BGE 74 I 172
35. Auszug aus dem Urteil vom 10. Juni 1948 i. S. Böhringer und Konsorten
gegen Grosser Rat des Kantons Basel-Stadt.
Regeste:
1. Art. 89
OG. Wenn die zuständige Behörde schon vor derUnterschriftensammlung verfügt, dass ein bestimmter Beschluss dem Referendum
nicht unterliegt, so ist die staatsrechtliche Beschwerde wegen Missachtung der
politischen Rechte der Bürger an diese Verfügung anzuschliessen.
2. Das Gewohnheitsrecht vermag die geschriebene Verfassung nicht abzuändern,
sondern nur Lücken derselben auszufüllen.
1. Art. 89 OJ. Lorsque, dès avant la réunion des signatures, l'autorité
compétente décide qu'un décret déterminé n'est pas soumis au referendum, c'est
contre cette décision qu'il y a lieu de former le roues de droit publie pour
violation des droits politiques des citoyens.
2. Le droit coutumier ne peut pas modifier la constitution écrite; il ne peut
servir qu'à en combler les lacunes.
1. Art. 89 OGF. Se già prima della raccolta delle firme l'autorità competente
decide che un determinato decreto non è soggetto al referendum, il ricorso di
diritto pubblico per violazione dei diritti politici dei cittadini dev'essere
diretto contro questa decisione.
2. Il diritto consuetudinario non può modificare la costituzione scritta; esso
può servire soltanto a colmarne le lacune.
Aus dem Tatbestand:
A. Die Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 2 Dezember 1889 bestimmt:
§ 29. Gesetze, sowie endgültige Grossratsbeschlüsse, die weder persönlicher
noch dringlicher Natur sind, sollen der Gesamtheit der Stimmberechtigten zur
Annahme oder Verwerfung vorgelegt werden, wenn es von lOOO Stimmberechtigten
verlangt oder vom Grossen Rate beschlossen wird (fakultatives Referendum).
Sie treten in Kraft, wenn binnen sechs Wochen, vom Tage der Veröffentlichung
an gerechnet, dieses Verlangen nicht gestellt wird.
§ 40. In der Befugnis des Grossen Rates liegt ferner die Genehmigung des
alljährlich vom Regierungsrat vorzulegenden Voranschlags über die
Staatseinnahmen und -Ausgaben.
Seit Bestehen dieser Verfassung wurde der Budgetbeschluss des Grossen Rates
stets als ein dem Referendum unterstehender Erlass behandelt. Er wurde im
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Kantonsblatt veröffentlicht und erst nach Ablauf der Referendumsfrist als in
Rechtskraft erwachsen erklärt. Als es üblich wurde, die Referendumsklausel in
die Beschlüsse aufzunehmen, erhielt er jeweilen den Nachsatz: «Dieser
Beschluss ist zu publizieren; er unterliegt dem Referendum.»
Das Referendum wurde erstmals gegen den Voranschlag für das Jahr 1947
ergriffen. In einem Bericht über die dadurch entstandene Rechtslage vertrat
der Regierungsrat die Auffassung, dass der Budgetbeschluss nach richtiger
Auslegung dem Referendum nicht zu unterstellen sei. Er fügte bei, nachdem dies
aber geschehen sei, gehe es nicht an, dem Bürger das Recht des Referendums
gerade in dem Augenblicke zu bestreiten, wo es erstmals ergriffen worden sei.
Regierungsrat und Grosser Rat arbeiteten demnach ein zweites Budget aus, das
wiederum dem Referendum unterstellt wurde, aber unangefochten blieb.
