S. 239 / Nr. 44 Rechte des niedergelassenen Schweizerbürgers (f)

BGE 64 I 239

44. Arrêt du 7 octobre 1938 dans l'affaire Chapuis contre Conseil d'Etat du
canton de Genève.


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Regeste:
Art. 4, 43 et 45 OF. Allocations de crise aux chômeurs. Les cantons peuvent
subordonner le droit aux allocations à un délai d'attente ou à une date avant
laquelle le bénéficiaire doit avoir pris domicile dans le canton; mais ce
délai ou cette date doit être identique pour les ressortissants du canton et
pour ceux des autres cantons. Les cantons restent libres de faire bénéficier
leurs ressortissants de l'assistance publique accordée aux nécessiteux.

A. - Alfred Chapuis, originaire de Romanel (Vaud), né en 1873, a passé de
nombreuses années en France comme conducteur de travaux. En raison de la
crise, il dut regagner la Suisse et s'établit à Genève en novembre 1932.

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En avril 1937, il se présenta au service de chômage du Canton de Genève et
requit une allocation de crise ou la possibilité de travailler sur les
chantiers ouverts pour lutter contre le chômage. Sa demande fut rejetée; Il se
pourvut devant le Conseil d'Etat qui, par décision du 8 février 1938, le
débouta en se référant à l'article 27 de l'arrêté rendu par le Conseil d'Etat
le 27 juin 1934, modifié le 8 janvier 1937. Cet article dispose:
«Sont exclus de toute allocation cantonale:
» a) les Confédérés sans permis de séjour ou qui n'ont obtenu un permis de
séjour ou d'établissement qu'après le 1er janvier 1932 dans le canton de
Genève.»
En conséquence, le Conseil d'Etat engageait Chapuis à adresser une demande de
secours à son canton ou à sa commune d'origine.
B. - Contre cette décision, Chapuis a formé recours auprès du Tribunal fédéral
pour violation des art. 4 et 43 de la Const. féd. Il estime avoir droit aux
secours que la Confédération accorde aux Suisses atteints par le chômage. Il
n'a pas pu être affilié aux caisses d'assurance contre le chômage. Il ne veut
pas se mettre à la charge de l'assistance publique, étant encore en pleine
force pour travailler. L'arrêté appliqué par le Conseil d'Etat est contraire à
la Constitution fédérale.
Le recourant requiert l'allocation de secours de chômage et de crise et, en
plus, une somme de 2000 fr. comme rappel du 1er janvier 1936 au 1er janvier
1938 et comme réparation du dommage éprouvé du fait que les allocations lui
ont été refusées.
C. - Le Conseil d'Etat du Canton de Genève expose qu'aux termes de l'art. 25
de l'ordonnance rendue par le Conseil fédéral le 23 octobre 1933 pour régler
le service des allocations de crise en application de l'arrêté fédéral du 13
avril 1933, le Département fédéral de l'Economie publique a pouvoir d'exercer
la haute surveillance sur la matière et qu'il lui appartient de statuer en
dernier ressort sur la réclamation présentée par Chapuis.

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Au surplus, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. Dans le cadre de sa
compétence, il n'a pas violé les principes découlant de l'art. 4 CF. Les
cantons ont le droit de limiter l'octroi des allocations de crise selon leurs
possibilités budgétaires. En vertu de l'arrêté cantonal en cause, le
recourant, qui s'est établi à Genève postérieurement au 1er janvier 1932, n'a
pas droit aux secours de chômage. La distinction que fait l'arrêté entre les
chômeurs domiciliés avant le 1er janvier 1932 et ceux qui sont arrivés à
Genève après cette date n'est pas contraire à l'art. 4. La distinction est
prévue dans une circulaire du Conseil fédéral aux gouvernements cantonaux (J.
d. T. 1936 p. 3).
Dans un mémoire complémentaire du 27 juin, le Conseil d'Etat soutient l'avis
que l'allocation de crise est intimement liée à l'assistance des pauvres. Le
Canton de Genève doit se prémunir contre l'afflux des chômeurs provenant
d'autres cantons qui n'ont pas pris, pour combattre le chômage, des mesures
analogues à celles qu'il a édictées. On ne saurait faire une distinction entre
les allocations de crise subventionnées par la Confédération et celles quo
l'Etat distribue exclusivement au moyen de ressources cantonales.
Considérant en droit:
1.- Le Tribunal fédéral est compétent pour statuer sur le recours. Il
appartient aux cantons de prendre des mesures contre le chômage et contre la
crise, de légiférer en cette matière et de prononcer librement sur les
requêtes individuelles. La Confédération ne contribue aux mesures prises qu'en
accordant aux cantons, moyennant certaines conditions, une aide financière
sous forme de subventions. Les ordonnances et arrêtés fédéraux ont pour but
exclusif de réglementer ces subventions; l'administration fédérale se borne à
contrôler dans quelle mesure les dispositions prises par les cantons
bénéficient de l'appui financier de la Confédération. Elle n'a pas le droit de
prescrire aux

