BGE-74-I-377 - 1948-01-01 - BGE - Verwaltungsrecht und internationales öffentliches Recht - Art. 88 OG. Verneinung der Legitimation von Berufsverbänden oder Gewerbegenossen zur...

S. 377 / Nr. 67 Verfahren (d)

BGE 74 I 377

67. Urteil vom 25. November 1948 i. S. Wirteverband des Kantons St. Gallen
gegen Graf und Regierungsrat des Kantons St. Gallen.

Regeste:
Art. 88

OG. Verneinung der Legitimation von Berufsverbänden oder
Gewerbegenossen zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Bewilligung zur
Eröffnung oder Erweiterung einer Alkoholwirtschaft auch unter der Herrschaft
der revidierten Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung.
Art. 88 OJ. Les associations professionnelles ou les exploitants eux-mêmes
n'ont pas qualité pour former un recours de droit public contre l'autorisation
accordée à un tiers d'ouvrir ou d'étendre un débit de boissons alcooliques; il
en est ainsi également BOUS l'empire des nouveaux articles économiques de la
Constitution fédérale.
Art. 88

OG. Le associazioni professionali o i loro membri non hanno veste per
impugnare mediante ricorso di diritto pubblico l'autorizzazione concessa ad un
terzo di aprire o di aggrandire uno spaccio di bevande alcooliche; ciò vale
anche dopo l'entrata in vigore dei nuovi articoli economici della costituzione
federale.

A. Frau Graf besitzt als Eigentümerin des an der Bahnhofstrasse in St.
Gallen gelegenen Café Graf ein Konditoreipatent im Sinne von Art. 22 Ziff. 7
des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes.
Im Juni 1946 ersuchte sie das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St.
Gallen, ihr zur Ergänzung ihres Betriebes ein Speisewirtschaftspatent im Sinne
von Art. 22 Ziff. 3 WG zu erteilen. Für den Fall, dass diesem Gesuche
entsprochen werde, erklärte sie sich bereit, die Aufhebung

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zweier in der Nähe ihres Geschäftes befindlichen Alkoholwirtschaften zu
bewirken. Stadtrat und Bezirksamt St. Gallen sprachen sich für die Bewilligung
des Gesuches aus, während der kantonale Wirteverband dessen Abweisung
beantragte.
Die Fachkommission für das Wirtschaftsgewerbe beantragte mehrheitlich die
Abweisung des von Frau Graf gestellten Gesuches, weil hiefür kein öffentliches
Interesse vorhanden sei.
Am 25. Juni 1948 beschloss der Regierungsrat dem Gesuch unter der Bedingung zu
entsprechen, dass die Gesuchstellerin die beiden Restaurants Bahnhofpark und
Mühlenbach auf ihre Kosten, d. h. ohne Staats- und Gemeindebeitrag, auslöse.
B. Mit dem staatsrechtlichen Rekurs beantragen der Wirteverband des Kantons
St. Gallen, der Wirteverein der Stadt St. Gallen und vier Einzelmitglieder
dieser Vereine, den Entscheid des Regierungsrates aufzuheben, eventuell die
Sache zu neuer Beurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Zur Begründung wird ausgeführt: Die Legitimation der Rekurrenten ergebe sich
daraus, dass sie im kantonalen Verfahren als Partei anerkannt gewesen seien
und dass die Bedürfnisklausel des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes nicht nur
der Bekämpfung des Alkoholismus, sondern ebenso der «Verbesserung der
übermässigen Konkurrenz der Wirteexistenzen» diene. In der Sache verletze der
Entscheid die Art. 4 und 31ter BV. Nach der Entstehungsgeschichte des
Wirtschaftsgesetzes sei die Bedürfnisklausel des Art. 15 nicht bloss aus
Gründen des öffentlichen Wohls erlassen worden, sondern zur beruflichen Hebung
des Wirtestandes. Auch andere Vorschriften des Gesetzes dienten offensichtlich
diesem Zweck. So dürfe nach Art. 16 die Vergrösserung einer Wirtschaft nur
bewilligt werden bei vorhandenem Bedürfnis und bei entsprechender Stillegung
einer oder mehrerer anderer Wirtschaften. In den beiden aufzuhebenden
Wirtschaften seien aber nur 70

