S. 236 / Nr. 41 Vereinsfreiheit (d)

BGE 65 I 236

41. Auszug aus dem Urteil vom 17. November 1939 i. S. Nationale Front und
Konsorten gegen Basel-Stadt, Regierungsrat.


Seite: 236
Regeste:
1. Die Legitimation zur Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse kantonaler
Behörden wird angenommen, wenn der Rekurrent virtuell unter den Erlass fällt;
ein aktuelles rechtliches Interesse ist nicht erforderlich.
2. Die Garantie der Vereinsfreiheit (Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV) hindert die Kantone nicht,
den öffentlichen Bediensteten die Zugehörigkeit zu Vereinen zu verbieten,
welche sie an ihrer allgemeinen Treuepflicht gegenüber dem Staat und an der
gewissenhaften Wahrung seiner Interessen, auch ausserhalb des Dienstes hindern
oder doch hindern können.
1. A qualité pour recourir contre une décision d'une portée générale celui que
cette mesure atteint virtuellement, il n'est pas nécessaire d'avoir un intérêt
juridique actuel au recours.
2. Les cantons peuvent, sans violer la liberté d'association (art. 66 CF),
interdire aux employés publics d'appartenir à des associations qui empêchent
ou pourraient empêcher ces employés d'obéir à leur devoir de fidélité envers
l'Etat et de défendre consciencieusement les intérêts publics, même en dehors
du service.
1. Ha qualità per ricorrere contro una decisione di portata generale presa da
un'autorità cantonale colui che ne è virtualmente colpito; non è necessario
avere un interesse giuridico attuale al ricorso.
2. Senza violare la libertà di associazione (art. 56 CF), i cantoni possono
interdire agli impiegati pubblici di far parte di associazioni che impediscono
o possono impedir loro di soddisfare al dovere di fedeltà verso lo Stato e di
difenderne coscienziosamente gli interessi anche fuori servizio.

A. - In Ausführung eines vom Volke angenommenen
Initiativbegehrens hat der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt am 1. September
1938 ein Gesetz über den Ausschluss der Kommunisten und der Angehörigen
anderer staatsgefährlicher Organisationen vom öffentlichen Dienst erlassen,
worin bestimmt wird:
§ 1: «Wer im Verwaltungsdienste oder Gerichtsdienste des Kantons, einer
Gemeinde oder einer selbständigen öffentlichen

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Körperschaft oder Anstalt des Kantons oder einer Gemeinde steht, darf weder
der kommunistischen Partei, noch sonst einer kommunistischen Organisation,
noch einer andern Partei oder Organisation angehören, die in ihren Zwecken
oder in den dafür bestimmten Mitteln staatsgefährlich ist.
Dieses Verbot gilt ohne Rücksicht auf die Art und Dauer des
Dienstverhältnisses.
§ 2: «Wer ... einer Organisation beigetreten ist, die durch Beschluss des
Regierungsrates als kommunistisch oder sonst als staatsgefährlich bezeichnet
worden war, ist sofort im Dienst einzustellen oder mit Dienstentlassung zu
bestrafen, wenn er disziplinarischen Strafbestimmungen untersteht; trifft das
nicht zu, so ist er zu entlassen» (aus Abs. 1).
«Die in Absatz 1 erwähnten Beschlüsse sind durch das Kantonsblatt zu
veröffentlichen. Sie unterliegen richterlicher Überprüfung» (Abs. 2).
§ 4 ordnet Straffreiheit an für Bedienstete, die aus unter das Gesetz
fallenden Organisationen, denen sie bisher angehört haben, austreten und den
Nachweis dafür innert vorgeschriebener Frist erbringen.
Am 6. Dezember 1938 hat der Regierungsrat von Basel-Stadt im Kantonsblatt eine
Bekanntmachung erlassen u betreffend Unvereinbarkeit des öffentlichen Dienstes
mit der Zugehörigkeit zu andern als kommunistischen Organisationen)). Darin
werden unter Berufung auf § 2 des Gesetzes vom 1. September 1938 vier
Organisationen bezeichnet, u die neben den kommunistischen als
staatsgefährlich zu gelten haben», worunter die Nationale Front (Ziff. I). u
Allen öffentlichen Bediensteten im Kanton ist bei Strafe der Dienstentlassung
verboten, einer dieser Organisationen anzugehören» (Ziff. II). Straffreiheit
wird zugesichert den Bediensteten, die bisher einer dieser Organisationen
angehört haben, wenn sie nach Gesetz den Austritt nachweisen. Bedienstete, die
erklären, dass sie einer dieser Organisationen angehören, aber daraus nicht
austreten wollen, sind sofort im Dienste einzustellen und, unter Beobachtung
der hiefür geltenden Verfahrensvorschriften, zu entlassen (Ziff. IV).
B. - Gegen den Beschluss des Regierungsrates von Basel-Stadt haben die
Nationale Front in Zürich, die Ortsgruppe Basel der Nationalen Front, sowie
zwei Mitglieder dieser Ortsgruppe, Max Hausmann und Fritz