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cantons quelles mesures ils doivent prendre, ni de s'immiscer dans les
rapports entre le pouvoir cantonal et ceux qui réclament des secours. Dès
lors, le recourant ne serait pas admis à se pourvoir devant l'autorité
fédérale administrative pour violation des dispositions fédérales concernant
les subventions de crise. Seule lui est ouverte la voie du recours au Tribunal
fédéral pour violation des droits constitutionnels.
2.- Le recourant, s'il estime qu'une décision de l'autorité cantonale viole
ses droits constitutionnels, peut demander au Tribunal fédéral qu'elle soit
annulée. Mais le tribunal ne saurait statuer lui-même sur le montant des
allocations requises ou sur une indemnité éventuelle. Les conclusions du
recours sont donc en partie irrecevables.
3.- Le recourant estime être victime d'un déni de justice et soutient que
l'arrêté du Conseil d'Etat qui le prive du droit d'obtenir des secours est
contraire à la Constitution fédérale (art. 4 et 43 CF).
Il ne prétend pas que le texte de l'arrêté cantonal aurait été violé; il
reconnaît en effet qu'il n'est pas citoyen genevois et qu'il ne séjourne à
Genève que depuis l'automne 1932. Le règlement cantonal refusant des
allocations aux Confédérés qui ont obtenu un permis de séjour ou
d'établissement dans le canton après le 1er janvier 1932 a donc été exactement
appliqué.
D'autre part, aucune disposition de droit fédéral ne crée en faveur du
recourant un droit aux allocations de crise ou aux secours de chômage. Ceux-ci
sont repartis uniquement selon les dispositions du droit cantonal qui,
précisément, l'excluent de la répartition.
Toutefois, le recourant soutient que ces dispositions elles-mêmes sont
anticonstitutionnelles:
a) Il invoque en premier lieu les droits garantis par l'art. 4 CF. Selon la
jurisprudence, cet article interdit au législateur d'instituer une inégalité
de traitement et exige par conséquent que tous les cas où les circonstances
justifient un traitement identique soient réglés

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uniformément (comp. RO 63 I 291, arrêt Barraud, cons. 5 in fine et cit.). En
l'espèce - outre la différence entre citoyens genevois et ressortissants
d'autres cantons, question qui sera examinée plus loin -, la réglementation
fait une distinction entre les habitants établis avant ou après le 1er janvier
1932. Or cette différence de traitement n'est en principe pas injustifiée.
S'agissant d'allocations, l'Etat de Genève est tenu d'adapter ses prestations
à ses ressources. Il a limité son action de secours à ceux qui, depuis une
certaine durée, avaient participé à la vie économique du Canton de Genève et
auxquels l'Etat avait par conséquent en premier lieu le devoir de venir en
aide. En même temps, il se prémunissait contre les charges excessives qui
pourraient survenir si, ultérieurement, les habitants d'autres cantons
transféraient en très grand nombre leur domicile dans le Canton de Genève.
De l'avis du Conseil fédéral, il était indispensable de prendre, par
précaution, des dispositions de ce genre (FF 1935 II p. 983 et sv., comp.
J.d.T. 1936, p. 5; art. 7 de l'arrêté du Conseil fédéral du 29 octobre 1919
sur l'assistance des chômeurs, ROLF 1919, p. 915, en matière internationale,
FF 1920 V p. 485). Le Canton de Genève était donc en droit d'édicter des
prescriptions restrictives.
b) Le recourant se plaint aussi d'une violation de l'art. 43 CF. L'arrêté
cantonal fait une différence entre les citoyens genevois et les autres
Confédérés, puisque ceux-là peuvent bénéficier des secours, quelle que soit la
date de leur établissement dans le Canton de Genève. Or, d'après la
jurisprudence (RO 49 I p. 337), l'art. 43 CF, sauf les exceptions prévues en
matière bourgeoisiale, garantit au Suisse établi dans un canton, pour tous ses
rapports de droit public avec l'Etat ou avec la commune, les mêmes droits
qu'aux citoyens du canton. L'art. 45 al. 3 à 5 CF relatif au droit
d'établissement supposent cependant qu'il y a encore à cette règle générale
une exception implicite, consacrée également par la jurisprudence (RO 54 I p.
17 et citations), à savoir: l'égalité de traitement n'est pas