In einem Bericht vom 3./5. Februar 1948 über den «Anzug» Dr. W. Meyer und
Konsorten betreffend Budgetreferendum sprach sich der Regierungsrat erneut
gegen das Budgetreferendum aus. Der Grosse Rat pflichtete dieser Ansicht, ohne
grundsätzlich zu der Frage Stellung zu nehmen, für das Budget des Jahres 1948
bei und beschloss am 12. Februar 1948 mit 71 gegen 36 Stimmen, die in den
Antrag der Rechnungskommission zum Budgetbeschluss aufgenommene
Referendumsklausel wegzulassen. Demgemäss wurde der Budgetbeschluss für das
Jahr 1948 im Kantonsblatt ohne Hinweis auf das Referendum veröffentlicht und
als sofort in Kraft getreten behandelt.
B. - Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 4. März 1948 stellen 6 in
Basel-Stadt wohnhafte und stimmberechtigte Bürger das Rechtsbegehren, der vom
Grossen Rat erlassene Budgetbeschluss für das Jahr 1948 sei aufzuheben,
eventuell sei festzustellen, dass er dem Referendum unterliege.
Zur Begründung wird ausgeführt:
Infolge jahrzehntelanger Übung liege heute ein Gewohnheitsrecht vor, wonach
der Budgetbeschluss dem fakultativen Referendum unterstehe. Dieses sei auch
gemäss § 29 KV
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gegeben. Bei der Veröffentlichung des Beschlusses müsse auf die
Referendumsmöglichkeit hingewiesen werden.
Man könne sich fragen, ob mit der staatsrechtlichen Beschwerde zuzuwarten sei,
bis ein Referendum zustande gekommen sei und der Regierungsrat die Ansetzung
der Volksabstimmung verweigert habe. Doch sei heute schon das
verfassungsmässige Recht der Beschwerdeführer auf Veröffentlichung des
Budgetbeschlusses als Referendumsvorlage verletzt.
C. - Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beantragt, es sei auf die
Beschwerde nicht einzutreten, eventuell, es sei diese abzuweisen. Er macht
geltend: Der Hinweis auf das Referendum sei kein Gültigkeitserfordernis. Wenn
die verfassungsmässigen Voraussetzungen des Referendums gegeben seien, so
hänge das Recht des Bürgers nicht davon ab, dass der Beschluss die
Referendumsklausel trage. Den Beschwerdeführern stehe es frei, auch ohne diese
das Referendum zu ergreifen. Erst wenn das Referendum von 1000 Bürgern
unterzeichnet sei, stelle sich die Frage seiner Gültigkeit, und erst wenn es
durch einen Beschluss des Regierungsrates nicht zugelassen werde, könne die
staatsrechtliche Beschwerde ergriffen werden. Jetzt könne nicht auf diese
eingetreten werden.
Da der Budgetbeschluss weder ein Gesetz noch persönlicher oder dringlicher
Natur sei, entscheide sich seine Unterstellung unter das Referendum danach, ob
er ein endgültiger Grossratsbeschluss im Sinne von Art. 29 KV sei, was nicht
zutreffe.
Die jahrzehntelange Übung, dem Budgetbeschluss die Referendumsklausel
anzuhängen, habe nicht gegen die Verfassung ein neues Gewohnheitsrecht
schaffen können. Ein solches könne sich neben der Verfassung nur bilden, wo
eine Lücke ergänzt werden müsse; hier handle es sich aber um eine
Auslegungsfrage.
Aus den Erwägungen:
2. Der Regierungsrat hält dafür, die Beschwerde könne erst ergriffen werden.
wenn er ein mit tausend
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Unterschriften eingereichtes Referendum nicht zulasse. Er hat jedoch gemäss §
9 des Gesetzes vom 16. November 1875 betreffend das Verfahren bei Ausübung der
Initiative und des Referendums lediglich zu prüfen, ob das Referendum zustande
gekommen, d.h. von tausend Stimmberechtigten unterzeichnet sei. Über dessen
Zulässigkeit dagegen, nämlich darüber, ob ihm ein Grossratsbeschluss
unterliege oder nicht, entscheidet der Grosse Rat selbst. Das wird zwar in der
Verfassung nicht ausdrücklich gesagt, ergibt sich aber aus der Natur der Sache
und liegt der ganzen gesetzlichen Ordnung der Materie zugrunde...