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Kaufmann, beide in Basel, die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen mit dem
Antrag, er sei, soweit er sich auf die Nationale Front bezieht, wegen
Verletzung der Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
und 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
BV, sowie § 10 basel-städt. KV aufzuheben.
Zur Begründung wird ausgeführt, der angefochtene Beschluss bedeute eine
schwere Beeinträchtigung der Vereinsfreiheit und enthalte, in der
Charakterisierung als staatsgefährliche Organisation, eine schwere
Diffamierung, die der künftigen Entwicklung der Nationalen Front im Wege
stehe. Das Verbot der Zugehörigkeit öffentlicher Bediensteten zur Nationalen
Front verletze die Vereinsfreiheit (Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV); die Qualifikation als
staatsgefährlich sei willkürlich.
Die Nationale Front sei keine staatsgefährliche Organisation im Sinne von Art.
56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV. Weder ihre Organisation, noch ihr Zweck seien staatsgefährlich. Ihr
politisches Programm wolle die Nationale Front nur auf legalem Wege
verwirklichen. Dies sei vom Regierungsrat verkannt worden. Es folgen
Ausführungen darüber, dass die Nationale Front keine antidemokratische
Organisation, dass sie rein schweizerisch und vom Ausland unabhängig sei, und
dass die Vorfälle, die den Ausgangspunkt für die Charakterisierung im
Beschluss des Regierungsrates gebildet hatten (Tödtli-Prozess, Anschlag gegen
Redaktor Grau und die Vorfälle vom 1. August 1938 in Zürich) die Front nicht
belastet oder wenigstens keinen genügenden Anlass für die Bezeichnung als
staatsgefährlich bilden könnten. -Die Rekurrenten übersähen nicht, dass die
Bediensteten des Staates besondern Pflichten unterworfen werden dürfen. Allein
hier fehle der Nachweis, dass ein der Front angehörender Bediensteter in
irgend einen Konflikt mit seinen Beamtenpflichten geraten könnte. Die Front
verlange vielmehr von den Beamten restlose Pflichterfüllung gegenüber dem
Staate.
C. - Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt hat beantragt, es sei auf die
Beschwerde nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Zur Begründung
wird ausgeführt

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die Ortsgruppe Basel der Nationalen Front sei nicht prozessfähig, die übrigen
Rekurrenten, mangels einer Verletzung in persönlichen rechtlichen Interessen
im Sinne von Art. 178
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
, Ziff. 2 OG, nicht zur Beschwerde legitimiert.
Durch den Regierungsratsbeschluss vom 6. Dezember 1938 sei die Nationale Front
nicht verboten, sondern lediglich eine Unvereinbarkeit der Zugehörigkeit zu
ihr und dem öffentlichen Dienst im Kanton festgelegt worden. Die dabei gemäss
Gesetz verwendete Bezeichnung als staatsgefährlich sei im Sinne dieser
Unvereinbarkeit zu verstehen und decke sich nicht mit Staatsgefährlichkeit im
Sinne von Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV. Dass der Staat seinen Beamten den Beitritt zu
Vereinigungen untersagen könne, deren Zweck und Tätigkeit den Amtspflichten
hinderlich ist, sei allgemein anerkannt. Es frage sich nur, ob die Aufnahme
der Nationalen Front in der Regierungsbeschluss vom 6. Dezember 1938
willkürlich sei, was verneint wird...
D. - In der Replik wird im wesentlichen ausgeführt:
Die Rekurrenten seien zur Beschwerde legitimiert, auch die Ortsgruppe Basel,
die eine juristische Person sei. Selbst wenn sie es nicht wäre, müsste sie als
legitimiert betrachtet werden, da es bei Rekursen politischer Vereinigungen
auf die Natur des gefährdeten Rechtes ankomme. - Die Unterscheidung, die der
Regierungsrat zwischen Staatsgefährlichkeit im Sinne des Beamtenrechtes und
Staatsgefährlichkeit im Sinne der Vereinsfreiheit machen wolle, sei unhaltbar.
Der Regierungsrat habe übrigens keinen Fall namhaft gemacht, in welchem eine
Kollision zwischen der Beamtenpflicht und der Zugehörigkeit zur Front
entstehe. Entscheidend sei hier der Wortlaut des Gesetzes des Kantons
Basel-Stadt vom 1. September 1928. Durch dieses Gesetz sei allen öffentlichen
Bediensteten des Kantons verboten worden, der kommunistischen Partei, sonst
einer kommunistischen Organisation oder einer andern Partei oder Organisation
anzugehören, die in ihren Zwecken oder in den dafür

