine schon vorher erteilte Zustimmung genehmigt,
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hat, ohne eine Änderung der Bestimmungen des Art. 22 der Statuten über die
Durchführung der Liquidation anzuordnen. Das STS bzw. die in ihm organisierte
Textilindustrie durfte sich deshalb darauf verlassen, dass nach den bisherigen
Statuten liquidiert werde, der Verwendung des Überschusses zur Förderung der
Textilindustrie auch nach Ansicht des EVD nichts mehr im Wege stehe. Nachdem
die Genehmigung der Statuten und des Liquidationsbeschlusses in dieser Weise
bereits Wirkungen entfaltet hatte, durfte das EVD wegen der Rechtssicherheit
nicht mehr leichthin von seinem früheren Standpunkt abweichen, durch eine neue
Anordnung in die Verhältnisse eingreifen, die sich auf Grund seiner
ursprünglichen Stellungnahme ergeben hatten. Ein Zurückkommen war nur noch
zulässig, sofern die vom Departement zu wahrenden öffentlichen Interessen es
zwingend erheischten. Diese Voraussetzung ist jedoch nicht erfüllt: Die
Genehmigung von Art. 22 Abs. 4 der Statuten des STS entspricht durchaus dem
Wesen des Syndikates und den Interessen aller an seiner Tätigkeit und an der
Aufbringung der Mittel dafür und damit des Überschusses Beteiligten und steht
zu keinen öffentlichen Interessen im Widerspruch. Es ist zu beachten, dass die
Gebühren zwar das Entgelt für öffentlich-rechtliche Leistungen bildeten, diese
aber nicht in einer Tätigkeit des Bundes und seiner Verwaltung, sondern der
Syndikate bestanden. Entrichtet wurden die Gebühren von den Mitgliedern, hier
von den Firmen der Textilindustrie, die sie wie von der Beklagten geltend
gemacht und vom Kläger nicht bestritten wird in die Preise einkalkulierten
und damit auf ihre Konsumenten überwälzten; diese haben also letzten Endes die
Überschüsse aufgebracht. In einem Schreiben des EVD vom 18. Januar 1946 an die
Aufsichtskommission für Preisausgleichskassen und Fonds über die Verwendung
der Überschüsse bei der Syndikatsliquidation wird ausgeführt, die
Liquidationsüberschüsse gehörten, da sie öffentlich-rechtlichen Charakter
hätten und die Syndikate keine Gewinne bezweckten, der Allgemeinheit
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und sollten soweit möglich öffentlichen Zwecken zugeführt werden in dem Sinne,
dass sie denjenigen Konsumentenkreisen wieder zukämen, die sie aufgebracht
hätten. Dem entspricht die Verwendung gemäss Art. 22 Abs. 4 der Statuten des
STS; denn die Förderung der Textilindustrie kommt schliesslich ihren
Konsumenten zugute, also gerade den Kreisen, welche den Überschuss aufgebracht
haben, während das bei Ablieferung an die Bundeskasse nicht zutrifft. Die ~
Allgemeinheit» im Sinne der Gesamtheit dieser Konsumenten, wie sie in dem
erwähnten Schreiben zutreffend aufgefasst wird, ist eben nicht identisch mit
der Allgemeinheit, die hinter der Bundeskasse steht. In seiner Weisung vom 23.
November 1946 macht dann das EVD die Abführung der Liquidationsüberschüsse an
die Bundeskasse zur Regel und lässt die anderweitige Verwendung für einen im
öffentlichen Interesse gelegenen allgemeinen Zweck nur noch als Ausnahme zu,
insbesondere wenn die Liquidationsmittel ausschliesslich auf die Leistungen
eines bestimmten Wirtschaftszweiges zurückgehen. Hier lässt es sich nicht mehr
von dem früheren, auf dem Wesen der kriegswirtschaftlichen Syndikate
beruhenden Gedanken, sondern offenbar von der Rücksicht auf den gestiegenen
Finanzbedarf des Bundes leiten. Das ist aber in diesem Zusammenhang kein
sachlicher Grund, der die seinerzeitige Genehmigung von Art. 22 Abs. 4 der
Statuten als unrichtig erscheinen liesse und ihre Korrektur zum Nachteil der
dadurch begründeten Interessen der beteiligten Kreise rechtfertigen würde. Das
EVD ist somit an die von ihm genehmigte Bestimmung gebunden und kann nicht in
einer Weise, die ihr widerspricht, über den Liquidationsüberschuss des STS
verfügen.
6. Ob die vom STS schliesslich vorgeschlagene Verwendung des
Liquidationsüberschusses Art. 22 Abs. 4 der Statuten entspricht und ob das EVD
sie in diesem Falle genehmigen muss oder gestützt auf Satz 2 dieses Absatzes
eine andere Verwendung verfügen kann, die sich ebenfalls
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in jenem Rahmen hält, ist nicht zu prüfen; denn die Klage ist einzig auf die
negative Feststellung gerichtet, dass die Beklagte keinen Rechtsanspruch auf
den Liquidationsüberschuss des Klägers hat.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Klage wird gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass die Beklagte keinen
Rechtsanspruch auf den Liquidationsüberschuss des Klägers oder Teile davon
hat.