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applicable en matière d'assistance publique (sauf l'assistance temporaire),
même si, en vertu de la législation cantonale, celle-ci incombe à la commune
du domicile. Mais ce n'est là qu'une exception. Elle ne peut pas être étendue
d'emblée au cas ou, au lieu d'assistance publique ordinaire, il s'agit de
secours accordés aux chômeurs. Cette extension ne pourrait se justifier que si
les allocations de crise étaient assimilables aux secours fournis aux
indigents. Or, par arrêté rendu le 29 octobre 1919 (ROLF 1919, p. 915) en
vertu des pleins pouvoirs, pour régler l'assistance des chômeurs, le Conseil
fédéral avait prescrit (art. 34) que l'assistance-chômage au sens dudit arrêté
ne pouvait pas être assimilée à l'assistance des pauvres; et le Tribunal
fédéral, se fondant sur cette disposition, prononça en 1922 qu'au point de vue
de la liberté d'établissement garantie par l'art. 45 CF, celui qui bénéficie
de secours de chômage ne doit pas être considéré comme étant à la charge de la
bienfaisance publique (RO 48 I pages 482/3). Les cantons de Zurich, Berne,
Lucerne et Bâle-Ville statuent expressément que l'allocation de crise n'est
pas une assistance d'indigents.
Actuellement, l'arrêté du Conseil fédéral n'est à la vérité plus en vigueur.
Le Tribunal fédéral n'est donc lié par aucune disposition législative; il lui
appartient de juger librement si, au sens de la Constitution fédérale,
l'égalité de traitement garantie par l'art. 43 CF aux Suisses établis est
applicable en matière de secours de chômage. Mais sa réponse doit derechef
être affirmative. Il serait contraire au principe constitutionnel que les
cantons excluent des secours de chômage qu'ils accordent à leurs citoyens les
Confédérés établis sur leur territoire.
L'exception contenue implicitement dans l'art. 45 CF ne vaut en effet que pour
l'assistance publique permanente, ou, si l'on s'en tient au terme «dauernd» du
texte allemand, pour l'assistance d'une durée prolongée. Elle implique, de la
part de celui qui est assisté, une certaine incapacité inhérente à des causes
personnelles (maladie,