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bestimmten Mitteln staatsgefährlich ist. Diese Umschreibung schliesse sich dem
Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV an und lasse keine Möglichkeit, weitere Fälle einzubeziehen.
- Was die Regierung zur Begründung der Staatsgefährlichkeit anführe, erschöpfe
sich in einer Ablehnung des Ideengutes der Nationalen Front. Diese
Missbilligung genüge aber nicht; es hätte dargetan werden müssen, dass die
Front die bestehende Ordnung gewaltsam und rechtswidrig umstürzen wolle...
Die Bundesanwaltschaft habe es in einem Bericht vom 19. Januar 1939 abgelehnt,
die Nationale Front als staatsgefährlich zu bezeichnen oder zu behandeln. -
Gewiss könne von jedem Staatsbeamten Treue und gewissenhafte Pflichterfüllung
verlangt werden. Aber die Regierung von Basel-Stadt nenne keinen Fall, in dem
ein frontistischer Beamter diesen Anforderungen nicht nachgekommen wäre.
E. - Der Regierungsrat hält - in seiner Duplikschrift - an der Unterscheidung
zwischen Staatsgefährlichkeit im Sinne des Beamtenrechtes und im Sinne der
Vereinsfreiheit fest. Auch der Bundesrat mache diese Unterscheidung, wenn er
die Kommunisten vom Staatsdienst ausschliesse, aber die Kommunistische Partei
nicht verbiete. - Wegen der Missbilligung politischer Ideen dürfte eine
Vereinigung allerdings nicht als staatsgefährlich erklärt werden. Bei der
Frage, ob Mitglieder bestimmter Vereinigungen vom Staatsdienst ausgeschlossen
werden dürfen, genüge es aber, wenn diese Vereinigungen die demokratische
Staatsordnung beseitigen wollen, wenn auch nicht auf gewaltsame Weise.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- Das basel-städtische Gesetz vom 1. September 1938 statuiert die
Unvereinbarkeit einer Stellung im öffentlichen Dienst des Kantons und der
Gemeinden mit der Zugehörigkeit zur kommunistischen Partei, zu sonstigen
kommunistischen Organisationen, sowie zu andern Parteien oder Organisationen,
die in ihrem Zwecke oder