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Sitzplätze, im Betriebe der Frau Graf deren 150-200 vorhanden. Der
Regierungsrat habe das offenbar übersehen. Verletzt sei auch Art. 3 des
Gesetzes, wonach Patentgesuche in erster Instanz nicht vom Regierungsrat,
sondern vom zuständigen Departement zu behandeln seien.
C. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen und Frau Graf beantragen, auf
den Rekurs mangels Aktivlegitimation der Rekurrenten nicht einzutreten,
eventuell ihn abzuweisen.
Das Bundesgericht ist auf die Beschwerde nicht eingetreten.
Aus den Erwägungen:
Ob die Rekurrenten im kantonalen Verfahren Parteistellung hatten, ist
bedeutungslos. Die Legitimation zum staatsrechtlichen Rekurs bestimmt sich
selbständig nach Art. 88

OG. Danach ist, wie schon nach Art. 178 Ziff. 2 aOG,
Voraussetzung eine Rechtsverletzung, die der Rekurrent durch die angefochtene
Verfügung erleidet, also ein Eingriff in seine persönlichen, rechtlich
geschützten Interessen. Zur Wahrung öffentlicher Interessen kann der
staatsrechtliche Rekurs nicht erhoben werden, selbst dann nicht, wenn mit der
Verletzung die Beeinträchtigung bloss tatsächlicher Interessen des Rekurrenten
verbunden ist (BGE 56 I S. 159; 59 I S. 77; 69 I S. 19).
In konsequenter Weiterbildung dieser Rechtsprechung hat das Bundesgericht im
Jahre 1946 abweichend von seiner frühern Praxis erklärt, dass bei Berufen
(Gewerben), die nur auf Grund einer polizeilichen Bewilligung ausgeübt werden
dürfen, den Berufs- (Gewerbe-) genossen, bzw. den betreffenden
Berufsverbänden, die Befugnis zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die
angeblich rechtswidrige (willkürliche) Erteilung einer solchen Bewilligung
nicht zustehe. Dieser Grundsatz wurde in einem ersten Entscheide (BGE 72 I 97)
wenigstens für den Fall, dass die Erteilung eines Alkoholwirtschaftspatentes
wegen willkürlicher Beantwortung der Bedürfnisfrage angefochten

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werde, ausgesprochen, hernach aber in einem zweiten Entscheide (BGE 72 I 178)
ganz allgemein als massgebend erklärt. Denn nicht nur die Ermächtigung, die
Zahl der Wirtschaften nach Massgabe des Bedürfnisses zu beschränken, werde den
Kantonen ausschliesslich zur Bekämpfung einer öffentlichen Gefahr, des
Alkoholismus, eingeräumt; auch andere kantonale Verfügungen, welche die freie
Berufsausübung einschränken, seien nur aus polizeilichen Gründen zulässig, um
Gefahren entgegenzutreten, die sich aus der schrankenlosen Freiheit
gewerblicher Betätigung für die Öffentliche Ordnung, Sicherheit, Ruhe,
Sittlichkeit und Gesundheit ergeben.
Die Rekurrenten machen geltend, der Regierungsrat habe der Rekursbeklagten
eine Polizeibewilligung, das volle Alkoholausschankpatent, in rechtswidriger
(willkürlicher) Weise erteilt, da weder ein Bedürfnis für eine solche
Wirtschaft vorliege noch die Voraussetzungen gegeben seien, unter denen das
st. gallische Wirtschaftsgesetz beim Fehlen eines Bedürfnisses ausnahmsweise
die Erteilung eines neuen Alkoholwirtschaftspatentes für zulässig erkläre.
Wäre das Patent vor dem Inkrafttreten der neuen Wirtschaftsartikel der
Bundesverfassung, also vor dem 1. Oktober 1947 (AS Bd 63 S. 1041/2) erteilt
worden, so ergäbe sich aus der vom Bundesgericht seit dem Jahre 1946 befolgten
Praxis ohne weiteres, dass die Rekurrenten zum staatsrechtlichen Rekurse nicht
legitimiert wären. Dies wäre selbst dann der Fall, wenn der st. gallische
Gesetzgeber bei Einführung der Bedürfnisklausel die Nebenabsicht verfolgt
hätte, die bestehenden Wirtschaftsbetriebe aus wirtschaftspolitischen
Erwägungen vor Wettbewerb zu schützen; denn als rechtlich geschütztes
Interesse im Sinne von Art. 88