Durch seinen Beschluss vom 12. Februar 1948, die Genehmigung des Budgets für
das Jahr 1948 dem Referendum nicht zu unterstellen, hat der Grosse Rat diese
Frage endgültig entschieden. Der Regierungsrat erklärt denn auch selbst in
seiner Vernehmlassung zur Beschwerde, er sei an diese Verfügung gebunden.
Durch die Veröffentlichung ohne Referendumsklausel wurde die Unzulässigkeit
eines Referendums für jedermann klar zum Ausdruck gebracht; denn gemäss § 26
Abs. 2 und 3 des Gesetzes vom 28. April 1938 betreffend die Geschäftsordnung
des Grossen Rates muss die Veröffentlichung von endgültigen
Grossratsbeschlüssen, die weder persönlicher noch dringlicher Natur sind, die
Angabe enthalten, dass sie dem fakultativen Referendum unterstehen. Die
staatsrechtliche Beschwerde konnte daher nicht nur, sondern sie musste sogar
an den Beschluss vom 12. Februar 1948 angeschlossen werden, weil er die
endgültige, verbindliche und letztinstanzliche Entscheidung über die
Zulässigkeit des Referendums enthält (vergl. Urteil des Bundesgerichts vom 18.
März 1948 i.S. Christen). Sie ist demnach nicht verfrüht, und es ist auf sie
einzutreten.
3. Die in Basel-Stadt stimmberechtigten Beschwerdeführer machen geltend, sie
seien in ihrem verfassungsmässigen Recht auf Abstimmung über den
Budgetgenehmigungsbeschluss verletzt worden. Das trifft zu, wenn dieser
Beschluss nach der kantonalen Verfassung dem Referendum hätte unterstellt
werden müssen; denn
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nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtes begründet die in der
Kantonsverfassung vorgesehene Teilnahme der Stimmberechtigten am Erlass von
Gesetzen oder andern Beschlüssen ein durch die Verfassung gewährleistetes
politisches Recht der Bürger (BGE 71 I 311 f und dort angeführte Urteile).
Die Beschwerdeführer behaupten, die Unterstellung des Budgetbeschlusses unter
das fakultative Referendum ergebe sich einerseits als Gewohnheitsrecht aus der
jahrzehntelangen Übung, anderseits aus § 29 KV. Im öffentlichen Recht und
namentlich im Verfassungsrecht spielt jedoch das Gewohnheitsrecht nur eine
sehr beschränkte Rolle; insbesondere vermag es die geschriebene Verfassung
nicht abzuändern, sondern nur Lücken derselben auszufüllen (FLEINER: Schweiz.
Bundesstaatsrecht, S. 41 und 421; RUCK: Schweiz. Staatsrecht, 2. Aufl., S.
130). Da die basel-städtische Verfassung das fakultative Referendum in § 29 KV
abschliessend geregelt hat, frägt sich lediglich, wie diese Bestimmung
auszulegen ist; die Ausfüllung einer Lücke fällt ausser Betracht. Die
jahrzehntelange Übung vermag daher wohl ein Indiz für die richtige Auslegung
des § 29 KV zu bilden, nicht aber kraft Gewohnheitsrecht ein neues, nicht
schon durch diese Vorschrift selbst gegebenes verfassungsmässiges Recht zu
begründen. Demnach ist einzig zu prüfen, ob der Budgetgenehmigungsbeschluss
gemäss § 29 KV dem fakultativen Referendum unterstellt werden muss. Bei der
Beurteilung dieser Frage weicht das Bundesgericht, wie immer bei der Auslegung
kantonaler Verfassungsnormen der vorliegenden Art, nur dann von der Auffassung
der obersten kantonalen Behörde ab, wenn sich diese als unzweifelhaft
unrichtig darstellt (vergl. z.B. BGE 73 I 118; 51 I 224; 25 I 471).
Vgl. auch Nr. 22, 26 und 32. Voir aussi nos 22, 26 et 32.