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in den dafür bestimmten Mitteln staatsgefährlich sind (§ 1). Der Bedienstete,
der entgegen dem Verbot einer solchen Organisation beigetreten ist, wird
disziplinarisch entlassen (§ 2). Die Bediensteten, die bei Erlass des Verbotes
einer solchen Organisation angehören, haben sich zu entscheiden, ob sie aus
der Organisation austreten oder sich vom Staatsdienst ausschliessen lassen
wollen (§ 4). Der Regierungsrat bezeichnet die unter die generellen Klauseln
des Gesetzes fallenden Organisationen in Beschlüssen, die im Kantonsblatt zu
veröffentlichen sind und der Prüfung des (kantonalen) Richters unterliegen (§
2).
Der Beschluss des Regierungsrates vom 6. Dezember 1938, durch den neben andern
Organisationen auch die Nationale Front als staatsgefährlich bezeichnet wurde,
ist eine solche Erklärung. Er stellt sich dar als ein Ausführungsbeschluss
allgemeinverbindlicher Natur zu § 2 des Gesetzes. Für die Angehörigen der
darin genannten politischen Verbände wird allgemein eine Unvereinbarkeit mit
dem öffentlichen Dienst im Kanton statuiert. Die Legitimation der Rekurrenten
richtet sich daher nach den Gesichtspunkten, die für die staatsrechtliche
Beschwerde gegen allgemein verbindliche Erlasse kantonaler Behörden gelten.
Die Legitimation zur Anfechtung eines allgemeinverbindlichen Erlasses wird
nach der Praxis angenommen, wenn der Eingriff in die persönliche
Rechtsstellung des Rekurrenten infolge der als verfassungswidrig bezeichneten
Normen künftig einmal eintreten kann. Es kommt daher hier darauf an, ob die
Rekurrenten virtuell unter den Regierungsratsbeschluss fallen; ein aktuelles
rechtliches Interesse an der Aufhebung ist nicht erforderlich (BGE 48 I S.
26d, 595; 55 I S. 110).
Die Nationale Front und ihre beiden Mitglieder fallen virtuell unter den
Regierungsratsbeschluss. Sie werden davon allerdings nicht aktuell betroffen,
da zur Zeit überhaupt keine Mitglieder der Nationalen Front im

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öffentlichen Dienst von Basel-Stadt stehen, was aber nach feststehender Praxis
in solchen Fällen die Legitimation nicht auszuschliessen vermag. Es genügt,
dass der Beschluss für sie später aktuell werden kann, z. B. wenn die Front
später Mitglieder aus dem Kreise der öffentlichen Bediensteten rekrutieren
oder die Mitglieder Hausmann und Kaufmann sich um Staatsstellen bewerben
möchten.
Gegenüber der Ortsgruppe Basel der Nationalen Front ist die Einrede mangelnder
Prozessfähigkeit erhoben worden. Sie ist begründet. Das Bundesgericht hat über
die Prozessfähigkeit der Ortsgruppen der Nationalen Front bisher nicht
entschieden, die Frage vielmehr jeweilen offen gelassen. Nach den Satzungen
der Nationalen Front vom 10. Oktober 1936, die von den Rekurrenten eingelegt
worden sind, besonders nach den §§ 12-15, sind die Ortsgruppen interne
Untergliederungen innerhalb des Landesverbandes. Die Fähigkeit zu
selbständigem Auftreten nach aussen, Dritten gegenüber, ist den Satzungen
nicht zu entnehmen und ist, speziell für die Ortsgruppe Basel, nicht
nachgewiesen worden, was angesichts der statutarischen Ordnung notwendig
gewesen wäre. Die Behauptung der Rekurrenten, die Satzungen hinderten die
rechtliche Verselbständigung der Ortsgruppen nicht, genügt nicht, um die
Prozessfähigkeit dieser Ortsgruppen zu begründen.
2.- Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates stellt eine
Unvereinbarkeitsbestimmung des Inhalts auf, dass die öffentlichen Bediensteten
des Kantons und der Gemeinden von Basel-Stadt der Nationalen Front (und
andern, einzeln bezeichneten Organisationen) nicht angehören dürfen. Diese
Organisationen werden als «staatsgefährlich» bezeichnet, worin die Rekurrenten
eine Diffamierung erblicken. Sie denken dabei an Staatsgefährlichkeit im Sinne
von Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV, d. h. in dem Sinne, der die Vereinsfreiheit wegbedingt und ein
Verbot des Vereins erlaubt und rechtfertigt.