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vice, etc.), n'ayant pas un caractère passager. Ces causes sont le plus
souvent indépendantes du domicile et particulièrement du dernier domicile,
s'il y a eu de nombreux changements. Dans ces conditions, il est
compréhensible que l'individu qui ne peut se suffire à lui-même retombe,
d'après le système prévu par la Constitution fédérale, à la charge de son
canton d'origine.
Le chômage, au contraire, qui atteint une partie de la population pour des
causes non imputables aux chômeurs eux-même, a en principe un caractère
temporaire. Il s'agit d'un défaut dans le fonctionnement de l'économie,
notamment dans l'économie de l'Etat du domicile. Les mesures officielles
prises pour y remédier ne tendent pas seulement à secourir les chômeurs; elles
tendent encore à maintenir sur place les bases de l'organisation industrielle,
afin que l'activité antérieure puisse reprendre dès que la situation
s'améliore. L'Etat ne se borne pas à verser des allocations aux sans travail,
il contribue financièrement à l'assurance-chômage et subventionne les
entreprises; toutes ces mesures ont la même fin. Elles se distinguent
nettement de l'assistance des indigents. Celle-ci a un caractère de généralité
et de continuité, tandis que les secours de crise ne sont souvent en vigueur
que dans certaines parties d'un canton, ou même certaines villes, pour
certaines professions déterminées, ou seulement pendant certaines périodes,
voire certaines saisons et sous certaines conditions qui ne sont pas imposées
aux nécessiteux.
Il est normal que les mesures prises par l'Etat, pour remédier au chômage
saisonnier ou pour surmonter une crise, s'appliquent à tous ceux qui, en temps
ordinaire, participent à la production nationale, quel que soit leur pays
d'origine. Tel est le système instauré en matière internationale par la
Conférence du travail de Washington de 1919 (FF 1920 V p. 482, 3°; obligation
pour les Etats qui ont introduit un système d'assurance contre le chômage
d'accorder aux ouvriers étrangers les mêmes prestations qu'aux nationaux). A
plus forte raison faut-il admettre

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que, dans la Confédération, le principe de l'égalité de traitement consacré en
faveur de tous les Confédérés par l'art. 43 CF s'applique aux mesures que les
cantons prennent pour combattre les effets de la crise.
Ce principe posé, il n'est pas licite de refuser les secours de crise aux
Confédérés établis postérieurement à une certaine date ou durant un certain
délai, si les citoyens du canton ne sont pas soumis aux mêmes conditions. Les
cantons ont institué des régimes différents. D'une manière générale, ceux qui
accordent des allocations de chômage ne font pas de distinction entre leurs
ressortissants et les Confédérés. Certains n'instituent même pas un délai
d'attente ni une date avant laquelle le requérant doit avoir fixé son domicile
dans le canton, mesures suggérées par le Conseil fédéral dans sa circulaire du
17 septembre 1935. Ce sont les cantons de Soleure, Thurgovie (qui a alloué des
secours de 1933 à 1936), Tessin. D'autres cantons prévoient un délai égal pour
tous (Berne, Glaris, les Grisons, Argovie, une année; Zoug et Schaffhouse,
deux ans); d'autres encore fixent une date (Lucerne, 1er janvier 1930, Zurich,
1er janvier 1933). Appenzell R. E. et St-Gall font une différence entre leurs
citoyens et les Confédérés en exigeant que ceux-ci soient domiciliés depuis
une année dans le canton. Bâle-Ville, Bâle-Campagne et Vaud ont adopté des
solutions analogues à celle du canton de Genève. Ils refusent le bénéfice des
secours aux Confédérés qui se sont établis après une certaine date (10 avril
1932, 1er janvier 1934, 1er janvier 1931).
Il ressort de cet aperçu que l'égalité de traitement garantie par l'art. 43 CF
ne se heurte pas à des difficultés insurmontables et ne présente pas de graves
inconvénients pratiques. Il suffirait, semble-t-il, d'imposer aux nouveaux
arrivants, quels qu'ils soient, le même temps de carence raisonnable, de
manière à empêcher leur afflux, le canton d'origine étant naturellement libre
d'accorder à ses ressortissants incapables de subvenir à leurs besoins pendant
le délai d'attente, les secours fournis aux indigents; du

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moment qu'il s'agit de l'assistance continue, prévue à l'art. 45 CF, les
Confédérés ne seraient pas fondés à exiger le même traitement.
Le recours doit donc être admis en ce sens que l'Etat de Genève n'est pas en
droit de refuser au recourant des allocations de crise ou des secours par le
travail pour la raison que Chapuis s'est établi dans le canton après le 1er
janvier 1932, puisque cette date n'est pas fixée également pour les citoyens
genevois.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
admet le recours en tant qu'il est recevable et annule la décision du Conseil
d'Etat du Canton de Genève du 8 février 1938, l'affaire étant renvoyée à
l'autorité cantonale pour que celle-ci statue à nouveau dans le sens des
motifs de l'arrêt.