OG kann nur ein solches anerkannt werden, das
unter Schutz zu stellen die BV den Kantonen nicht verbietet (BGE 72 I 183).
Nach den Vorschriften der BV, wie sie bis zum 1. Oktober 1947 galten, waren
aber kantonale Beschränkungen der freien Gewerbeausübung nur aus
polizeilichen, also öffentlich-rechtlichen Gründen

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zulässig. Übrigens kann nicht angenommen werden, dass das st. gallische
Wirtschaftsgesetz mit der Bedürfnisklausel etwas anderes als die Beschränkung
der Zahl der Alkoholwirtschaften im öffentlichen Interesse bezweckt hat.
Richtig ist wohl, dass es mit den Vorschriften über den Fähigkeitsausweis
(Art. 9), die Bedürfnisklausel (Art. 15 ff.), die Verminderung der Zahl der
bestehenden Wirtschaften (Art. 18 ff.) «den Wirtestand beruflich und moralisch
heben und fördern, ihm eine solidere und bessere Existenzbasis verschaffen
will» (Regierungsrätliche Botschaft vom 14. Juli 1944, S. 3). Doch diese
Hebung des Wirtestandes erfolgt im öffentlichen Interesse (Botschaft S. 6). An
der Spitze des st. gallischen Wirtschaftsgesetzes steht denn auch in Art. 1
der Satz: «Das Gastwirtschaftsgewerbe ist... den durch das öffentliche Wohl
bedingten Beschränkungen unterworfen.» Die Beschränkung der Zahl der
Alkoholwirtschaften nach dem Bedürfnis liegt im öffentlichen Interesse nicht
bloss, weil dadurch die Zahl der Alkoholausschankstellen vermindert wird,
sondern vor allem auch deshalb, weil die ökonomischen Verhältnisse der
Betriebsinhaber in günstigem Sinne beeinflusst werden. «Unter dem Drucke der
ungünstigen Verhältnisse unterliegt eine nicht geringe Zahl der Wirte der
Versuchung, ihr Geschäft in einer Weise zu führen, die von einem ordentlichen
und ehrbaren Betrieb, wie er von den Wirtschaftsgesetzen zumeist verlangt
wird, weit entfernt ist.... Der durch die Überfüllung im Wirtschaftsgewerbe
bedingte Mangel an ausreichender Frequenz der Lokale wird auszugleichen
versucht durch Mittel, die mit einem soliden Betrieb unvereinbar sind,
namentlich durch Forcierung des Umsatzes» (Schweiz. Wirteverein, Das schweiz.
Gastgewerbe im Rahmen von Wirtschaft und Staat, S. 43/4; Botschaft des
Regierungsrates S. 6).
Die Rekurrenten können sich zur Begründung ihrer Legitimation auch nicht auf
die revidierten Wirtschaftsartikel der Bundesverfassung berufen. Der von den
Rekurrenten angerufene Art. 31ter Abs. 1 BV ist nicht an die