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Die Bezeichnung hat aber nach der Erklärung des Regierungsrates nicht diesen
Sinn. Danach wird die Nationale Front durch den angefochtenen Beschluss nur in
dem Sinne staatsgefährlich erklärt, der erforderlich ist, damit die
Unvereinbarkeit gelte. Die Staatsgefährlichkeit in diesem Sinne ist
Voraussetzung der Anwendbarkeit der Unvereinbarkeit. Darin erschöpft sich die
Bezeichnung der Nationalen Front als staatsgefährlich. Sie hat nicht noch eine
andere Rechtswirkung, und sie hat auch keine selbständige rechtliche
Bedeutung.
3.- Die Vereinsfreiheit nach Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV, auf die sich die Rekurrenten berufen
haben, ist das Recht der Bürger ungehindert durch den Staat Vereine zu bilden.
Durch die Vereinsfreiheit wird eine Form der Meinungsäusserung der Bürger
garantiert (vgl. BURCKHARDT, Kommentar S. 522). Es erhebt sich die Frage, ob
die öffentlichen Bediensteten sich überhaupt auf die Vereinsfreiheit des Art.
56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV berufen können, oder ob sie durch das besondere Gewaltverhältnis, in das
sie gegenüber dem Staat getreten sind, auf die Garantie der Vereinsfreiheit
verzichtet haben, und infolgedessen nur durch das Willkürverbot geschützt
sind.
Nach BURCKHARDT, Kommentar S. 523, muss, wer sich in den Dienst des Staates
stellt, auf die Ausübung der bürgerlichen Rechte verzichten, die mit dem
Staatsdienste in Widerspruch stehen; nur darf der Staat seine Beamten nicht
willkürlich in ihrem Vereinsrecht beschränken. Andere Autoren dagegen stehen
auf dem Standpunkt, dass die Vereinsfreiheit grundsätzlich auch den Beamten
garantiert sei, jedoch mit der Einschränkung, dass die ordnungsgemässe, treue
und gewissenhafte Leistung des Dienstes und die Wahrung der Interessen des
Staates vorgehen (FLEINER, Bundesstaatsrecht S. 370, Institutionen S. 165,
ABDERHALDEN, Vereinsfreiheit S. 93 und die dort weiter zitierte Literatur).
Auch wenn man sich auf den Standpunkt stellt, dass die kantonalen Beamten
gegenüber derartigen Unvereinbarkeitsbestimmungen

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nicht nur auf das Willkürverbot angewiesen seien, muss eingeräumt werden, dass
sie keineswegs im Genuss einer unbeschränkten Vereinsfreiheit sind. Und zwar
gelten nicht nur die Schranken, die Art. 66
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 66
1    Der Bund kann den Kantonen Beiträge an ihre Aufwendungen für Ausbildungs­beiträge an Studierende von Hochschulen und anderen Institutionen des höheren Bildungswesens gewähren. Er kann die interkantonale Harmonisierung der Ausbildungsbeiträge fördern und Grundsätze für die Ausrichtung von Ausbildungsbei­trägen festlegen.35
2    Er kann zudem in Ergänzung zu den kantonalen Massnahmen und unter Wahrung der kantonalen Schulhoheit eigene Massnahmen zur Förderung der Ausbildung ergreifen.
BV allgemein aufstellt, sondern es
gelten für die Beamten besondere Schranken, und dies auch dann, wenn das
kantonale Beamtenrecht sie nicht ausdrücklich nennt. Diese Einschränkung der
Vereinsfreiheit besteht darin, dass den öffentlichen Bediensteten ohne
Verletzung derselben untersagt werden darf, Vereinen anzugehören, welche sie
an der Erfüllung ihrer allgemeinen Treupflicht gegenüber dem Staat und an der
gewissenhaften Wahrung seiner Interessen, auch ausserhalb des Dienstes,
hindern oder doch hindern können.
4.- Bei Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall kann die
Beschwerde, auch bei grundsätzlich freier Prüfung, nicht gutgeheissen werden.
a) Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt hat der Nationalen Front und
ihren Mitgliedern eine antidemokratische Einstellung und Haltung vorgeworfen.
Er hat diesen Vorwurf begründet mit dem Bestreben der Front, die demokratische
Staatsverfassung durch eine autoritäre zu ersetzen, mit den Satzungen der
Front, mit gelegentlichen Bekenntnissen frontistischer Redner zum
Nationalsozialismus oder Faschismus, mit dem Bestand von Ortsgruppen der Front
im faschistischen oder nationalsozialistischen Ausland, mit höhnischen
Bemerkungen über die Demokratie in der Presse und überhaupt mit einer
systematischen Hetze gegen die bestehende Staatsform. Die Rekurrenten, welche
die Vorwürfe schon aus einer mündlichen Besprechung mit einer Delegation des
Regierungsrates kannten und in einem doppelten Schriftenwechsel zum Worte
gekommen sind, haben die behaupteten Tatsachen in ein milderes Licht zu rücken
versucht und im übrigen ausgeführt, dass sie nicht grundsätzlich gegen einen
Volksstaat eingenommen seien, aber sich das Recht der Kritik an bestehenden
Institutionen und Zuständen wahren wollen.