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Stelle von Art. 32quater Abs. 1 BV, sondern neben diese Vorschrift getreten.
Beide ermächtigen die Kantone, auf dem Wege der Gesetzgebung die
Bedürfnisklausel für das Wirtschaftsgewerbe einzuführen. Während aber Art.
32quater Abs. 1, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt und das
Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung (vgl. z. B. BGE 41 I S. 51)
angenommen hat, eine Beschränkung der Zahl der Wirtschaften nach dem Bedürfnis
ledig]ich zwecks Bekämpfung des Alkoholismus zulässt, also den Kantonen nur
für die Alkoholwirtschaften die Einführung der Bedürfnisklausel gestattet,
sollen durch Art. 31ter Abs. 1 BV die Kantone ermächtigt werden, auch die Zahl
der alkoholfreien Wirtschaften vom Bedürfnis wenigstens dann abhängig zu
machen, wenn dieses Gewerbe durch übermässige Konkurrenz in seiner Existenz
bedroht ist. Es kann nicht etwa angenommen werden, Art. 31ter Abs. 1 BV
gestatte den Kantonen die Einführung der Bedürfnisklausel für
Alkoholwirtschaften über den Rahmen des Art. 32quater Abs. 1 hinaus auch dann,
wenn nicht das öffentliche Wohl diese Massnahme erfordere, sondern das
Gastwirtschaftsgewerbe durch übermässige Konkurrenz in seiner Existenz bedroht
ist. Bei einer solchen Existenzbedrohung verlangt nicht nur das Interesse des
Gewerbes selbst, sondern in erster Linie das öffentliche Wohl die Verhinderung
der Eröffnung neuer oder die Reduktion der Zahl der bestehenden
Alkoholwirtschaften. Gerade die Existenzbedrohung des Wirtestandes durch eine
übermässige Konkurrenz ist, wie bereits ausgeführt wurde, eine Ursache des
Alkoholismus, den Art. 32quater Abs. 1 bekämpfen will. Art. 31ter Abs. 1 kann
daher, soweit er sich auf die Bedürfnisklausel bezieht, nur die Bedeutung
haben, dass die Kantone ermächtigt werden sollten, diese Klausel auch für
alkoholfreie Wirtschaften einzuführen (STEINER, Die Bedürfnisklausel für das
Gastwirtschaftsgewerbe, SJZ 42 S. 81 ff., insbes. 83; teilweise abweichend
SCHÜRMANN, Die rechtliche Tragweite der neuen Wirtschaftsartikel der
Bundesverfassung in Zbl.

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Bd. 49 S. 65/6). Ob die Einführung der Bedürfnisklausel für alkoholfreie
Wirtschaften sich durch das öffentliche Wohl rechtfertigen lässt, oder ob
diese Massnahme gewerbepolitischer Natur ist, mag zweifelhaft sein. In den
eidgenössischen Räten gingen die Auffassungen hierüber auseinander (vgl.
einerseits das Votum des Kommissionspräsidenten Nationalrat NIETLISPACH und
anderseits dasjenige von Nationalrat OERI, Sten. Bulletin, 1939, Nationalrat
S. 533 und 535). Nimmt man an, es handle sich hiebei um eine gewerbepolitische
Massnahme, so kann man den Gewerbegenossen, die durch die rechtswidrige
(willkürliche) Erteilung des Patentes für eine alkoholfreie Wirtschaft sich in
ihren ökonomischen Interessen verletzt fühlen, die Legitimation zum
staatsrechtlichen Rekurse nicht absprechen. Doch muss hiezu nicht Stellung
genommen werden.
Das Wirtschaftsgesetz des Kantons St. Gallen sieht die Bedürfnisklausel nur
für Alkoholwirtschaften vor. Selbst wenn der st. gallische Gesetzgeber nach
dem Inkrafttreten von Art. 31ter BV und gestützt auf diese Vorschrift die
Bedürfnisklausel auch für alkoholfreie Wirtschaften eingeführt hätte, so hätte
die für die Alkoholwirtschaften aufgestellte Bedürfnisklausel nach wie vor
ihre Grundlage ausschliesslich in Art. 32quater Abs. 1 BV und würde somit
stets, also auch dann, wenn das Gewerbe durch übermässige Konkurrenz in seiner
Existenz bedroht wäre, eine durch das öffentliche Wohl geforderte Beschränkung
der freien Gewerbeausübung darstellen. Wegen Verletzung öffentlicher
Interessen ist aber der staatsrechtliche Rekurs nicht zulässig, auch dann
nicht, wenn die Verletzung solcher Interessen die Beeinträchtigung
tatsächlicher Interessen von Privatpersonen zur Folge hat.