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Es darf von den Beamten nicht unbedingte politische Zuverlässigkeit in dem
Sinne verlangt werden, dass durch sie nur die politischen Ansichten derjenigen
Parteien vertreten werden dürften, welche in Parlament und Regierang die
Mehrheit haben. Der Schweiz ist jenes politische System unbekannt, bei dem
auch die Beamtenstellen mit Angehörigen der regierenden Partei oder Parteien
besetzt werden und mit dem Regierungswechsel auch ein Beamtenwechsel
stattfindet. Insbesondere darf von den Beamten nicht verlangt werden, dass sie
Kritik überhaupt unterlassen oder nur in beschränktem Masse ausüben; sogar
wegen Zugehörigkeit zu Parteien, die in einer an sich heftigen Opposition
stehen, darf keine Unvereinbarkeitsbestimmung aufgestellt werden. Auf der
andern Seite darf die Vereinszugehörigkeit nicht nur dann eingeschränkt
werden, wenn die betreffenden Vereine auf einen gewaltsamen Umsturz
hinarbeiten oder den bestehenden Staat sonst unterhöhlen.
Was nun die Einstellung zur demokratischen Staatsform betrifft, darf der Staat
von seinen Beamten verlangen, dass sie diese Staatsform nicht in gehässiger
Weise verhöhnen und dass sie dieser Staatsform nicht geistig derart entfremdet
sind, dass sie eine ganz andere Staatsform propagieren. Der Beamte muss, wenn
auch nicht zu allen Einrichtungen und Zuständen, so doch zur Grundlage des
Staates, zu seiner Idee, zu dem den Mitbürgern gemeinsamen politischen
Gedankengut eine positive Einstellung haben; wer diese Einstellung nicht hat,
der ist noch kein Revolutionär im Sinne eines gewaltsamen Umsturzes, aber er
gehört nicht in den Beamtenstab. Wer den Staat in seiner bestehenden Form
überhaupt verwirft und sogar hasst und verhöhnt, ist nicht in der Lage,
geistig und physisch diesem Staat zu dienen, wie es von einem Beamten verlangt
werden muss.
Der Regierungsrat hat eine Anzahl Nummern der Zeitung «Die Front» namhaft
gemacht, aus denen in der Tat hervorgeht, dass die Nationale Front die
demokratische Staatsform nicht nur sachlich kritisiert, sondern

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auch verspottet und verhöhnt hatte. Die Front ist für diese Haltung bekannt.
Einzelheiten brauchen deshalb nicht angeführt zu werden. Es kann eingeräumt
werden, dass die Zeitung zeitweise etwas zurückhaltender geworden ist und dass
einzelne Zitate des Regierungsrates nicht auf eine Verhöhnung der
demokratischen Staatsform als solcher schliessen lassen, sondern sich mit
Zeitumständen befassen, die sehr wohl so beleuchtet werden durften, wie es
geschehen ist. Die Verhöhnung liegt denn auch weit weniger in einer bestimmten
Ausdrucksweise, als in der demagogischen Art, wie Zeitumstände der Staatsform,
dem System usw., zur Last gelegt werden. Auch die Art, wie man durchblicken
lässt, dass es Nutzniesser des «Systems» gebe, als ob die Diener des Staates
samt und sonders aus egoistischen Interessen handeln würden, ist mit Recht
beanstandet worden.
Dass die Nationale Front der demokratischen Staatsform, jedenfalls in ihrer
gegenwärtigen Gestalt, abhold ist, steht fest. Sie hat keinen Zweifel darüber
gelassen, dass sie das Parlament ablehnt, ferner die Freiheitsrechte in ihrer
jetzigen Gestalt, und dass sie überhaupt einen autoritären, einen
nationalsozialistischen Staat schweizerischer Prägung errichten möchte. Wie
dieser autoritäre Staat aussehen soll, ist freilich weniger klar. Aber es muss
doch angenommen werden, dass die Nationale Front, besonders in Presse und
Versammlungen, genügend kund getan hat, dass sie dem bestehenden Staat
entfremdet ist. Sie spricht von System, angeblicher Demokratie und
Scheindemokratie, sie verwirft den Parteienstaat, worunter offenbar der
Mehrparteienstaat im Gegensatz zum Einparteistaat gemeint ist, sie hat sich
selber einer Organisation mit Führern, Landes- und Gauführern, verschrieben.
b) Der Regierungsrat wirft der Front weiter ihren heftigen Antisemitismus vor.
Auch in dieser Beziehung wird man von Beamten mehr Zurückhaltung verlangen
dürfen, als von andern Bürgern.

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Die Nationale Front treibt aber einen derart betonten Antisemitismus, dass die
schweizerischen Juden kein Vertrauen in Beamte haben könnten, die ihr
angehören. Mit ihrem Antisemitismus, der weit über eine sachliche Erörterung
des Judenproblems hinausgeht, trägt die Zeitung der Front auch einen Ton in
das schweizerische öffentliche Leben, der es vergiften kann, so wenn
fortwährend von der «Na-Zional-Zeitung» und vom «galizischen» Volksrecht die
Rede ist.
c) d) ......
5.- Durfte demnach der Regierungsrat die Unvereinbarkeit der Zugehörigkeit zur
Nationalen Front mit der Stellung eines öffentlichen Bediensteten annehmen, so
ist der Rekurs unbegründet, wenn die gesetzliche Voraussetzung für den
Ausschluss der Mitglieder der Nationalen Front, die Staatsgefährlichkeit
dieser Vereinigung im Sinne des Gesetzes von 1938, bejaht werden durfte. Der
Regierungsrat hat sich auf den Standpunkt gestellt, dass der Ausdruck
Staatsgefährlichkeit im Rahmen einer Unvereinbarkeitsklausel nicht im Sinne
von Art. 56
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
BV, sondern aus dem Wesen und Zweck des Gesetzes zu interpretieren
sei, was sich jedenfalls unter dem Gesichtspunkt von Art. 4
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
BV vertreten
lässt. Ein Verein kann als solcher nicht staatsgefährlich sein, aber es kann
für den Staat eine Gefahr bedeuten, dessen Mitglieder in seinem Dienste zu
dulden. Es ist dies die Staatsgefährlichkeit im Sinne einer
Unvereinbarkeitsklausel. Diese durfte, nach dem unter Ziff. 4 Gesagten, bei
der Nationalen Front ohne Bedenken als gegeben angenommen werden
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Dokument : 65 I 236
Datum : 01. Januar 1939
Publiziert : 17. November 1939
Quelle : Bundesgericht
Status : 65 I 236
Sachgebiet : BGE - Verfassungsrecht
Gegenstand : 1. Die Legitimation zur Anfechtung allgemeinverbindlicher Erlasse kantonaler Behörden wird...


Gesetzesregister
BV: 4 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 4 Landessprachen - Die Landessprachen sind Deutsch, Französisch, Italienisch und Rätoromanisch.
56 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 56 Beziehungen der Kantone mit dem Ausland
1    Die Kantone können in ihren Zuständigkeitsbereichen mit dem Ausland Verträge schliessen.
2    Diese Verträge dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rech­ten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Die Kantone haben den Bund vor Abschluss der Verträge zu informieren.
3    Mit untergeordneten ausländischen Behörden können die Kantone direkt verkeh­ren; in den übrigen Fällen erfolgt der Verkehr der Kantone mit dem Ausland durch Vermittlung des Bundes.
66
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 66
1    Der Bund kann den Kantonen Beiträge an ihre Aufwendungen für Ausbildungs­beiträge an Studierende von Hochschulen und anderen Institutionen des höheren Bildungswesens gewähren. Er kann die interkantonale Harmonisierung der Ausbildungsbeiträge fördern und Grundsätze für die Ausrichtung von Ausbildungsbei­trägen festlegen.35
2    Er kann zudem in Ergänzung zu den kantonalen Massnahmen und unter Wahrung der kantonalen Schulhoheit eigene Massnahmen zur Förderung der Ausbildung ergreifen.
OG: 178
BGE Register
65-I-236
Stichwortregister
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